นรัญกร กลวัชร
กลุ่มปฏิบัติงานท้องถิ่นไร้พรมแดน
การหยิบยกประเด็นปัญหาที่ดินขึ้นมาพูดอีกครั้งของรัฐบาลคุณอภิสิทธิ์ โดยเฉพาะเรื่องโฉนดชุมชน และภาษีที่ดิน ได้จุดชนวนการถกเถียงในประเด็นปัญหาความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดิน และการกระจายการถือครองที่ดินที่เป็นธรรมขึ้นมาอีกครั้งในสังคมไทย ไม่ว่าประเด็นปัญหาที่ดินจะเป็นประเด็นปัญหาที่รัฐบาลคุณอภิสิทธิ์ต้องการผลักดันแก้ไขอย่างต่อเนื่อง หรือเป็นเพียงการขายฝันสร้างภาพพจน์รัฐบาลที่เป็นธรรมก็ตาม นี่ก็ถือเป็นโอกาสอันดี ที่สังคมจะได้ทำความเข้าใจในประเด็นปัญหาที่ดินทำกินในภาคชนบท อันเป็นปัญหาพื้นฐานของสังคมไทย ที่ยืดเยื้อและส่อเค้าความรุนแรงไม่น้อยไปกว่าวิกฤตเศรษฐกิจที่กำลังเกิดขึ้น
เมื่อวันที่ 30 ธันวาคม 2551 ที่ผ่านมา รัฐบาลคุณอภิสิทธิ์ได้แถลงนโยบายเศรษฐกิจว่าด้วยการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจภาคเกษตร ไว้อย่างน่าสนใจยิ่งว่า จะดำเนินการ "คุ้มครองและรักษาพื้นที่ ที่เหมาะสมกับการทำเกษตรกรรมที่ได้มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านชลประทานแล้ว เพื่อเป็นฐานการผลิตทางการเกษตร ในระยะยาว ฟื้นฟูคุณภาพดิน จัดหาที่ดินทำกินให้แก่เกษตรกรยากจนในรูปของธนาคารที่ดิน และเร่งรัดการออกเอกสารสิทธิให้แก่เกษตรกรยากจน และชุมชนที่ทำกินอยู่ในที่ดินของรัฐที่ไม่มีสภาพป่าแล้วในรูปของโฉนดชุมชน รวมทั้งสนับสนุนการพัฒนาการเกษตรในรูปของนิคมการเกษตร"
การแถลงนโยบายเช่นนี้ ชี้ให้เห็นว่าคณะทำงานของรัฐบาลคุณอภิสิทธิ์ได้ทำการบ้านและศึกษาแนวทางการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินมาบ้างพอสมควร โดยเฉพาะการค้นหาทางออกในการแก้ไขปัญหาที่ดินของภาคประชาชนที่พยายามจะก้าวข้ามผ่านข้อจำกัดกลไกหน่วยงานราชการ ซึ่งที่ผ่านมากว่า 30 ปี ได้ชี้ให้เห็นว่า ไม่สามารถแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินของเกษตรกรได้ แนวนโยบายของคุณอภิสิทธิ์ จึงมีคำว่าโฉนดชุมชนและธนาคารที่ดิน ซึ่งเป็นแนวทางการแก้ไขปัญหาที่ดินที่ภาคประชาชนในท้องถิ่นต่างๆ ได้ริเริ่มดำเนินการไปบ้างแล้ว หากยังไม่มีการขยายผลหรือรับรองการดำเนินการจากภาครัฐอย่างเป็นทางการเท่านั้นเอง
