มองคดีจำนำข้าวให้ยาวถึงนโยบายหาเสียงครั้งหน้า

27 กันยายน 2560 ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง อ่านคำพิพากษา 'ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร' อดีตนายกรัฐมนตรี ฐาน 'ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่' ไม่ระงับยับยั้งความเสียหายในโครงการรับจำนำข้าวและการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ (จีทูจี) โดยศาลพิพากษาจำคุกเป็นเวลา 5 ปี โดยไม่รอลงอาญา ทั้งนี้ ศาลพยายามไม่แตะต้องประเด็นความเสียหายของรัฐจากการดำเนินนโยบายจำนำข้าว แต่เจาะจงไปยังการทุจริตระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ หรือ 'G to G' เป็นหลัก

 

อย่างไรก็ดี แม้คดีนี้จะยังไม่สะท้อนภาพการแทรกแซงการดำเนินนโยบายของรัฐบาลโดยองค์กรตุลาการอย่างเด่นชัด แต่ก็น่าตั้งข้อสังเกตว่า คดีดังกล่าวจะกลายเป็นบรรทัดฐานสำหรับลงโทษรัฐบาลที่ดำเนินนโยบายที่ถูกกล่าวหาว่าใช้นโยบาย 'ประชานิยม' หรือไม่ โดยเฉพาะในยุคที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้อำนาจองค์กรอิสระในการจับตารัฐบาลชุดหน้าอย่างเข้มข้น

 

 

นับตั้งแต่เดือนตุลาคม 2554 เป็นต้นมา รัฐบาลพรรคเพื่อไทย นำโดย ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีได้เริ่มใช้นโยบายจำนำข้าว โดยตั้งราคารับจำนำข้าวไว้ที่ 15,000 บาท ซึ่งสูงมากที่สุดเป็นประวัติการณ์และสูงกว่าราคาตลาดถึง 30 ถึง 50 เปอร์เซ็น (ขึ้นอยู่กับความผันผวนของราคาข้าวในแต่ละช่วงแต่ละปี) อีกทั้ง นโยบายนี้ยังประกาศที่จะจำนำข้าว 'ทุกเมล็ด' ซึ่งแตกต่างกับรัฐบาลชุดอื่นๆ ที่เลือกจำนำบางส่วนเพื่อป้องกันการแบ่งต้นทุนมหาศาลจากการรับจำนำข้าว

 

กิติรัตน์ ณ ระนอง อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในยุคยิ่งลักษณ์ ได้อธิบายถึงที่มาที่ไปของนโยบายนี้ไว้ในเวทีเสวนาเกี่ยวกับการแก้ปัญหาสินค้าเกษตรว่า ต้องการช่วยเหลือชาวนาที่เป็นกลุ่มคนซึ่งมีรายได้น้อยให้มีรายได้เพียงพอต่อการบริโภคภายในประเทศและเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจไปในตัว ทั้งนี้ กิติรัตน์ มองว่า การช่วยเหลือชาวนาผ่านนโยบายจำนำข้าว ไม่ได้มองเพียงต้นทุนในการปลูกข้าว แต่ยังคิดรวมไปถึงต้นทุนค่าแรง ซึ่งการคิดคำนวณต้นทุนในส่วนนี้ไม่ได้สูงไปกว่าค่าแรงขั้นต่ำโดยเฉลี่ยทั้งประเทศในเวลานั้นด้วยซ้ำ ดังนั้นข้อครหาที่สูงกว่าราคาตลาดมากจึงยังไม่ถูกเสียทีเดียว

 

ด้านนักวิชาการอย่าง รศ.ประภาส ปิ่นตบแต่ง ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยสังคม และอาจารย์ประจำภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้ติดตามนโยบายดังกล่าวอย่างใกล้ชิดก็ร่วมอภิปรายกับกิติรัตน์ด้วยว่า การมีนโยบายช่วยเหลือชาวนาไม่ใช่เรื่องแปลกแต่อย่างใด เพราะที่ผ่านมารัฐไทยพึ่งพาการส่งออกข้าวจนถือว่าชาวนาเป็นกระดูกสันหลังของชาติ แต่เมื่อกาลเวลาเปลี่ยนไป ถ้าจะไม่มีนโยบายเพื่ออุ้มชาวนาเลยก็ดูเป็นเรื่องที่น่าเจ็บช้ำอยู่เหมือนกัน

 

แต่ไม่ว่าจะเห็นดีเห็นงามกับความหวังดีของรัฐบาลที่ต้องการช่วยเหลือชาวนาหรือไม่ ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า 'นโยบายจำนำข้าวเต็มไปด้วยช่องโหว่' 

 

