70 ปี วันชาติรัฐฉาน กับปริศนาสหพันธรัฐนิยม

7 ก.พ. 2560 บนกองบัญชาการดอยไตแลง เจ้ายอดศึก ได้ประกาศชัดเจนว่ารูปแบบการปกครองที่เหมาะสมกับเมียนมามากที่สุด คือ "สหพันธรัฐนิยม" หรือ "Federalism" ส่วนสหพันธรัฐนิยมที่สอดคล้องกับธรรมชาติรัฐฉานมากที่สุด คือ ตัวแบบสหพันธ์จากสวิตเซอร์แลนด์

ทว่า ความจริงใจในการเจรจาต่อรองระหว่างกลุ่มอำนาจต่างๆ รวมถึงการปะทะทางทหารระหว่าง SSA-S กับกลุ่มกองกำลังชาติพันธุ์อื่นๆ ในรัฐฉาน ที่ยังคงมีลักษณะสืบเนื่อง (ทั้งๆ ที่มีการลงนามข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศกันไปแล้ว) กลับกลายเป็นอุปสรรคที่คอยกัดกร่อนบั่นทอนกระบวนการทำให้เป็นสหพันธรัฐนิยมในรัฐฉานและในเมียนมาต่อไป

จากปัญหาดังกล่าว ผมอยากจะชี้แจงให้เห็นว่า ตามข้อตกลงหยุดยิงทั่วประเทศ หรือ NCA - National Ceasefire Agreement ซึ่งสภากอบกู้รัฐฉานได้เข้าร่วมลงนามกับรัฐบาลเมียนมาพร้อมตัวแทนกลุ่มชาติพันธุ์อื่นๆ (แต่ไม่ใช่ทุกกลุ่ม) เมื่อวันที่ 15 ตุลาคม 2558 ถือเป็นข้อตกลงที่สวยหรู หากแต่ก็ยากต่อการปฏิบัติ พร้อมกันนั้น ยังมีลักษณะขัดฝืนเชิงหลักการจนทำให้เกิดภาวะสงครามและสันติภาพในเมียนมาระคนปนเปกันไป

ในบทที่หนึ่ง ว่าด้วยหลักการพื้นฐานของ NCA สาระสำคัญส่วนหนึ่ง คือ การให้ฝ่ายลงนามหยุดยิงร่วมมือกันเพื่อสถาปนารัฐสหภาพบนหลักการประชาธิปไตยและสหพันธรัฐนิยมที่สอดคล้องกับจิตวิญญาณปางโหลง ทว่ารัฐสหภาพที่ถูกสถาปนาขึ้นมานั้น จะต้องคงไว้ซึ่งหลักการค้ำยันเพื่อมิให้สหภาพต้องแตกแยกและพิทักษ์อธิปไตยแห่งชาติให้มั่นคง (ดูเหมือนว่าทหารเมียนมาจะมีอิทธิพลในการผลักดันประเด็นเรื่องเอกภาพชาติเข้าไปใน NCA เพื่อไม่ให้เกิดประชาธิปไตยหรือสหพันธรัฐนิยมที่รวดเร็วและทรงพลังจนเกินไป และเพื่อให้ล้อรับกับรัฐธรรมนูญปี 2551 ซึ่งยึดหลักการรวมตัวที่เหนียวแน่นในรูปแบบสหภาพ)

