อินโด-แปซิฟิกของอาเซียน?

ไม่เพียงแต่ “ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก(Indo-Pacific Strategy) ของสหรัฐฯ ที่ถูกจับตามองในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาว่าจะส่งผลต่อนโยบายต่างประเทศของประเทศมหาอำนาจในภูมิภาคจะส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงของสถาปัตยกรรมระดับภูมิภาค (regional architecture) ทางเศรษฐกิจ การเมืองและความมั่นคงของภูมิภาคอย่างไร แต่ยุทธศาสตร์ดังกล่าวยังส่งผลต่อการวางตัวของอาเซียนในยุทธศาสตร์ดังกล่าวเช่นเดียวกัน เพราะนอกเหนือไปจากที่สหรัฐฯ และญี่ปุ่นเรียกยุทธศาสตร์นี้ว่า อินโด-แปซิฟิก(Indo-Pacific Strategy) อินเดียเรียกว่า “Security and Growth for All in the Region” (SAGAR) ในขณะที่รัสเซียเสนอให้เรียกว่า “Indo-Asian Pacific” เพื่อให้แน่ใจว่ารัสเซียจะไม่ถูกกีดกันออกไปจากยุทธศาสตร์นี้ของภูมิภาค

รูปประกอบจาก China Daily Mail
รูปประกอบจาก China Daily Mail

 

แต่เดิม แม้ว่าอาเซียนได้เน้นย้ำจุดยืนภายในกรอบความร่วมมือต่างๆ ของสถาปัตยกรรมระดับภูมิภาคว่าอาเซียนต้องเล่นบทบาทเป็นผู้นำและเป็นจุดศูนย์กลางของความร่วมมือ หรือที่เรียกว่า “ASEAN Centrality” แต่การเกิดขึ้นของยุทธศาสตร์ของประเทศมหาอำนาจใหม่ๆ ทำให้อาเซียนต้องหันกลับมาพิจารณาถึงบทบาทอีกครั้งว่า ภายใต้กระแสการเปลี่ยนแปลงของดุลแห่งอำนาจในภูมิรัฐศาสตร์ทางการเมืองระหว่างประเทศนั้น อาเซียนจะยังคงยึดหลักการนั้นไว้ได้หรือไม่ หากจะยังคงยึดมั่นในหลักการนี้ อาเซียนจะมีจุดยืนอย่างไร

ในวันที่ 17-18 มกราคม 2562 ที่จะถึงนี้จะมีการประชุมรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศอาเซียน ที่จังหวัดเชียงใหม่ ประเทศไทย เพื่อถกเถียงเกี่ยวกับประเด็น ASEAN’s Vision ด้านยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก โดยเฉพาะ คำถามที่สำคัญก็คือ อะไรคือสาเหตุที่ทำให้อาเซียนต้องหันมาให้ความสำคัญกับการเสนอกรอบคิดว่าอาเซียนต้องพัฒนาเป้าหมายของอินโด-แปซิฟิกในรูปแบบของตนเอง และรูปแบบดังกล่าวจะมีความเหมือนหรือความแตกต่างไปจากยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกที่สหรัฐฯ และญี่ปุ่นนำเสนอหรือไม่

หากเราวิเคราะห์ความพยายามของอาเซียนในประเด็นนี้นั้นเกิดจากคำถามเรื่องหลักการ ASEAN Centrality ที่ว่า หากยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกพยายามที่จะทำให้ภูมิภาคทั้งสองภูมิภาคเปิดกว้าง มีความโปร่งใส และมีความพยายามในการเปิดโอกาสให้ทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วมในการใช้โอกาสดังกล่าว โดยยังคงยึดหลักการใช้กฎเกณฑ์เป็นหลัก (rule-based approach) อาเซียนจำเป็นต้องมีจุดยืนในการที่จะแสวงหาโอกาสที่เกิดขึ้นนี้

ท่าทีของอินโดนีเซียในฐานะของประเทศมหาอำนาจระดับภูมิภาคอาเซียน มีความตื่นตัวอย่างมากในการขับเคลื่อนประเด็นดังกล่าว ความคิดเรื่องการร่างยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกในแบบอาเซียนเองถูกเสนอในการประชุมสุดยอดเอเชียตะวันออก (East Asia Summit) ครั้งที่ 8 เมื่อวันที่ 4 สิงหาคม ค.ศ.2018 ที่ประเทศสิงคโปร์ โดย นาง Retno Mursudi รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศอินโดนีเซีย ได้เสนอความคิดนี้ขึ้นมา โดยเขาเชื่อว่าพื้นที่นี้เป็นพื้นที่ภูมิศาสตร์ที่มีความสำคัญของโลก และกำลังเป็นพื้นที่ที่ประเทศมหาอำนาจกำลังเข้ามาแสดงบทบาทนำในมิติต่างๆ ทำให้อาเซียนควรพยายามหาจุดยืนของตนเอง และคานอำนาจระหว่างประเทศมหาอำนาจต่างๆ ไว้ให้ได้

 