แม้แต่ ร.ศ.ประภาส  ปิ่นตบแต่ง หนึ่งในคนที่พอรับได้กับนโยบายจำนำข้าวก็ยอมรับ รัฐบาลต้องยอมรับอย่างตรงไปตรงมาว่า  ถ้ามองเชิงธุรกิจ มันเป็นการทำธุรกิจที่ขาดทุนมหาศาล เนื่องจากรัฐต้องมีค่าใช้จ่ายสำหรับการบริหารจัดการเมื่อรับจำนำข้าว เช่น ต้องหาที่เก็บ เช่าโรงสี รวมไปถึงค่าเก็บรักษาดูแลข้าว 

 

นอกจากนี้ ในข้อมูลงานวิจัย “การคอร์รัปชั่น : กรณีศึกษาโครงการรับจำนำข้าวทุกเมล็ด” ของ รศ.ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) และคณะ ยังชี้ให้เห็นช่องโหว่อีกว่า นโยบายดังกล่าวเปิดช่องให้เกิดการคอร์รัปชั่นไล่ตั้งแต่มีการสวมสิทธิ์ข้าว นำข้าวจากต่างประเทศมาขาย การทุจริตในโรงสี การปลอมปนข้าวคุณภาพต่ำ หรือสับเปลี่ยนนำข้าวคุณภาพดีไปขาย การแจ้งบัญชีข้าวเท็จ เป็นต้น

 

 

จะเห็นได้ว่า คดียิ่งลักษณ์เต็มไปด้วยข้อครหาจากความผิดพลาดในการบริหารนโยบาย และช่องโหว่จากการออกนโยบาย จนหลายภาคส่วนออกมาตักเตือนคัดค้านหลายต่อหลายครั้ง จนในที่สุดความผิดพลาดของรัฐบาลก็ถูกส่งต่อไปให้ศาลเป็นผู้พิจารณา

 

โดยเส้นทางของคดีเริ่มจาก สมศักดิ์ โกศัยสุข หัวหน้าพรรคการเมืองใหม่ เป็นคนแรกที่เริ่มยื่นเรื่องต่อ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ให้ไต่สวนนโยบายรับจำนำข้าวในข้อหาเข้าข่ายการทุจริตเชิงนโยบายและทำผิดรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 84 ว่าด้วยรัฐต้องสนับสนุนเศรษฐกิจแบบเสรีและเป็นธรรม และจากนั้นไม่นาน ประมนต์ สุธีวงศ์ ประธานองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) เสนอต่อ ป.ป.ช. (ลิงค์ข่าว)ให้ตรวจสอบการทุจริตโครงการรับจำนำข้าวอีกคน

 

ตามมาด้วย นพ.วรงค์ เดชกิจวิกรม สส.พรรคประชาธิปัตย์ นำรายชื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) จากพรรคประชาธิปัตย์จำนวน 146 ราย ยื่นต่อ ป.ป.ช. เพื่อให้มีการสอบสวนนโยบายรับจำนำข้าวของรัฐบาลพรรคเพื่อไทย โดยตั้งประเด็นความโปร่งใสของการระบายข้าวผ่านสัญญารัฐต่อรัฐกับประเทศจีน

 

จนท้ายที่สุด อัยการสูงสุด ยื่นฟ้อง ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้อหากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 และ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 123/1 กรณีปล่อยปละละเลยให้เกิดการทุจริตในโครงการรับจำนำข้าว 

 

พร้อมระบุว่า นายกฯ ในฐานะประธานคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ ดำเนินนโยบายโดยไม่สนใจข้อทักท้วงทั้งก่อนและระหว่างดำเนินการจากหลายหน่วยงาน ทั้ง ป.ป.ช. สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) กระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ รวมไปถึงส.ส. ว่านโยบายนี้ก่อให้เกิดความเสียหายต่อคุณภาพข้าว บิดเบือนกลไกตลาดและเกิดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน 

 

อย่างไรก็ดี เมื่อความผิดพลาดของรัฐบาลในครั้งนี้ต้องไปสู่ศาล ก็มีนักวิชาการออกมาตั้งข้อสังเกตว่า คดีความดังกล่าวเป็นเรื่องที่ถูกต้องหรือไม่ โดยหนึ่งในคนที่ไม่เห็นด้วยกับการให้เป็นคดีความก็คือ รศ.สมชาย ปรีชาศิลปกุล อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ที่มองว่า นโยบายทางการเมืองเป็นสิ่งที่ไม่สามารถระบุได้ว่าถูกหรือผิด แต่เป็นเรื่องของความเหมาะสมหรือไม่เหมาะสม ถ้านโยบายไหนไม่เหมาะสมก็ต้องมีการลงโทษทางการเมืองไป เช่น การตั้งกระทู้ อภิปรายไม่ไว้วางใจ หรือลงโทษผ่านผลของการเลือกตั้งใหม่ ไม่สมควรที่จะต้องรับผิดทางกฎหมาย เว้นแต่มีหลักฐานที่ชัดเจนว่ายิ่งลักษณ์มีส่วนเกี่ยวข้องกับการทุจริตโดยตรง

