บทที่ 17 ประชาธิปไตยกับภาวะปกครองไม่ได้ (Democracy and Ungovernability)
ความสัมพันธ์ระหว่างเสรีนิยมกับประชาธิปไตยมักไม่ค่อยราบรื่นนัก กล่าวคือ จะสอดคล้องกันก็ไม่ใช่ ขัดแย้งกันก็ไม่เชิง (nec cum te nec sine te) ในเวลานี้ เมื่อเสรีนิยมดูจะลดทอนลงเหลือเพียงการปกป้องรัฐที่มีอำนาจจำกัด (ซึ่งไม่ได้ขัดแย้งกับขนบเสรีนิยมที่เข้าทีที่สุดแต่อย่างใด) ความสัมพันธ์ระหว่างทั้งสองสิ่งก็ยิ่งน่ารำคาญใจกว่าที่เคยเป็นมา ช่วงหลัง ๆ มานี้ การถกเถียงแลกเปลี่ยนความเห็นหลัก ๆ แล้ววนเวียนอยู่กับประเด็นเรื่องภาวะปกครองไม่ได้[1] อย่างที่เราเห็นกัน ขณะที่การโต้เถียงในช่วงเริ่มแรกมุ่งเป้าสำคัญไปที่ประเด็นเรื่องทรราชเสียงข้างมาก ซึ่งนำทางนักเสรีนิยมไปสู่การปกป้องเสรีภาพของปัจเจกชนอย่างสุดลิ่มทิ่มประตูเพื่อให้พวกเขารอดพ้นจากการแทรกแซงของอาณาบริเวณสาธารณะไม่เว้นกระทั่งภายใต้การปกครองของเสียงส่วนใหญ่ เป้าหมายของการโต้เถียงในทุกวันนี้กลับอยู่ที่ความไร้สมรรถภาพของรัฐบาลประชาธิปไตยในการหาหนทางที่เหมาะสมเพื่อควบคุมความขัดแย้งในสังคมอันซับซ้อน - อันเป็นเป้าหมายที่เปลี่ยนแปลงไปโดยสิ้นเชิง เหตุเพราะมันแสดงให้เห็นถึงการขาดแคลนอำนาจมากกว่าอำนาจที่ล้นเกินของรัฐ
มีข้อโต้แย้งอยู่สามประการด้วยกันที่ใช้สนับสนุนข้อเสนอที่ว่า ระบอบประชาธิปไตยโดยเนื้อแท้นั้นไม่สามารถปกครองได้
(1) ตรงข้ามกับระบอบอำนาจนิยม ประชาธิปไตยย่อมประสบกับการไม่สมดุลระหว่างความต้องการที่มีบ่อเกิดจากสังคมประชากับความสามารถของระบอบในการตอบสนองต่อความต้องการ (หรือที่ศัพท์แบบทฤษฎีระบบเรียกว่า "ภาวะล้นเกิน") เหล่านั้น ลักษณะของประชาธิปไตยที่เชื่อกันทั่วไปนี้เกิดจากสาเหตุสองประการซึ่งแตกต่างกันโดยธรรมชาติ กระนั้นก็มีแนวโน้มว่าจะส่งผลลัพธ์แบบเดียวกัน ได้แก่ ประการที่หนึ่ง รัฐบาลประชาธิปไตยได้รับมรดกตกทอดจากรัฐเสรีนิยม เป็นชุดของสถาบันต่าง ๆ ที่จริง ๆ แล้ว (เช่นที่เราได้กล่าวไป) เป็นสมมติฐานให้กับการทำหน้าที่ของอำนาจของประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพ อันได้แก่ เสรีภาพในการชุมนุมและสมาคม เสรีภาพในการจัดตั้งกลุ่มผลประโยชน์ สหภาพแรงงาน และพรรคการเมือง รวมถึงความเป็นไปได้ของการขยายสิทธิทางการเมืองให้กว้างขวางที่สุด ปัจเจกและกลุ่มต่าง ๆ สามารถเรียกร้องความต้องการไปยังอำนาจสาธารณะผ่านสถาบันเหล่านี้ โดยตระหนักรู้ว่าอำนาจสาธารณะ [ในกรณีทั่วไปคือ “รัฐบาล” - ผู้แปล] ย่อมต้องเล็งเห็นถึงความต้องการอันเร่งด่วนของตน