นาง Retno Marsudi รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ อินโดนีเซียน (รูปจาก Jakarta Globe)
รูปนาง Retno Mursudi รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศอินโดนีเซีย (รูปประกอบจาก Jakarta Globe)

 

นาง Retno Mursudi ยังกล่าวอีกด้วยว่า “ฉันบอกกับเพื่อนของฉันในอาเซียนว่ามันผิดที่คนพูดถึงเอเชีย-แปซิฟิก และมหาสมุทรอินเดีย โดยมีอาเซียนตั้งอยู่ตรงกลางระหว่างสองภูมิภาค โดยที่อาเซียนเงียบไม่พูดอะไรเลย” (Asian Nikkei Review, 2018)

ต่อมาในเดือนกันยายน ค.ศ.2018 รัฐบาลอินโดนีเซียเริ่มชักชวนให้รัฐบาลของประเทศสมาชิกอาเซียนเข้ามาร่วมกันร่างกรอบความคิดเรื่องอินโด-แปซิฟิกในแบบอาเซียน ปลายปี ค.ศ.2018 อินโดนีเซียเสนอให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของอาเซียนประชุมกันในเดือนมกราคมนี้เพื่อถกเถียงถึงจุดยืนของอาเซียน โดยอินโดนีเซียได้เล่นบทบาทนำในการเขียน “Indo-Pacific Outlook” ออกมาเป็น concept paper (ในขณะที่มาเลเซียต้องการให้เรียกว่า “ASEAN Inter-Oceanic Concept” แทนที่จะเรียกว่า “Indo-Pacific Outlook”) และเสนอให้กับประเทศต่างๆ เพื่อวางประเด็นเรื่องผลประโยชน์ร่วมของภูมิภาคเพื่อความยั่งยืน ไม่ว่าจะเป็นประเด็นที่เกี่ยวข้องกับกิจการทางทะเล การเชื่อมโยงระดับภูมิภาค และการพยายามให้อาเซียนสามารถพัฒนาให้สอดรับไปกับ MDGs ของ UN 

“Indo-Pacific Outlook” ของอาเซียนยังมีคุณลักษณะสำคัญอีกหนึ่งประการก็คือการไม่พยายามกีดกันบทบาทของจีนให้ออกไปจากภูมิภาค ซึ่งสิ่งนี้แตกต่างไปจากความพยายามของยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกของสหรัฐฯ และญี่ปุ่น ที่มีลักษณะในการกีดกันจีนออกไปจากภูมิภาค เพราะผู้เขียนวิเคราะห์ว่าท้ายที่สุดแล้วอาเซียนเองก็ยังคงต้องการการเข้ามามีปฏิสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจที่ใกล้ชิดของจีน เพราะรัฐบาลจีนเองนั้นได้ดำเนินยุทธศาสตร์หลักสำคัญคือ “Belt-Road Initiative” ซึ่งพยายามเชื่อมโยงเอเชียไปยังภูมิภาคต่างๆ โครงการนี้ส่งผลต่อการช่วยการพัฒนาระบบสาธารณูปโภคพื้นฐาน รวมไปถึงการก่อตั้ง “Asian Infrastructure Investment Bank” (AIIB) ที่ให้เงินกู้กับการพัฒนา “Hard Infrastructure” ของประเทศต่างๆ ในเอเชีย ในแง่นี้ การที่อาเซียนไม่กีดกันจีนออกไปจากกรอบความร่วมมือก็เพื่อจะแสวงหาผลประโยชน์จากนโยบายของจีน เพราะในขณะเดียวกันยุทธศาสตร์ “Expanded Quality Infrastructure” ของญี่ปุ่นที่ก็มีเป้าหมายเพื่อพัฒนาสาธารณูปโภค ก็จะยังเป็นอีกหนึ่งในช่องทางที่อาเซียนจะได้รับประโยชน์จากการแข่งขันดังกล่าว

ประเด็นเรื่องการเน้นผลประโยชน์ร่วมของ Indo-Pacific Outlook นั้นยังมีคุณลักษณะที่แตกต่างไป เพราะแต่เดิมแล้วกรอบความร่วมมือต่างๆ ของประเทศมหาอำนาจมักเน้นการที่ประเทศต่างๆ จะพยายามเสนอ “คุณค่าร่วม” (common values) ของภูมิภาค เช่น หลักการประชาธิปไตย แต่ในขณะที่กรอบของอาเซียนนั้นจะมุ่งไปที่ผลประโยชน์มากกว่า หลักการคุณค่าร่วมนี้เองที่ทำให้เกิดประเด็น เพราะประเทศต่างๆ ในอาเซียนมีคุณค่าทางการเมืองที่แตกต่างกัน หรืออาจกล่าวในอีกแง่ก็คือ รูปแบบการปกครองของประเทศในอาเซียนมีความแตกต่างกัน ประเด็นนี้ทำให้อาเซียนหันไปให้ความสนใจกับผลประโยชน์มากกว่าคุณค่า

