บทที่ 3 ขีดจำกัดของอำนาจรัฐ (The Limits of State Power)
ถึงตอนนี้ เราได้พูดถึงรัฐที่มีอำนาจจำกัดและการจำกัดอำนาจรัฐโดยทั่ว ๆ ไปกันไปแล้ว ได้เวลาที่ต้องอธิบายให้กระจ่างว่า เรื่องที่ว่านี้ครอบคลุมถึงปัญหา 2 แง่มุมที่มักไม่ได้แยกขาดจากกันอย่างแน่ชัดเสมอไป นั่นคือ ปัญหาว่าด้วยการจำกัด (1) อำนาจ และ (2) บทบาทหน้าที่ ของรัฐ ทฤษฎีเสรีนิยมนั้นรวมสองประเด็นนี้ไว้ด้วยกัน แม้จะพูดถึงอย่างแยกจากกันก็ตามที เสรีนิยมเสนอให้เราจำกัดทั้งอำนาจและบทบาทหน้าที่ของรัฐ ในแง่การจำกัดอำนาจ คนเราทุกวันนี้พูดถึงรัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิ (right-based state) ขณะที่คำว่า รัฐที่มีบทบาทจำกัด (minimal state) หมายถึงการจำกัดในเชิงบทบาทหน้าที่ แม้ว่าเสรีนิยมจะเข้าใจคำว่า "รัฐ" ว่าเป็นทั้งรัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิและรัฐที่มีบทบาทจำกัดไปพร้อม ๆ กัน แต่รัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิที่มีบทบาทไม่จำกัดก็เป็นไปได้ (อย่างเช่นรัฐสังคม (social state) ในปัจจุบัน) เช่นเดียวกับรัฐที่มีบทบาทจำกัด แต่ไม่ได้ให้ความสำคัญเรื่องนี้ (อย่างในกรณี Leviathan ของฮ็อบส์ (Hobbes) ซึ่งรัฐมีลักษณะเสรีนิยมในพื้นที่ทางเศรษฐกิจ แต่ขณะเดียวกัน ก็เป็นรัฐสมบูรณาญาสิทธิทางการเมือง) ในขณะที่รัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิอยู่ตรงข้ามกับรัฐสมบูรณาญาสิทธิที่ 'อยู่เหนือกฎหมาย' (legibus solutus) รัฐที่มีบทบาทจำกัดก็อยู่ตรงข้ามกับรัฐที่มีบทบาทอย่างเต็มที่ (maximal state) อาจกล่าวได้ว่า การต่อสู้เพื่อปกป้องรัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิเหนือรัฐสมบูรณาญาสิทธิ และต่อสู้เพื่อปกป้องรัฐที่มีบทบาทจำกัดเหนือรัฐที่มีบทบาทเต็มที่ดำเนินต่อไปในนามของรัฐเสรีนิยมเท่านั้น แม้ว่า แรงผลักดันอันเป็นอิสระ (emancipatory impulse) ทั้งสองจะไม่ได้เกิดขึ้นพร้อมกันทั้งในทางประวัติศาสตร์และในทางปฏิบัติเสมอไป
เราเข้าใจกันทั่วไปว่า รัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิ ก็คือรัฐที่อำนาจมหาชนถูกจำกัดด้วยบรรทัดฐานทั่วไป (กฎพื้นฐานหรือกฎหมายรัฐธรรมนูญ) และรัฐจะใช้อำนาจได้ภายใต้กรอบโครงของกฎหมายที่กำกับไว้เท่านั้น ในขณะที่พลเมืองก็ได้รับการรับประกันสิทธิในการขอความช่วยเหลือจากกระบวนการยุติธรรมที่เป็นอิสระ เพื่อสร้างหรือป้องกันไม่ให้เกิดการใช้อำนาจในทางที่ผิดหรือล้นเกิน ในแง่นี้ รัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิ จึงเป็นภาพสะท้อนของทฤษฎีเก่าแก่ที่สืบย้อนกลับไปถึงยุคคลาสสิกและสืบทอดมาสู่ทฤษฎีทางการเมืองในยุคกลาง นั่นก็คือ การเสนอว่า การปกครองโดยกฎหมายนั้นอยู่เหนือกว่าการปกครองโดยมนุษย์ หรือที่กล่าวกันว่า 'กฎหมายเป็นผู้สร้างกษัตริย์' (lex facit regem)[1] แม้กระทั่งในยุคสมบูรณาญาสิทธิเอง ทฤษฎีดังกล่าวก็ยังดำรงอยู่ภายใต้หลักการที่ว่า 'ผู้ปกครองอยู่เหนือกฎหมาย' (princes legibus solutus)[2] อันหมายความว่า ในขณะที่ได้รับการละเว้นจากกฎหมายบ้านเมืองที่เขาตราขึ้นเอง องค์อธิปัตย์กลับยังคงตกอยู่ใต้กฎของพระผู้เป็นเจ้าหรือกฎธรรมชาติ และกฎเกณฑ์ขั้นพื้นฐานของราชอาณาจักรอยู่ดี อย่างไรก็ตาม เมื่อเราพูดถึงรัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิในบริบทของคำอธิบายรัฐแบบเสรีนิยม เราจำต้องเพิ่มเติมคุณลักษณะอีกประการให้กับมัน นั่นคือ การบัญญัติหลักการพื้นฐาน (constitutional formulation) ของสิทธิตามธรรมชาติขึ้นมา หรือพูดอีกอย่างก็คือ การเปลี่ยนให้สิทธิเหล่านี้ให้กลายเป็นสิทธิที่ได้รับการคุ้มครองโดยกฎหมาย และเป็นสิทธิที่ได้รับการรับรองตามกฎหมายอย่างเหมาะสม ในทฤษฎีเสรีนิยม รัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิไม่ใช่เพียงรัฐที่อำนาจมหาชนอยู่ใต้กฎทั่วไป (ข้อจำกัดที่เป็นธรรมเนียมปฏิบัติล้วน ๆ) ของประเทศ ทว่าตัวกฎเองยังต้องอยู่ภายใต้ข้อจำกัดสำคัญอันมีที่มาจากการยอมรับในสิทธิขั้นพื้นฐานบางอย่างที่ได้รับการรับรองโดยรัฐธรรมนูญในฐานะหลักการสำคัญอัน 'ล่วงละเมิดมิได้' (เช่นทีบัญญัติไว้ในมาตรที่ 2 ของรัฐธรรมนูญอิตาลี) จากมุมมองเช่นนี้ เราจึงสามารถแยกแยะ รัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิในความหมายทีลึกซึ้ง ออกจากรัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิในความหมายที่ตื้นเขิน ซึ่งไม่ได้หมายถึงรัฐที่ปกครองแบบเผด็จการและปกครองด้วยกฎหมายแทนที่จะโดยมนุษย์ ขณะเดียวกันก็ยังแยกแยะ รัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิที่ตื้นเขินกว่านั้นออกมาได้ อย่างเช่นในมุมมองของเคลเซ่น (Kelsen) ที่เมื่อถูกจำกัดให้เหลือเพียง บทบัญญัติทางกฎหมาย (juridical ordinances) รัฐทุกรัฐสำหรับเขา ก็ล้วนเป็นรัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิทั้งสิ้น ซึ่งนับเป็นนิยามที่ได้ทำให้รัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิสูญเสียพลังในการอธิบายทั้งหมดลงไป
ในแง่ความหมายที่ลึกซึ้งที่ทฤษฎีเสรีนิยมอ้างถึง รัฐที่ให้ความสำคัญกับสิทธิได้คุณลักษณะที่แน่นอนตายตัว มาจากกลไกทางรัฐธรรมนูญทั้งหมด ที่คอยขัดขวางหรือกีดกั้นการใช้อำนาจอย่างไม่ชอบธรรมและตามอำเภอใจ รวมทั้งยังกีดขวางหรือยับยั้งการใช้อำนาจในทางที่ผิดและละเมิดกฎหมายด้วย ส่วนสำคัญที่สุดของกลไกเหล่านี้ก็คือ (1) การทำให้อำนาจบริหารอยู่ใต้นิติบัญญัติ หรือพูดให้ถูกก็คือ การทำให้รัฐบาลที่ถือครองอำนาจการบริหาร อยู่ใต้รัฐสภาที่เป็นที่มาของอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจในการกำหนดทิศทางทางการเมืองในท้ายที่สุด (2) การทำให้รัฐสภามีความพร้อมรับผิดอย่างถึงที่สุดต่อการบังคับใช้อำนาจโดยปกติของตน ภายใต้อำนาจของศาลที่รับผิดชอบต่อแง่มุมทางนิติบัญญัติทั้งปวงตามรัฐธรรมนูญ (3) การให้ความเป็นอิสระเชิงสัมพัทธ์ (relative autonomy) ทั้งในแง่รูปแบบและลำดับชั้น แก่รัฐบาลท้องถิ่นเมื่อเปรียบเทียบกับรัฐบาลกลาง (4) การทำให้ฝ่ายตุลาการเป็นอิสระจากสิทธิอำนาจทางการเมือง (political authority)
[1] H. Bracton, De legibus et consuetudinibus Angliae, ed. G.E. Woodbine, Harvard University Press, Cambridge, Mass. 1968, vol. 2, p. 33.
[2] Ulpiano, Dig., vol. 1, part 3, p. 31.