คำว่าโฉนดชุมชน น่าจะเป็นคำใหม่ที่สังคมได้ยินมาไม่นาน เพื่อให้เกิดความกระจ่าง ผู้เขียนจึงขออนุญาตอธิบายถึงคำคำนี้ให้มากขึ้นสักนิด ตามความรู้ที่มีอย่างจำกัดของผู้เขียน โฉนดชุมชน เป็นเอกสารสิทธิ์ที่ดินชนิดหนึ่ง ซึ่งที่ผ่านมาแม้ไม่ได้รับการยอมรับจากหน่วยงานภาครัฐ แต่เกษตรกรหลายกลุ่มได้ใช้เอกสารสิทธิ์โฉนดชุมชนนี้เป็นเครื่องมือในการรักษาและคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมในชุมชนไว้ได้อย่างมีประสิทธิผล
ปัญหาการเปลี่ยนมือที่ดิน ปัญหาการสูญเสียที่ดินทำกิน และปัญหาการกว้านซื้อที่ดินเพื่อเก็งกำไรและขายต่อ เกิดขึ้นในชนบทไทยมาแล้วไม่ต่ำกว่า 20 ปี เกษตรกรหลายกลุ่มที่ผ่านประสบการณ์เหล่านี้มาแล้ว จึงสรุปบทเรียนร่วมกันว่า การมีเอกสารสิทธิ์แบบถือครองเดี่ยว หรือการมีเอกสารสิทธิ์ที่สามารถนำไปจำนองกับธนาคารได้ เป็นสาเหตุต้นๆ (รองมาจากปัญหาราคาผลผลิตตกต่ำ และปัญหาหนี้สิน) ที่ทำให้เกษตรกรต้องสูญเสียที่ดิน ดังนั้นการที่จะคุ้มครองไม่ให้เกษตรกรสูญเสียที่ดินอีกครั้ง จึงต้องดำเนินการช่วยเหลือกันเป็นชุมชน โดยการร่วมมือกันก่อตั้งโฉนดชุมชนและธนาคารที่ดินนั่นเอง
กลุ่มเกษตรกรที่มีปัญหาความขัดแย้งในเรื่องสิทธิที่ดินและอยู่ในระหว่างการหาข้อสรุปร่วมกับหน่วยงานภาครัฐ อาทิ เช่น กลุ่มเกษตรกรที่ถูกหน่วยงานรัฐประกาศที่ป่าหรือที่รัฐอื่นๆ ทับที่ทำกิน กลุ่มเกษตรกรที่ทำกินอยู่ในที่ดินของรัฐที่เพิ่งหมดสัญญาเช่ากับบริษัทเอกชน หรือกลุ่มเกษตรกรที่เข้าไปจัดสรรที่ดินรกร้างและรอให้รัฐเข้าไปรับรองสิทธิ์ เกษตรกรเหล่านี้ได้ทำโครงการนำร่องและเลือกที่จะใช้โฉนดชุมชน และธนาคารที่ดินเป็นเครื่องมือในการทำงานและศึกษาเรียนรู้ร่วมกันของเกษตรกร ในการที่จะรักษาพื้นที่ทำกินของตนเองไว้ให้ได้ ท่ามกลางกระแสการโถมขาย และการเปลี่ยนมือที่ดินของเกษตรกรทั่วประเทศ
ผู้ที่ออกโฉนดชุมชนให้กับเกษตรกร คือองค์กรชุมชน หรือคณะกรรมการชุมชนที่ได้รับการยอมรับนับถือจากคนในชุมชน เกษตรกรผู้ที่เป็นสมาชิกยังคงสามารถทำกินและเลือกที่จะผลิตพืชผลการเกษตร หรือเลือกที่จะขายผลผลิตการเกษตรอย่างไรก็ได้ การตัดสินใจจะเป็นของครอบครัวเกษตรกร แต่เนื่องจากเอกสารสิทธิ์โฉนดชุมชน เป็นเอกสารสิทธิ์ที่พ่วงสิทธิที่ดินของเกษตรกรหลายคนไว้ในเอกสารสิทธิ์ใบเดียวกัน เกษตรกรแต่ละรายจึงไม่สามารถขายที่ดินของตนเองได้ รวมทั้งไม่สามารถนำที่ดินไปจำนองกับธนาคารพาณิชย์หรือธนาคารของรัฐได้ ข้อดีคือป้องกันการเปลี่ยนมือหรือการสูญเสียที่ดินของเกษตรกร แต่ข้อเสียคือหากเกษตรกรมีความจำเป็นต้องใช้เงินจริงๆ จะนำที่ดินเหล่านี้ไปเป็นหลักทรัพย์ได้อย่างไร