เพราะไม่เช่นนั้นก็เสี่ยงจะสูญเสียแรงสนับสนุนจากพวกเขาไป แรงกดดันในระดับนี้เองที่ไม่มีอยู่เลยในระบอบอำนาจนิยมที่มีรัฐบาลเป็นผู้ควบคุมสื่อ การประท้วงต่าง ๆ ถูกสั่งห้าม การก่อตั้งสหภาพแรงงานไม่ได้รับอนุญาต หรืออนุญาตแต่เฉพาะสหภาพที่อยู่ใต้บังคับบัญชาของผู้มีอำนาจทางการเมือง ขณะที่พรรคการเมืองเพียงพรรคเดียวคือพรรคของผู้ที่ทั้งสถาปนาและกำหนดทิศทางความเป็นไปของรัฐบาลเอง ประการที่สอง สำหรับกระบวนการการตัดสินใจร่วมกันและการตอบสนองความต้องการที่มาจากสังคมประชาตามระบอบประชาธิปไตย การตัดสินใจจะเป็นไปอย่างเชื่องช้า และในบางโอกาสก็ถูกเหนี่ยวรั้งไว้อย่างไม่มีกำหนดโดยเครือข่ายอำนาจของสิทธิในการปฏิเสธการตัดสินใจ (veto) ที่เชื่อมโยงกันไปมา ซึ่งสิ่งนี้ตรงข้ามกับระบอบอำนาจนิยมที่อำนาจรวมศูนย์อยู่ในมือของคนหยิบมือเดียว หรือในมือผู้นำที่มีบารมีและมีคำพูดประหนึ่งกฎหมายเพียงคนเดียวเท่านั้น ทำให้ไม่มีพื้นที่ให้กับสถาบันต่าง ๆ อย่างเช่น รัฐสภา ที่ซึ่งความคิดเห็นอันหลากหลายจะถูกยกมาโต้เถียงกัน โดยการตัดสินใจจะเกิดขึ้นหลังการถกเถียงที่ยาวนานผ่านไปแล้ว (จนบางครั้งทำให้การตัดสินใจของรัฐสภาอยู่ภายใต้การควบคุมของฝ่ายตุลาการ อาทิ ศาลรัฐธรรมนูญ หรือภายใต้ความคิดเห็นของประชาชนเองอันแสดงออกผ่านการทำประชามติ) ระบอบอำนาจนิยมสามารถตัดสินใจได้อย่างฉับไว เด็ดขาด และเป็นที่สิ้นสุด ความแตกต่างตรงนี้สามารถสรุปได้ด้วยการกล่าวว่า ในระบอบประชาธิปไตย การเรียกร้องเป็นเรื่องง่าย แต่การตอบสนองเป็นเรื่องยากกว่า ขณะที่ในระบอบอำนาจนิยม การเรียกร้องความต้องการเป็นเรื่องยาก แต่การตอบสนองนั้นหาข้อยุติได้รวดเร็วกว่า
(2) ระบอบประชาธิปไตยนั้นเสี่ยงต่อความขัดแย้งทางสังคมมากกว่าระบอบอำนาจนิยม หากหน้าที่ประการหนึ่งของผู้ปกครองไม่ว่าคนใดก็ตาม คือการแก้ไขความขัดแย้งทางสังคมในทิศทางที่ทำให้ปัจเจกและกลุ่มที่มีผลประโยชน์แตกต่างกันสามารถอยู่ร่วมกันได้อย่างสันติ ก็ชัดเจนว่า ยิ่งความขัดแย้งแหลมคมขึ้นเท่าใด ก็ยิ่งจัดการได้ยากขึ้นเท่านั้น สังคมพหุนิยมอย่างที่ดำรงอยู่และรุ่งเรืองภายใต้ระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยถูกรุมเร้าโดยมวลชนที่มีผลประโยชน์ขัดแย้งกัน ความขัดแย้งทางชนชั้นทวีคูณขึ้นจากการทะเลาะเบาะแว้งระหว่างกลุ่มสมาคมเล็ก ๆ น้อย ๆ จำนวนมาก จนเป็นไปไม่ได้ที่จะตอบสนองผลประโยชน์ของกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งโดยไม่สร้างผลเสียต่อกลุ่มอื่น