'คาตาลัน' กับการแยกรัฐในยุโรป-อุษาคเนย์

ข่าวแคว้นคาตาลันเตรียมประกาศแยกตัวออกจากสเปน เริ่มปลุกกระแสแบ่งแยกดินแดนและการตั้งรัฐอิสระในยุโรป มูลเหตุการถอนตัวของคาตาลัน นอกเหนือจากเรื่องการจัดสรรทรัพยากรระหว่างมาดริดกับบาร์เซโลน่า หรือ การเมืองเรื่องชาตินิยมและการธำรงอัตลักษณ์วัฒนธรรมในเขตคาตาลัน ยังเกี่ยวพันกับมรดกประวัติศาสตร์ที่สร้างทั้งเอกภาพและความแตกแยกในประวัติศาสตร์การเมืองสเปนตลอดจนคาบสมุทรไอบีเรียโดยรวม

ยกตัวอย่างเช่น ระบอบการปกครองอำนาจนิยมของนายพลฟรังโกที่เคยกดขี่พหุลักษณ์วัฒนธรรมคาตาลัน หรือ การแย่งชิงอำนาจกันไปมาระหว่างแว่นแคว้นโบราณอย่าง 'คาสตีล' 'อาเรกอน' และ 'นาวาร์' จนทำให้เกิดแรงแยกออกจากศูนย์กลางที่ตกตะกอนทับถมกันมาตลอดช่วงวิวัฒนาการประวัติศาสตร์

กระนั้น มีอีกประเด็นหนึ่งที่ผมคิดว่ามีผลโดยตรงต่อการแยกรัฐคาตาลันในสเปน นั่นคือ วิกฤติสหพันธรัฐนิยม (federal crisis) สเปนใช้การปกครองแบบกึ่งสหพันธรัฐ ซึ่งประกอบด้วยรัฐบาลกลางที่มาดริดกับรัฐบาลตามเขตปกครองแยกย่อยต่างๆ ทว่า สำหรับมุมมองของนักเคลื่อนไหวระดับมลรัฐ (Subnational Movement) สหพันธรัฐ คือ รูปแบบการปกครองที่ประนีประนอมหรืออยู่ตรงกึ่งกลางระหว่างการประกาศตัวแยกรัฐเป็นอิสระกับการรวมศูนย์ร่วมกับแกนกลางที่มาดริด

ดังนั้น เมื่อใดก็ตามที่มาดริดแสดงการรวมศูนย์อำนาจมากจนเกินไป หรือ ทรัพยากรคาตาลันถูกถ่ายโอนไปให้มาดริดในลักษณะที่ขาดสมดุล เมื่อนั้นชนชั้นนำคาตาลันซึ่งครองอำนาจกึ่งอิสระโดยอาศัยสถาบันการเมืองแบบกึ่งสหพันธรัฐ เช่น รัฐสภา และคณะรัฐบาลคาตาลัน ก็สามารถอาศัยช่องว่างสร้างความชอบธรรม (บางส่วน) ผ่านยุทธศาสตร์ประชามติเพื่อผูกหลักประชาธิปไตยเข้ากับหลักสหพันธรัฐและการกำหนดใจตนเอง (Self-Determination) จนอาจนำพาให้คาตาลันเดินหน้าสู่กระบวนการตั้งรัฐเอกราชใหม่เป็นผลสำเร็จ (แม้พฤติกรรมการถอนตัวจะขัดต่อรัฐธรรมนูญสเปนก็ตามที)

ฉะนั้น คาตาลันจึงเป็นตัวอย่างที่สะท้อนยุทธศาสตร์ของรัฐบาลระดับภูมิภาคหรือมลรัฐในการใช้เกมประชามติเข้าประกบกับสถาบันการเมืองแบบกึ่งสหพันธ์เพื่อผลักดันไปสู่การประกาศเอกราชแบบเต็มตัว ทว่า จุดอ่อนประการหนึ่ง คือ อำนาจต่อรองทางการทหารที่แคว้นคาตาลันยังขาดระบบกองทัพที่เข้มแข็ง ซึ่งแม้การเล่นสูตรประชามติจะยกระดับความชอบธรรมทางการเมือง แต่บรรดาผู้นำคาตาลันก็ขาดหลักประกันด้านความปลอดภัย โดยเฉพาะในกรณีที่รัฐบาลกลางสเปนตัดสินใจใช้กำลังขั้นเด็ดขาดกับคาตาลัน