ตามสารัตถะส่วนนี้ ก็ถือว่า "เมียนมาหรือรัฐฉานคงไม่มีวันได้รับสหพันธรัฐที่แท้จริง" เพราะมีการควบรวมเรื่อง "Autonomy" หรืออำนาจปกครองอิสระของหน่วยมลรัฐ เข้ากับ "Loyalty" หรือ ความภักดีมั่นคงที่มลรัฐต้องมอบถวายให้แก่สหภาพไปเรียบร้อยแล้ว พร้อมเป็นข้อตกลงที่อยู่ใต้กรอบรัฐธรรมนูญล่าสุดที่ห้ามมิให้มีการแยกตัวออกจากสหภาพพร้อมเปิดช่องให้ทหารเข้ามามีบทบาทในโครงสร้างการปกครองได้ทุกระดับ หรือพูดอีกแง่คือ ระบบกึ่งสหพันธรัฐในเมียนมาร่วมสมัยที่เกิดขึ้นจากรัฐธรรมนูญปี 2551 มีลักษณะเป็นแบบ "Holding-Together Federalism" ซึ่งหมายถึงสหพันธรัฐที่เกิดจากการแบ่งอำนาจของรัฐบาลที่เคยดำรงอยู่ในรูปรัฐเดี่ยวมาก่อนหากแต่ค่อยๆ คลายสัณฐานออกมาเป็นรูปกึ่งสหพันธรัฐ ซึ่งแตกต่างจากสหพันธรัฐที่เคยถูกปูพื้นฐานผ่านสัญญาปางโหลงในปี 1947 ที่นำไปสู่ "Coming-Together Federalism" อันสื่อถึงการที่เขตพม่าแท้กับเขตชายแดนภูเขาสมัครใจเข้ามาบูรณาการรวมตัวกันเพื่อก่อตั้งประเทศใหม่ที่ฉีกตัวออกมาจากอังกฤษบนฐานของความเท่าเทียมกัน โดยจากสหพันธ์ทั้งสองประเภทนั้น ถือว่าส่วนแรก (Holding-Together) จะมีลักษณะเข้มงวดเขม็งเกลียวใต้อำนาจรัฐส่วนกลางและปฏิเสธสิทธิการถอนตัวออกจากสหภาพอย่างเด่นชัด ขณะที่ส่วนหลัง (Coming-Together) กลับมีแนวโน้มที่นำไปสู่การเกลี่ยอำนาจที่ถัวเฉลี่ยใกล้เคียงกันระหว่างส่วนกลางกับส่วนมลรัฐซึ่งดูจะสอดรับกับความต้องการของกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ มากกว่า

ทว่า ในเมื่อสภากอบกู้รัฐฉานได้เข้าร่วมลงนาม NCA ที่อยู่ใต้กรอบรัฐธรรมนูญ 2551 ซึ่งสนับสนุนรูปสหพันธ์แบบรวมอำนาจไปเรียบร้อยแล้ว

ก็เท่ากับว่าการต่อสู้ทางการเมืองในรัฐฉานคงจะต้องเผชิญกับเส้นทาง "Federalization" ที่เดินทางตีคู่ขนานกันไปกับ "Hybridization" ผ่านระบอบการเมืองลูกผสมของรัฐเมียนมาซึ่งมีทั้งการพัดพาตีโต้กันไปมาระหว่าง "Authoritarianism" กับ "Democracy" และ "Centralization" กับ "Decentralization" รวมถึง "War" กับ "Peace" นั่นเอง

ต่อกรณีดังกล่าว สหพันธรัฐที่แท้จริงจึงมิอาจเกิดขึ้นตามความต้องการของสภากอบกู้รัฐฉานและองค์กรชาติพันธุ์อื่นๆ ได้ในเร็ววัน

ขณะที่เรื่องโมเดลสวิตเซอร์แลนด์นั้น นับเป็นรูปแบบสหพันธ์ที่สอดคล้องกับธรรมชาติรัฐฉานซึ่งมีลักษณะเป็นรัฐภูเขาและรัฐเผ่าชน ทว่า การเฟ้นหาตัวแบบสหพันธ์ก็ไม่ใช่เรื่องแปลกในประวัติศาสตร์รัฐฉานหรือเมียนมา หากแต่วงจรประวัติศาสตร์กลับแสดงให้เห็นถึงความไม่ลงรอยกันในหมู่ผู้นำไทใหญ่/พม่าแท้เกี่ยวกับการเลือกใช้ตัวแบบสหพันธ์จากต่างประเทศ