ๆ และนี่เองที่นำไปสู่ห่วงโซ่ของความเลวร้ายอันไม่สิ้นสุด เรารู้ว่าผลประโยชน์ของพรรคการเมืองหนึ่ง ๆ ควรจะเป็นรองผลประโยชน์ของส่วนรวม ทว่าหลักเกณฑ์ที่น่าประทับใจนี้มีความหมายว่าอย่างไรกันแน่ ในฐานะรูปแบบการปกครองแบบหนึ่ง องค์ประกอบอันหลากหลายของการปกครองแบบประชาธิปไตย ที่หมายถึงการปกครองที่พรรคการเมืองที่แตกต่างกันจำต้องตอบคำถามของผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกี่ยวกับสิ่งที่พวกเขาเลือกได้ ได้ยอมรับผลประโยชน์ส่วนรวม (common interests) เพียงประการเดียว ซึ่งก็คือ พรรคการเมืองทั้งหลายควรตอบสนองต่อผลประโยชน์ (ที่ในหลายโอกาสเป็นผลประโยชน์แค่บางส่วน) ของผู้ที่ความพึงพอใจของพวกเขาจะนำไปสู่ฉันทามติในระดับที่มากที่สุด
(3) ในระบอบประชาธิปไตย อำนาจนั้นได้รับการแบ่งสรรอย่างเท่าเทียมกันมากกว่าระบอบอำนาจนิยม ประชาธิปไตยนั้นต่างจากอำนาจนิยมตรงที่มันมีลักษณะของสิ่งที่ทุกวันนี้เรียกกันว่าการ "กระจาย" อำนาจ จุดเด่นประการหนึ่งของสังคมประชาธิปไตยคือการมีศูนย์กลางอำนาจที่หลากหลาย (ด้วยเหตุนี้จึงเหมาะที่จะปรับใช้คำว่า พหุนิยม (Polyarchy) กับสังคมประชาธิปไตย) การกระจายอำนาจนั้นเพิ่มการควบคุมรัฐบาลในสังคมหนึ่ง ๆ ผ่านกระบวนการที่เปิดโอกาสให้กับการมีส่วนร่วมและความเห็นแย้ง เหตุเพราะสิ่งเหล่านี้ได้เพิ่มพื้นที่ของการตัดสินใจร่วมกันของประชาชน อำนาจในสังคมประชาธิปไตยจึงไม่ใช่เพียงกระจายออกไป แต่ยังแตกหักและยากจะรวมกันขึ้นใหม่ ความแตกหักของอำนาจนี้ส่งผลลัพธ์ในแง่ลบที่ชัดเจนเมื่อพูดถึงปัญหาเกี่ยวกับภาวะปกครองไม่ได้ ความแตกหักกระจัดกระจายนำไปสู่การแข่งขันระหว่างศูนย์กลางอำนาจต่าง ๆ และในระยะยาวจะสร้างความขัดแย้งระหว่างอัตบุคคล (subjects) ที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการแก้ไขปัญหา ความขัดแย้งเช่นนี้ย่อมยกระดับไปสู่อำนาจที่อยู่สูงกว่า ความขัดแย้งทางสังคมในระดับหนึ่งเป็นเรื่องปกติ แต่ความขัดแย้งทางอำนาจคือความป่วยไข้อันรังแต่จะทำให้ความขัดแย้งทางสังคมร้ายแรงขึ้น จนลงเอยด้วยการกลายเป็นโรคร้ายในที่สุด