“Indo-Pacific Outlook” ยังเน้นการไม่พยายามให้สร้างกลไกหรือสถาบันในการสร้างความร่วมมือมากขึ้น เพราะหากมีมากขึ้น นั่นหมายถึงการประชุมที่จะต้องมีมากขึ้น ดังนั้น เพื่อที่จะไม่ทำให้งานยุ่งยากซับซ้อนและเป็นการเพิ่มงานขึ้นมา อาเซียนเลือกที่จะให้หันกลับมามองกรอบความร่วมมือที่มีอยู่แล้ว ซึ่งได้แก่ East Asian Summit ประกอบไปด้วยประเทศอาเซียนทั้งหมด จีน ญี่ปุ่น อินเดีย เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ สหรัฐฯ และรัสเซีย ประเด็นนี้สะท้อนภาพการบริหารอำนาจของอาเซียนในฐานะองค์การระหว่างประเทศจากการเสนอความคิดเรื่อง ASEAN’s Indo-Pacific ก็คือ แทนที่ที่อาเซียนจะต้องไปร่วมกับกรอบกลไกใหม่ๆ ที่ประเทศมหาอำนาจอื่นๆ พยายามคิดขึ้นมาใหม่เพื่อสร้างบทบาทนำและคานอำนาจกับประเทศอื่น อาเซียนกลับเลือกที่ “ลาก” ประเทศมหาอำนาจเหล่านั้นให้กลับมาสู่เวทีที่อาเซียนมีอำนาจหลักในการเล่น และเป็นพื้นที่ที่หลักการ ASEAN Centrality ถูกเน้นย้ำให้ความสำคัญอยู่แล้ว หรืออาจกล่าวในอีกแง่ก็คือ แทนที่อาเซียนจะออก อาเซียนกลับลากประเทศอื่นกลับเข้ามาใหม่ เพื่อให้กลไกที่มีอยู่แล้วยังสามารถดำเนินต่อไปได้โดยอาเซียนยังคงได้รับผลประโยชน์ที่ดีเหมือนเดิม

ในแง่นี้ แทนที่จะให้กรอบยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกถูกขับเคลื่อนไปโดยเป้าหมายของประเทศมหาอำนาจต่างๆ อาเซียนเลือกที่จะเสนอให้ใช้กรอบที่อาเซียนมีบทบาทสำคัญอยู่แล้วให้กลายเป็นกรอบที่จะประสานผลประโยชน์เข้าไว้ร่วมกัน ซึ่งเป็นเวทีที่ทั้งสหรัฐฯ จีน ญี่ปุ่น และอินเดียเป็นสมาชิก ซึ่งจะทำให้กรอบนี้ยังอยู่ในความสนใจ และทำให้อาเซียนยังคงสามารถคานอำนาจในการไม่ต้องเลือกที่จะหันเข้าไปหาประเทศมหาอำนาจใดประเทศหนึ่งเป็นสำคัญ

ในการประชุม Retreat of Ministers of Foreign Affairs ที่เชียงใหม่ระหว่างวันที่ 17-18 มกราคม ค.ศ.2019 ที่จังหวัดเชียงใหม่ในรอบนี้ เราจึงอาจรอดูผลของการประชุมว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของประเทศสมาชิกอาเซียนจะมีจุดยืนที่แตกต่างกันอย่างไรในการประชุม ทั้งความเห็นต่อชื่อที่ใช้ ประเด็นที่สำคัญ ความท้าทายของภูมิภาค หรือมุมมองที่อาเซียนมีต่อประเทศมหาอำนาจ

 

เอกสารอ้างอิง

Asian Nikkei Review. (2018). ASEAN Crafts Position on US “Free and Open Indo-Pacific” Strategy. Accessed 16 January 2019. 

Deutsches Asienforschungszentrum. (2018). Buck-Passing from Behind: Indonesia’s Foreign Policy and the Indo-Pacific. Accessed 15 January 2019.

Laksmana, E. (2018). Indonesia’ Indo-Pacific Vision is a Call for ASEAN to Stick Together Instead of Picking Sides. Accessed 15 January 2019. 

Tempo.co. (2018). Indonesia Invites ASEAN to Develop Collective Outlook. Accessed 16 January 2019. 

Tham, J. (2018). What’s in Indonesia’s Indo-Pacific Cooperation Concept?. Accessed 16 January 2019. 

The Straits Times. (2018). Time for ASEAN to Drive the Indo-Pacific Process: Jakarta Post Writes. Accessed 15 January 2019.

--------------------------------------

เกี่ยวกับผู้เขียน: นรุตม์ เจริญศรี เป็นอาจารย์ประจำสำนักวิชาการระหว่างประเทศ คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

อินโด-แปซิฟิกของอาเซียน?

ไม่เพียงแต่ “ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก(Indo-Pacific Strategy) ของสหรัฐฯ ที่ถูกจับตามองในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาว่าจะส่งผลต่อนโยบายต่างประเทศของประเทศมหาอำนาจในภูมิภาคจะส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงของสถาปัตยกรรมระดับภูมิภ