แม้เจ้ายอดศึก จะเสนอโมเดลสวิต แต่เมื่อหันมาย้อนดูเส้นทางสหพันธ์ในเมียนมา กลับพบว่า นักร่างรัฐธรรมนูญเมียนมายุคเรียกร้องเอกราช เช่น ออง ซาน และชาน ตุน ได้เคยยกคำอธิบายของ K.C. Wheare นักสหพันธรัฐนิยมเปรียบเทียบจากมหาวิทยาลัยอ๊อกฟอร์ด ที่ศึกษาการออกแบบรัฐธรรมนูญสหพันธ์ในประเทศสำคัญต่างๆ รอบโลก อาทิ สหรัฐอเมริกา แคนาดาและแอฟริกาใต้ โดยทฤษฏีการเมืองของ Wheare ได้เคยถูกนำไปใช้อภิปรายในการประชุมต่างๆ ก่อนที่เมียนมาจะได้รับเอกราชจากอังกฤษ โดยได้ข้อสรุปว่า ไม่มีตัวแบบใดที่เหมาะกับเมียนมาเลย เว้นเสียแต่เมียนมาจะนำคุณลักษณะของโมเดลต่างๆ เหล่านี้มาผสมผสานกันตามความเหมาะสม ขณะที่ในรัฐฉานเองนั้น การประชุมเคลื่อนไหวสหพันธ์โดยบรรดาเจ้าฟ้าและนักการเมืองช่วงปี ค.ศ. 1961 ก็มีการยกตัวแบบจากสหรัฐอเมริกาในฐานะโมเดลที่เหมาะสมกับรัฐฉาน

การปะทะระหว่าง American Model กับ Swiss Model ในหมู่ปัญญาชนไทใหญ่ ถือว่ามีนัยสำคัญเพราะสหรัฐเป็น Territorial Federalism หรือ สหพันธ์ที่แบ่งดินแดนในมลรัฐตามหลักภูมิศาสตร์หรือภูมิภาคนิยม มากกว่าการสร้างวงปกครองผ่านความแตกต่างทางชาติพันธุ์-วัฒนธรรม ส่วนกรณีสวิตนั้น ถือเป็น Multinational Federalism ที่เน้นการสร้างเขตปกครองตามหลักพหุชาติพันธุ์หรือพหุวัฒนธรรมเสียมากกว่า ต่อกรณีดังกล่าว จึงเป็นเรื่องละเอียดอ่อนสำหรับการ " Design" รัฐฉาน เพราะหากยึดตามตัวแบบสวิต ก็ควรมีการเจรจาเรื่องหน่วยมลรัฐตามย่านถิ่นฐานชาติพันธุ์ หรือ Ethnic Homeland ที่ควรมีการกระจัดกระจายหรือแบ่งซอยแยกย่อยในรูปที่ซับซ้อนขึ้น เช่น การตั้งเขตคะฉิ่นในแสนหวี หรือ การตั้งเขตฉานซ้อนอยู่ในเขตว้าอีกทีหนึ่ง แต่ถ้าหากยึดถือตามแบบสหรัฐ การแบ่งรัฐฉานออกเป็น เขตเหนือ เขตใต้และเขตตะวันออกตามลักษณะภูมิรัฐศาสตร์ที่เป็นอยู่ ก็ถือว่าเพียงพอแล้วสำหรับการจัดรูปการปกครอง