การหยามเหยียดภาวะปกครองไม่ได้ของประชาธิปไตยคือการมุ่งหน้าสู่การหาทางออกแบบอำนาจนิยม สองสิ่งที่มั่นใจได้จากทางออกที่ว่านี้ก็คือ หนึ่ง อำนาจบริหารจะเข้มแข็งขึ้นและแสดงให้เห็นแนวโน้มของการผลักดันระบอบประธานาธิบดีหรือกึ่งประธานาธิบดีให้อยู่เหนือการปกครองแบบรัฐสภาแบบดั้งเดิม สอง อาณาบริเวณของการตัดสินใจแบบประชาธิปไตยทั่ว ๆ ไปซึ่งสอดคล้องกับหลักการการปกครองโดยเสียงส่วนใหญ่จะยิ่งถูกจำกัดให้แคบลงกว่าเดิม หากประชาธิปไตยได้รับผลกระทบจาก "ภาวะล้นเกิน" จริง ๆ เราพอมีทางออกพื้นฐานสองทางที่เป็นไปได้ นั่นคือ เราสามารถปรับปรุงการทำหน้าที่ของกระบวนการตัดสินใจ (เป้าหมายของการเคลื่อนไหวเพื่อเพิ่มอำนาจของรัฐบาลเมื่อเผชิญหน้ากับรัฐสภา) หรือไม่ก็สามารถลดอำนาจของรัฐลงให้ถึงที่สุด (เป้าหมายของข้อเสนอให้จำกัดอำนาจของเสียงส่วนใหญ่) ประชาธิปไตยทุกรูปแบบที่มีอยู่ในเวลานี้แตกต่างจากอุดมคติของรูโซ กล่าวคือ ล้วนแต่เป็นประชาธิปไตยแบบจำกัดในความหมายที่ได้อธิบายไปแล้ว นั่นคือ คำถามทุกคำถามที่กระทบต่อสิทธิในการเข้าถึงเสรีภาพซึ่งถูกมองว่าเป็นสิ่งที่ "ไม่อาจล่วงละเมิดได้" นั้น ไม่อาจตัดสินด้วยเสียงส่วนใหญ่ได้ตั้งแต่แรก ในหมู่นักคิดเสรีนิยม-ใหม่ พวกเขาเสนอความคิดที่ว่า รัฐธรรมนูญควรจำกัดอำนาจทางเศรษฐกิจและการเงินของรัฐบาล โดยมองว่าจะเป็นการหลีกเลี่ยงไม่ให้รัฐบาลตอบสนองทางการเมืองต่อความต้องการทางสังคมที่เกี่ยวเนื่องกับรายจ่ายสาธารณะที่มากเกินไปกว่าทรัพยากรที่ประเทศมีอยู่ นี้เป็นอีกครั้งที่ความขัดแย้งระหว่างเสรีนิยมกับประชาธิปไตยคลี่คลายไปสู่สถานการณ์ที่แม้ทฤษฎีเสรีนิยมจะยอมรับประชาธิปไตยในฐานะวิธีการหรือ "ชุดของกฎกติกา" ทว่าในเวลาเดียวกันก็ต้องการจะกำหนดข้อจำกัดของการนำชุดกติกานี้มาปรับใช้เมื่อเห็นว่าเป็นเรื่องจำเป็นอีกด้วย
เป็นประชาธิปไตยนี่เองที่ได้รับประโยชน์จากการปะทะกันระหว่างเสรีนิยมกับประชาธิปไตยซึ่งปรากฏขึ้นครั้งแรกระหว่างช่วงศตวรรษที่ผ่านมา นับตั้งแต่นั้น การเลือกปฏิบัติทางการเมืองก็ค่อย ๆ ล้มเลิกลงไปอย่างไม่อาจหยุดยั้ง พร้อม ๆ กับการสถาปนาสิทธิการเลือกตั้งที่เป็นสากลขึ้นมา ทุกวันนี้ ปฏิกิริยาของประชาธิปไตยต่อเสรีนิยมใหม่มีศูนย์กลางอยู่ที่ข้อเรียกร้องให้ขยายการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจร่วมกันไปสู่พื้นที่นอกอาณาบริเวณทางการเมือง โดยมีเป้าหมายเพื่อสร้างโอกาสใหม่ ๆ และเปิดทางให้กับการมีส่วนร่วมของประชาชน รวมถึงแผ้วถางเส้นทางให้กับการพัฒนาประชาธิปไตยที่แม็กเฟอร์สัน (Macpherson) เรียกว่า จากขั้นตอนของ "ประชาธิปไตยแบบสมดุล" ไปสู่ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม[2]