 

 

ภายหลังศาลมีคำพิพากษาออกมา แม้ว่าศาลจะพยายามไม่แตะต้องข้อกล่าวหาที่ว่ารัฐบาลดำเนินนโยบายผิดพลาด แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่า คดีนี้ 'อาจจะ' กลายเป็นบรรทัดฐานในการควบคุมรัฐบาลตั้งแต่การเสนอนโยบายไปจนถึงการนำนโยบายไปปฏิบัติ 

 

อีกทั้ง ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 และกฎหมายที่จะออกตามรัฐธรรมนูญ ก็ยังเป็นที่น่าจับตาอยู่ว่า องค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญจะใช้กลไกเหล่านี้ในการสกัดนโยบายที่ถูกมองว่าเป็น 'ประชานิยม' อีกหรือไม่ 

 

ยกตัวอย่าง เช่น ในช่วงหาเสียงเลือกตั้ง พรรคการเมืองจะถูกตรวจสอบโดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ตามกฎหมายพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง (พ.ร.ป.พรรคการเมืองฯ) ที่กำหนดให้การโฆษณานโยบายของพรรคการเมืองที่ต้องใช้จ่ายเงิน ต้องมีการแสดงรายละเอียด เช่น วงเงินที่ต้องใช้ ที่มาของเงินที่จะใช้ในการดำเนินการ ความคุ้มค่าและประโยชน์ในการดำเนินนโยบาย และผลกระทบและความเสี่ยงในการดำเนินนโยบาย

 

หรืออย่าง ในรัฐธรรมนูญยังวางมาตรการควบคุมนโยบายของรัฐบาลผ่านคำว่า 'วินับการเงินการคลัง' โดยบัญญัติไว้ในมาตรา 62 ว่า รัฐมีหน้าที่ในการรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัดเพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืน ซึ่งคำว่า "วินัยการเงินการคลังของรัฐ" ได้แทรกอยู่ตามมาตราต่างๆ ที่มีผลผูกมัดให้การทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีต้องเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ หรือ ในมาตรา 245 ยังกำหนดให้องค์กรอิสระเป็นผู้กำกับเรื่องวินัยการเงินการคลังของรัฐบาลอีกด้วย ไม่ว่าจะเป็น คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน กกต. และ ปปช. 

 

อีกทั้ง กฎหมายลูกที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ทยอยร่างออกมาก็จะการเพิ่มอำนาจให้องค์กรอิสระข้างต้นเข้ามามีบทบาทในการรัดเข็มขัดรัฐบาลอีกด้วย อย่างเช่น พ.ร.ป.ผู้ตรวจเงินแผ่นดิน ที่ มีชัย ฤชุพันธ์ เป็นประธานในการร่าง ก็เคยให้สัมภาษณ์ว่า เบื้องต้นจะให้ สตง.มีหน้าที่ตรวจสอบงบประมาณภาครัฐว่ามีความถูกต้องหรือไม่ เพื่อให้ ป.ป.ช.ยึดรายงานจาก สตง.เป็นหลักดำเนินการสอบสวนเชิงลึกต่อ และต้องประสานงานทางข้อมูลต่างๆ ร่วมกันระหว่าง สตง.และ ป.ป.ช. โดยเมื่อไหร่ที่ สตง.พบการใช้จ่ายเงินของรัฐไม่ถูกต้องตามวินัยการเงินการคลัง ก็ประชุมร่วมกับองค์กรอิสระอื่นเพื่อท้วงติงไปยังรัฐบาลได้

 

นอกจากนี้ คสช. ยังมีกลไกอย่างยุทธศาสตร์ชาติ ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา 5 ว่า การกําหนดนโยบายการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรีก่อนที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดิน การจัดทําแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงแห่งชาติ และแผนอื่นใด รวมตลอดทั้งการจัดทํางบประมาณรายจ่ายประจําปีงบประมาณต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ

 

หรือหมายความว่า ตั้งแต่การเลือกตั้งไปจนถึงการเป็นรัฐบาล การจะออกนโยบายจะต้องฝ่าด่านต่างๆ ที่คสช. ได้วางเอาไว้ให้ได้เสียก่อน..

 

หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกที่เว็บไซต์ iLaw เมื่อวันที่ 29 กันยายน 2560