จากสภาวะขัดกันของโมเดล จึงทำให้รัฐฉานวางอยู่บนจุดคลุมเครือในเรื่องสถาปัตยกรรมแห่งรัฐ เพราะขณะที่ประชาชนบางกลุ่มอาจจะต้องการ Multinational Federalism เพราะสามารถตอบสนองความละเอียดอ่อนของหน่วยชาติพันธุ์ในรัฐฉานได้อย่างละเมียดละไม หากแต่ตัวแบบ Territorial Federalism ที่แม้จะละเอียดอ่อนน้อยกว่า แต่ก็อาจส่งผลดีต่อพลังดุลประชากรไทใหญ่และช่วยสร้างความกระชับเชิงดินแดนได้มากกว่า โดยเฉพาะการกันปัญหารัฐซ้อนรัฐหรือรัฐล้อมรัฐ ขณะที่ทางกองทัพ-รัฐบาลเมียนมานั้น การแบ่งรัฐฉานออกเป็นสามเขตภูมิศาสตร์พร้อมสร้างเขตบริหารปกครองพิเศษสำหรับว้า ปะโอ ปะหล่อง ธนุ และโกก้าง หากมองผิวเผินแล้ว ก็ถือเป็นการผสมผสานระหว่างสหพันธรัฐเชิงดินแดนกับเชิงชาติพันธุ์ หรือ พูดง่ายๆ คือ เอาโมเดลคล้ายๆ กับสหรัฐกับสวิตมาผสมกันเรียบร้อยแล้ว แต่ถ้าหากมองให้ลึกซึ้งขึ้นอีกชั้น ก็พบว่าโครงสร้างการปกครองยังมีลักษณะจอมปลอมและซ่อนเงื่อนอยู่หลายขุม เพราะถึงแม้จะมี "Autonomy" ในแผ่นดินรัฐฉานมากขึ้น ทหารเมียนมาก็ยังคงแทรกตัวเข้าไปอยู่ในกลไกปกครองชาติพันธุ์ได้อยู่ทั้งในสภาวะปกติและสภาวะฉุกเฉิน นอกจากนั้น การผุดเขต "Autonomy" ก็ยังดูคล้ายๆ กับการแบ่งมอบอำนาจจากรัฐบาลกลางไปสู่ดินแดนชายขอบอื่นๆ ใต้กรอบรัฐเดี่ยวจนดูจะสัมพันธ์กับโมเดลรัฐบาลจีนเสียมากกว่า

จากการชวนอภิปรายในเบื้องต้น ผมคิดว่า 70 ปี วันชาติรัฐฉาน ได้สะท้อนให้เห็นทั้งภาวะก้าวหน้าและภาวะตีบตัน รวมถึง การผุดขึ้นมาของแนวคิดใหม่และการวนเวียนผลิตซ้ำของแนวคิดเก่า โดยสภาวะเหล่านี้ล้วนชนชักเย่อกันไปมาและถูกครอบทับด้วยความคลุมเครือทั้งที่เกิดจากการเลือกใช้ทฤษฏีตัวแบบสหพันธรัฐและจากความคลาสสิกของรัฐฉานเองซึ่งเต็มไปด้วยความขัดแย้งที่ร้าวลึกนับตั้งแต่อดีตจนถึงระยะเปลี่ยนผ่านร่วมสมัย

ท้ายที่สุด เส้นทางพัฒนาการเมืองรัฐฉาน ที่อยู่ระหว่าง "สิ้นแสงฉาน" กับ "ก่อนตะวันฉายฉาน" จะวิวัฒนาการคลายรูปออกมาอย่างไรนั้น ถือเป็นประเด็นที่น่าติดตาม ทั้งนี้ ก็เพราะทั้งเมียนมาและรัฐฉาน ถือเป็นกรณีศึกษาที่ท้าทายสั่นคลอนความสำเร็จทั้งในแง่การปลูกถ่ายทฤษฏีสหพันธรัฐนิยม หรือแม้กระทั่ง การบ่มเพาะทฤษฏีประชาธิปไตย หรือ ทฤษฏีสร้างรัฐ สร้างชาติและสร้างสันติภาพลงในสังคมที่เต็มไปด้วยการแบ่งแยกที่ดูซับซ้อนเปราะบางร้าวลึกจนยากจะเยียวยา ซึ่งก็ทำให้ทั้งรัฐเมียนมาและรัฐเมืองไต ดำรงสภาพเป็น "Specific Case" ที่สร้างปมปริศนาต่อโลกการเมืองเปรียบเทียบอย่างล้ำลึก

กระนั้น ไม่ว่าอุปสรรคจะมีมาอย่างไรนั้น ผมก็ขออวยพรอวยชัยให้พี่น้องชาวไต จงต่อสู้อย่างแข็งขันเพื่อให้ได้มาซึ่งสันติภาพและสหพันธรัฐสืบต่อไป

 

ด้วยรักและเคารพยิ่ง


ดุลยภาค ปรีชารัชช