หากพิจารณาถึงปฏิสัมพันธ์แบบวิภาษวิธีที่เกิดขึ้นตลอดเวลาระหว่างเสรีนิยมกับประชาธิปไตยในแง่ของทฤษฎีการเมืองทั่ว ๆ ไป เราจะตระหนักได้ว่า รากฐานของความขัดแย้งระหว่างนักเสรีนิยมที่เรียกร้องให้รัฐต้องปกครองน้อยที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ กับนักประชาธิปไตยที่เรียกร้องให้การปกครองของรัฐควรอยู่ในมือของพลเมืองมากที่สุดเท่าที่จะมากได้ (อันเป็นความขัดแย้งที่ขยายสู่ระดับที่สูงขึ้นเสมอโดยไม่ได้รับการแก้ไขให้ยุติลงเลย) คือการปะทะกันระหว่างความเข้าใจเกี่ยวกับเสรีภาพที่แตกต่างกัน ซึ่งโดยปกติแล้วเรียกกันว่า เสรีภาพที่จะไม่ถูกกระทำกับเสรีภาพที่จะกระทำ ผู้คนพิจารณาตัดสินเสรีภาพทั้งสองอย่างขัดแย้งตามแต่สภาวการณ์ทางประวัติศาสตร์ แต่เหนือสิ่งอื่นใดคือตามแต่ตำแหน่งแห่งที่ทางสังคมของผู้พิจารณาตัดสินเอง ผู้ที่ฐานะดีย่อมโปรดปรานในเสรีภาพที่จะไม่ถูกกระทำ ขณะที่ผู้ที่มีฐานะทางสังคมต่ำต้อยกว่าย่อมเลือกเสรีภาพที่จะกระทำสิ่งต่าง ๆ เหตุเพราะทุกสังคมจวบจนปัจจุบันล้วนประกอบด้วยสมาชิกของทั้งสองกลุ่มที่ว่านี้ ข้อโต้เถียงอันมีประโยชน์ดังกล่าวจึงไม่ใช่เรื่องที่จะแก้ไขให้ลุล่วงไปได้โดยตลอด และตราบเท่าที่มันได้นำไปสู่ข้อตกลงในบางครั้งบางคราว ข้อตกลงเช่นนั้นโดยธรรมชาติก็มีลักษณะเป็นเพียงการประนีประนอมเท่านั้น โชคร้ายที่ว่าไม่ใช่ระบอบการเมืองทุกประเภทจะได้รับประโยชน์จากความขัดแย้งดังกล่าว ในระบอบที่เสรีภาพประการแรกถูกช่วงชิงไปโดยอำนาจที่ไร้ขีดจำกัด หรือในระบอบที่เสรีภาพประการที่สองถูกลิดรอนไปโดยอำนาจที่ปราศจากความพร้อมรับผิดต่อสาธารณะ ความขัดแย้งเหล่านี้จะถูกปิดกั้นไม่ให้แสดงออกมาได้ เมื่อเผชิญหน้ากับระบอบการปกครองแบบใดแบบหนึ่งข้างต้น ฝาแฝดที่เป็นปรปักษ์กันอย่างเสรีนิยมกับประชาธิปไตยจึงจะต้องหันมาเป็นพันธมิตรกันเสียเอง.
[1] ข้อถกเถียงเกี่ยวกับภาวะปกครองไม่ได้ของระบอบประชาธิปไตยปะทุขึ้นครั้งแรกในงานเขียนที่ถูกรวบรวมไว้ด้วยกัน ใน M. Crozier, S.P. Huntingdon, J. Watanuki,The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracy, New York 1975.
[2] C.B. Macpherson, The Life and Time of Liberal Democracy, Oxford University Press, Oxford 1977. สำหรับแม็กเฟอร์สัน เขาเห็นว่าพัฒนาการของประชาธิปไตยมีอยู่ 4 ขั้นตอน เริ่มจาก ประชาธิปไตยแบบป้องกัน (protective democracy) ประชาธิปไตยการพัฒนา (development democracy) ประชาธิปไตยแบบสมดุล (equilibrium democracy) และสุดท้าย (ที่ถึงตอนนี้ยังไม่เป็นจริง) ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (participatory democracy)