ธนาคารที่ดินของชุมชนจะเข้ามาทำหน้าที่ลดจุดอ่อนตรงนี้ โดยการยินยอมให้เกษตรกรสมาชิกโฉนดชุมชนสามารถจำนองหรือขายที่ดินได้ แต่มีกฎเกณฑ์ว่าจะต้องจำนองหรือขายคืนให้กับธนาคารที่ดินเท่านั้น ในราคาที่เป็นธรรมที่ชุมชนร่วมกันกำหนด ไม่ใช่ราคาตลาดที่ไม่รู้ว่าใครเป็นคนกำหนด กฎเกณฑ์เช่นนี้ จึงเป็นการป้องกันไม่ให้ที่ดินตกไปอยู่ในมือของนักเก็งกำไรที่ดินจากภายนอก เพราะธนาคารที่ดินจะรับซื้อที่ดินไว้ และขายต่อให้กับเกษตรกรในชุมชนที่ยังมีที่ดินทำกินไม่เพียงพอ หรือรอขายคืนให้กับเกษตรกรรายเดิม นี่เป็นระบบการจัดสรรที่ดินทำกินให้กับเกษตรกรผู้ยากไร้ หรือมีที่ดินทำกินน้อย อย่างมีประสิทธิผลโดยมีชุมชนหรือองค์กรชุมชนเป็นผู้กำกับควบคุม
ที่มากไปกว่านั้น การทำงานร่วมกันของเกษตรกรในชุมชนและองค์กรชุมชนยังได้ส่งเสริมให้สมาชิกโฉนดชุมชนทำการผลิตในระบบที่ยั่งยืน ไม่ทำลายสิ่งแวดล้อม โดยผลิตอาหารเพื่อครอบครัวและชุมชน ผสมผสานไปกับการปลูกพืชเศรษฐกิจเพื่อเป็นรายได้ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดปัญหาหนี้สินซ้ำซาก และต้องการขายที่ดินอีก สิทธิในที่ดินของเกษตรกรเหล่านี้จึงเป็นสิทธิด้านปัจเจก ที่สามารถทำการผลิต สืบทอดต่อลูกหลาน และขายต่อได้เมื่อมีความจำเป็น ควบคู่ไปกับสิทธิด้านชุมชน ที่จะเข้ามาควบคุมเพื่อให้ที่ดินถูกขายในราคาที่เป็นธรรม ถูกจัดสรรไปให้กับคนที่มีที่ดินน้อยและต้องการทำการเกษตรจริงๆ เช่นนี้ ที่ดินที่อยู่ในชุมชน ก็จะถูกคุ้มครองให้เป็นพื้นที่เกษตรกรรมสำหรับคนในชุมชนในระยะยาว โดยไม่ต้องถูกเปลี่ยนมือ หรือเปลี่ยนรูปแบบการใช้ประโยชน์ไปสู่อย่างอื่น
ที่กล่าวมาทั้งหมด ไม่ใช่ชุมชนในความฝัน แต่ได้เริ่มต้นแล้วในชุมชนหลายแห่งในหลายภาค ชุมชนเหล่านี้ต้องการการสนับสนุนและขยายผลจากภาครัฐที่เป็นระบบ เท่าที่ผู้เขียนทราบที่มีการดำเนินการไปแล้วมีที่อำเภอแม่แฝก จังหวัดเชียงใหม่ อำเภอเกษตรสมบูรณ์ จังหวัดชัยภูมิ และอำเภอนาโยง จังหวัดตรัง และอาจจะมีอีกหลายที่ที่ผู้เขียนไม่ทราบก็เป็นได้
หากรัฐบาลคุณอภิสิทธิ์มีความตั้งใจที่จะแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินให้กับคนจนตามที่กล่าวไว้จริง โฉนดชุมชนและธนาคารที่ดิน น่าจะเป็นนโยบายที่น่าสนใจ และมีประสิทธิภาพมากระดับหนึ่งที่จะป้องกันการสูญเสียที่ดินของเกษตรกร และคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมในสังคมไทยไว้ได้ ขอเพียงให้มีการสนับสนุนอย่างจริงจังเท่านั้นเอง