กระแสแยกรัฐที่มาพร้อมกับการพัฒนาสหพันธรัฐในสเปน ดูๆไปแล้ว ก็คงให้บทเรียนด้านรัฐศาสตร์กับบางประเทศในอุษาคเนย์ที่กำลังอยู่ในช่วงแปลงสภาพจากระบบเอกรัฐหรือรัฐเดี่ยว (Unitary State) ไปสู่ ระบบสหพันธรัฐ (Federal State) หนึ่งในนั้น คือ ฟิลิปปินส์ อดีตอาณานิคมสเปน ที่ประธานาธิบดีดูเตอร์เต้ได้ประกาศไว้ชัดแจ้งว่าจะเปลี่ยนฟิลิปปินส์จากรัฐเดี่ยวแบบกระจายอำนาจไปสู่สหพันธรัฐ ซึ่งเหตุผลหนึ่งก็เพื่อแก้ปัญหาการจัดสรรทรัพยากรและการแบ่งแยกดินแดนในบางพื้นที่ เช่น มินดาเนา ทว่า ความเสี่ยงที่มาพร้อมกับวิถีสหพันธ์ภิวัฒน์ (Federalization) ก็คือ เมื่อใดก็ตามที่ส่วนกลางสถาปนาสถาบันการเมืองใหม่ในหน่วยมลรัฐเป็นที่เรียบร้อย เมื่อนั้น ผู้นำคณะรัฐบาลระดับมลรัฐ ก็อาจใช้ช่องว่างบางอย่างเพื่อประกาศเอกราชผ่านยุทธศาสตร์ประชามติเพื่อรวมพลังประชาธิปไตยเข้ากับสหพันธรัฐและหลักการกำหนดใจตนเอง

อีกหนึ่งรัฐที่น่าจับตามองในอุษาคเนย์ คือ เมียนมา ซึ่งมีรัฐบาลกลางที่เนปิดอว์กับรัฐบาลมลรัฐอีก 14 แห่ง และเต็มไปด้วยกองกำลังติดอาวุธชนชาติพันธุ์ที่ตั้งเขตอิทธิพลอยู่ตามมลรัฐต่างๆ แต่ทว่า รัฐบาลมลรัฐ เช่น รัฐฉาน รัฐคะฉิ่น รัฐกะยา ยังคงถูกควบคุมจากส่วนกลาง ทั้ง การแต่งตังมุขมนตรีที่ต้องมาจากเนปิดอว์และบทบาทกองทัพเมียนมาที่แทรกตัวเข้าไปคุมพลเรือนในโครงสร้างสภามลรัฐ ฉะนั้น การเล่นเกมประชามติตามแบบคาตาลัน จึงยังเกิดขึ้นยากในกรณีเมียนมา ขณะเดียวกัน สหพันธรัฐ ก็มักถูกตีตราจากชนชั้นนำทหารเมียนมาว่าพัวพันคาบเกี่ยวกับการแย่งแยกดินแดน ดังเห็นได้จาก การประชุมปฏิรูปสหพันธรัฐระหว่างรัฐบาลอูนุกับเจ้าฟ้ารัฐฉานที่จบลงด้วยรัฐประหารโดยนายพลเนวินเมื่อช่วงต้นปี ค.ศ. 1962

กล่าวอย่างย่นย่อ วิถีสหพันธ์ภิวัฒน์ในสเปนซึ่งมีการมอบอำนาจอิสระบางส่วนให้กับหน่วยมลรัฐ หากแต่ก็ยังแฝงเร้นไปด้วยการกระชับอำนาจจากส่วนกลางใต้มรดกโครงสร้างรัฐเดี่ยว ได้ทำให้ระบบการเมืองการปกครองสเปนเกิดติดขัดสะดุดอยู่เป็นระยะจนเปิดช่องโหว่ให้เกิดยุทธศาสตร์ประชามติจนชักนำไปสู่กระแสการตั้งรัฐคาตาลันอิสระ

กรณีแยกรัฐในยุโรป ก็คงให้บทเรียนเชิงเปรียบเทียบต่อรัฐในอุษาคเนย์ โดยเฉพาะรัฐสหพันธ์ภิวัฒน์ระยะแรกรุ่น (Embryonic Federalizing State) อย่างเมียนมาและฟิลิปปินส์ ซึ่งกำลังอยู่ในช่วงปฏิรูปสหพันธรัฐ หากแต่ก็มีปมขัดแย้งด้านดินแดน ชาติพันธุ์ และ ยุทธศาสตร์การเมือง ที่ฝังรากลึกในวิวัฒนาการประวัติศาตร์อันยาวนาน


ดุลยภาค ปรีชารัชช