แผนที่ซีไอเอแสดงโครงสร้างพหุชาติพันธุ์ในพม่า

มีการเผยแพร่แผนที่ของหน่วยข่าวกรองกลางสหรัฐฯ (CIA) แสดงการจัดกลุ่มชนชาติพันธุ์ในพม่าซึ่งมีลักษณะกระจัดกระจายซ้อนทับกันตามหย่อมอาณาบริเวณต่างๆ อาทิ ในพื้นที่รัฐคะฉิ่น ซึ่งแม้จะมีชาวคะฉิ่นเป็นชนพื้นเมืองหลัก หากแต่ก็ถูกแซมด้วยชนชาติพันธุ์อื่นๆ อย่าง ชาวพม่า ชาวไตคำตี่ และชาวจีนจากยูนนาน หรือในเขตรัฐฉาน ซึ่งมีทั้งชาวไทใหญ่ ชาวว้า ชาวปะหล่อง ชาวลาหู่ ชาวอาข่า ฯลฯ ส่วนในภาคตะนาวศรี กลับพบกลุ่มชนดั้งเดิมจากสยาม ซึ่งมีถิ่นฐานกระจุกตัวอยู่ตรงเขตปลายแดนใต้สุดของพม่า

ภูมิทัศน์ดังกล่าว ได้ทำให้สังคมพม่า เปรียบประดุจกับการแตกกระจายของกระจกสี (Mosaic Society) ที่แม้จะเต็มไปด้วยสีสันเชิงวัฒนธรรม หากแต่ก็แฝงเร้นไปด้วยรอยร้าวและเหลี่ยมคมจนยากที่จะประสานเชื่อมติดกันอย่างแนบสนิท โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อคณะผู้ปกครองมิอาจเนรมิตโครงสร้างสถาปัตยกรรมการเมืองที่ตอบสนองข้อเรียกร้องของพหุชาติพันธุ์ได้อย่างเป็นธรรมและมีสมดุล

ผลที่ตามมา คือ ลักษณะรัฐซ้อนรัฐ (States inside State) และการแตกแขนงของเส้นรอยเลื่อนทางภูมิประวัติศาสตร์ (Geo-Historical Fault Line) ที่เกิดจากความไม่ลงรอยกันระหว่างการสร้างรัฐกับการสร้างชาติ จนทำให้พม่าต้องเผชิญกับวังวนแห่งสงครามกลางเมืองและการปฏิวัติแบ่งแยกดินแดนมานานนับหลายทศวรรษ

น่าติดตามต่อว่ากระแสการปฏิรูปการเมืองพม่าผ่านแนวคิดสหพันธรัฐนิยม (Federalism) ที่เน้นการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อประกันสิทธิธรรมทางอำนาจระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น พร้อมย้อนกลับไปหารากฐานการจัดตั้งสหภาพพม่าเดิมภายใต้ข้อตกลงปางหลวง จะมีความก้าวหน้ามากน้อยเพียงไร และรัฐบาลสหรัฐอเมริกาซึ่งว่ากันว่าเป็นต้นแบบของทฤษฏีสหพันธรัฐนิยม จะผลิตนโยบายต่างประเทศเพื่อกดดันให้เนปิดอว์กระตือรือร้นที่จะกระจายอำนาจสู่ดินแดนชนชาติพันธุ์ ได้มากน้อยแค่ไหน-อย่างไร

ซึ่งสิ่งที่กองทัพพม่ามักเป็นกังวลมาตลอด คือ รัฐสหพันธ์ที่กระจายอำนาจมากไปจนอาจนำมาซึ่งการแบ่งแยกดินแดนและการแตกกระจายของสหภาพออกเป็นรัฐเอกราชอิสระ เหมือนที่เคยเกิดขึ้นในสหภาพโซเวียตหรือยูโกสลาเวีย หากทว่าการพยายามกระชับอำนาจเพื่อรวมดินแดนในยุคของรัฐบาลทหาร ก็ทำให้พม่าต้องเผชิญกับความแตกร้าวทางสังคมอย่างรุนแรงจนต้องยอมผ่อนผันให้ชนชาติพันธุ์มีอิสระทางการปกครองมากขึ้นผ่านการก่อตัวของรัฐสภาและรัฐบาลประจำหน่วยบริหารราชการแผ่นดินส่วนภูมิภาคทั้ง 14 แห่ง

แต่ถึงอย่างนั้น กลุ่มสถาปนิกผู้สร้างรัฐในพม่า จะยอมให้มีการเพิ่มระดับอำนาจปกครองท้องถิ่นให้มากขึ้นกว่าที่เคยเป็นอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้ในอัตราส่วนแค่ไหน ก็ยังคงเป็นประเด็นที่น่าจับตามอง พร้อมเต็มไปด้วยแรงสนับสนุนและแรงต้านอันสลับซับซ้อน

ขณะเดียวกัน ปัญหาเกี่ยวกับการจัดประเภทกลุ่มชาติพันธุ์ (Ethnic Categorization) ก็ถือเป็นโครงสร้างวิศวกรรมสังคมอันละเอียดอ่อน ที่ทั้งคณะเจ้าอาณานิคมอังกฤษและคณะรัฐบาลพลเรือน/ทหารพม่ายุคหลังเอกราช ต่างแสดงถึงการขาดความละเมียดละไมในการขัดแต่งจัดกลุ่มชนชาติพันธุ์ให้สอดคล้องกับอัตลักษณ์เชิงลึกที่เป็นอยู่อย่างแท้จริง อาทิ การควบรวมดินแดนเก่าแก่ของอาณาจักรอาระกัน อาณาจักรหงสาวดี และมณฑลตะนาวศรีให้เข้าไปอยู่ในหน่วยบริหารอาณานิคมพม่าแท้ จนสร้างความไม่พอใจลึกๆ ให้กับชาวโรฮิงญา ชาวมอญหรือชาวกะเหรี่ยงบางกลุ่ม หรือการคงเหลือให้พวกลูกครึ่งพม่า-ยุโรป พม่า-กูรข่า/เนปาล หรือพวกโรฮิงญากลายเป็นกลุ่มชนที่ยังไม่ได้รับการจัดกลุ่มให้เข้าไปอยู่ในชนชาติที่ถูกรับรองอย่างเป็นทางการ (โดยรัฐบาลพม่า) ทั้ง 135 กลุ่ม

ท้ายที่สุดอาจกล่าวได้ว่า เรื่องสถาปัตยกรรมทางการเมืองและวิศวกรรมสังคม ยังคงเป็นปัญหาคลาสสิกที่ท้าทายให้คณะผู้ปกครองพม่า (หรือแม้แต่รัฐมหาอำนาจอย่างสหรัฐอเมริกา) จำเป็นต้องศึกษารากเหง้าและผลกระทบของปัญหาอย่างจริงจังเพื่อผลิตสูตรการเมืองที่สอดคล้องกับโครงสร้างพหุสังคมในพม่าอย่างแท้จริง หากแต่ความสำเร็จเช่นว่านั้น ก็อาจเต็มไปด้วยอุปสรรคนานาประการ โดยเฉพาะ มรดกจากลัทธิชาตินิยมทั้งในส่วนของชนกลุ่มน้อยและชนกลุ่มใหญ่ หรือ แม้แต่เรื่องฐานทรัพยากรและความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์ของดินแดนพหุชาติพันธุ์ที่ซ่อนตัวอยู่ในรัฐพม่าอีกต่อหนึ่ง

ดุลยภาค ปรีชารัชช