บทวิจารณ์หยุด แสงอุทัย: "อำนาจที่เป็นกลาง"(Pouvoir neutre)ของกษัตริย์ในการยุบสภาฯ ได้ตามอำเภอใจ

บทวิจารณ์หยุด แสงอุทัย เรื่อง "อำนาจที่เป็นกลาง" (Pouvoir neutre) ของกษัตริย์ในการยุบสภาฯ ได้ตามอำเภอใจ

พุฒิพงศ์ พงศ์เอนกกุล

บทความนี้เป็นการเทียบเคียงความคิดของ อ.หยุด แสงอุทัย ซึ่งรับอิทธิพลมาจาก Carl Schmitt ผู้เป็นอาจารย์สอนกฎหมายรัฐธรรมนูญของเขา โดย อ.หยุด นำแนวคำอธิบายของ Carl Schmitt มาอธิบายใน "คำอธิบายรัฐธรรมนูญ (ไทย)" ซึ่งเป็นตำราที่ถูกใช้อ้างอิงในงานเขียนและวิทยานิพนธ์หลายเล่ม สำหรับบทความนี้จะชี้ว่า คำอธิบายในส่วนนี้ของ อ.หยุด ไม่สามารถนำมาใช้ได้กับรัฐธรรมนูญไทย (รัฐธรรมนูญที่มีประมุขแห่งรัฐที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง) แต่สามารถอธิบายได้ในรัฐธรรมนูญไวมาร์ ซึ่งประมุขแห่งรัฐมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเท่านั้น และ "เนื้อหา" ที่ อ.หยุด นำมาใช้ก็นำมาจากคำอธิบายในส่วน (ประมุขแห่งรัฐ) ของรัฐธรรมนูญไวมาร์นั่นเอง ซึ่งมีประมุขแห่งรัฐมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน จึงมีความชอบธรรมนูญทางประชาธิปไตยที่สูงมาก อีกทั้งรัฐธรรมนูญไวมาร์ก็มีการจัดโครงสร้างสถาบันการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยสูงมากฉบับหนึ่ง

ประเด็นของเรื่องที่จะนำมาวิพากษ์ข้อเขียนของ หยุด แสงอุทัย (สำเร็จการศึกษาระดับปริญญาเอกทางนิติศาสตร์จากประเทศเยอรมนีในสมัยรัฐธรรมนูญไวมาร์และศึกษากฎหมายรัฐธรรมนูญจาก Carl Schmitt^๑) ก็คือ การอธิบายเรื่องพระราชอำนาจบางประการ โดยจัดว่า "อำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎร" เป็น "พระราชอำนาจที่เป็นกลาง" (Pouvoir neutre) คำว่า Pouvoir neutre คือ อำนาจที่จะไม่เข้าข้างอำนาจอื่นๆ (อำนาจที่เป็นกลาง จะไม่ถูกจัดว่าเป็น อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร อำนาจตุลาการ แต่มีสภาวะที่เป็น เอกเทศ/เป็นอิสระ จากอำนาจทั้งสาม) อาจกล่าวให้เข้าใจง่าย ๆ ก็คือ เป็น "อำนาจที่แท้จริง (ของประมุขแห่งรัฐ)" (อำนาจดุลพินิจ) ในอันที่กษัตริย์จะยุบสภาได้เองโดยตรงเพียงแต่ "มีรัฐมนตรีเพียงนายเดียวกล้า...ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ"^๒

คำอธิบายของ หยุด แสงอุทัย ดังกล่าวนั้น ไม่อาจนำมาอธิบายได้ในระบบกฎหมายไทย เนื่องจาก การยุบสภาผู้แทนราษฎรฯ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนั้น จะวางหลักการกล่าวโดยสรุปคือ ๑.นายกรัฐมนตรี/รัฐมนตรีให้คำแนะนำ ๒.กษัตริย์ลงพระปรมาภิไธย ๓.ต้องมีนายกรัฐมนตรี/รัฐมนตรีลงนามรับสนองฯ กล่าว คือ การยุบสภาโดยกษัตริย์นั้นต้องเป็นไปตามคำแนะนำของรัฐมนตรี เท่านั้น^๓ แต่คำอธิบายดังกล่าวอาจอธิบายได้ในรัฐธรรมนูญไวมาร์ ซึ่ง หยุด แสงอุทัย แปลคำอธิบายดังกล่าวนั้นมาจากหนังสือ Constitutional Theory ของ Carl Schmitt (1928) ซึ่ง Schmitt ใช้อธิบาย "บทบาทประธานาธิบดีตามรัฐธรรมนูญไวมาร์" ซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป

แต่พิจารณาตรงนี้ก่อนว่า ในเรื่อง Pouvoir neutre นี้ Carl Schmitt ก็ได้กล่าวถึงในบท The Theory of Monarchy ด้วยเช่นกัน และอธิบายว่า การวางตำแหน่งสถาบันกษัตริย์ให้อยู่เหนือพรรคการเมืองเป็นการเปลี่ยนผ่านไป สู่กระบวนการเป็นรัฐสภาและกระบวนการเปลี่ยนผ่านเป็นระบอบประชาธิปไตย ก่อร่างสร้างสิ่งที่เรียกว่า Parliamentary monarchy ขึ้นมา และแนวคิดเรื่อง Pouvoir neutre เป็นกฎเกณฑ์ส่งผลโดยตรงในภายหลังต่อมาในตำแหน่งแห่งที่ของประธานาธิบดีแห่ง สาธารณรัฐ (ซึ่งมีอำนาจนี้เช่นกัน)^๔ ต่อคำอธิบายของ Carl Schmitt เราอาจตั้งข้อสังเกตไว้อย่างน้อย ๓ ประการ

ประการที่ ๑.ความเข้าใจเรื่อง Parliamentary monarchy ของ Carl Schmitt ไม่สอดคล้องกับความเข้าใจในทางวิชาการปัจจุบัน เพราะในระบบ Parliamentary monarchy กษัตริย์ต้องไม่มีอำนาจใด ๆ เลย เป็นเสมือนอากาศธาตุ ซึ่งกรณีที่จะอธิบายเช่นว่านั้นได้ที่ถูกต้องแล้ว Carl Schmitt (หรือ ความบกพร่องของ ผู้แปลเป็นภาษาอังกฤษ?) จะต้องใช้คำว่า Constitutional monarchy หรือ Limited monarchy ซึ่งเป็นระบบที่กษัตริย์ยังมีอำนาจโดยแท้บางประการอยู่

ประการที่ ๒.การเชื่อมโยงของ Carl Schmitt ว่า ลักษณะอำนาจเช่นนี้ของกษัตริย์ก็เสมือนหนึ่งการจัดวางอำนาจของประธานาธิบดีตามรัฐธรรมนูญไวมาร์นั้น (รัฐธรรมนูญไวมาร์ให้อำนาจแก่ประธานาธิบดีมาก จนคล้ายจะเรียกได้ว่า ประธานาธิบดีตามรัฐธรรมนูญไวมาร์ เป็น จักรพรรดิจำแลง ก็ว่าได้) ประเด็นนี้ พิจารณาในทางตำราตาม ไพโรจน์ ชัยนาม ได้ชี้ว่า กษัตริย์ ในระบบ Limited monarchy (ไพโรจน์ฯ ใช้คำว่า Monarchie limitée) เป็นระบบที่คล้ายคลึงกับระบบประธานาธิบดีอย่างมาก (โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อเมริกา)  (อำนาจของประธานาธิบดี กับอำนาจกษัตริย์) เพียงแต่ต่างกันตรง "ที่มาของประมุขแห่งรัฐ" เท่านั้น^๕ เราจึงอาจกล่าวโดยกระชับได้ว่า การให้กษัตริย์มี Pouvoir neutre เป็นอำนาจแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์และไม่ใช่ Parliamentary monarchy (เพราะ Parliamentary monarchy จะไม่ให้อำนาจใดๆ แก่กษัตริย์ อำนาจทุกอย่างจะก่ายกองรวมอยู่ที่สภาและรัฐบาล)

ประการที่ ๓.การอธิบายของ หยุด แสงอุทัย เป็นการยกสถานะของกษัตริย์ไทยให้อยู่ในตำแหน่งเดียวกับ "ประธานาธิบดีตามรัฐธรรมนูญไวมาร์" ซึ่งมีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน โดยมีอำนาจยุบสภาผู้แทนราษฎรได้โดยลำพัง (รัฐธรรมนูญไวมาร์ มาตรา ๒๕) แต่ขณะเดียวกัน สภาผู้แทนราษฎรแห่งสหพันธ์ก็มีอำนาจเสนอปลดประธานาธิบดี โดยมีประชาชนวินิจฉัยด้วยวิธีการลงประชามติ เช่นกัน (รัฐธรรมนูญไวมาร์ มาตรา ๔๓ วรรคสอง) ฉะนั้น ประธานาธิบดีตามรัฐธรรมนูญไวมาร์ก็มีความชอบธรรมในการดุลอำนาจกับสภาผู้แทนราษฎร และโดยที่ การใช้อำนาจใด ๆ ของประธานาธิบดี จะมีผลในระบบกฎหมายก็ต่อเมื่อได้มีรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีลงนามกำกับเสมอ (รัฐธรรมนูญไวมาร์ มาตรา ๕๐) เพราะคณะรัฐมนตรีรับผิดชอบทั้งต่อ สภาผู้แทนราษฎร และรับผิดชอบต่อประธานาธิบดี ฉะนั้น อำนาจยุบสภานั้นย่อมไม่เกิดผลอยู่นั่นเองหากรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีแห่ง สหพันธ์ไม่ลงนามกำกับคำสั่งของประธานาธิบดี

เมื่อเราพิจารณาคำอธิบายของ หยุด แสงอุทัย (ดู เชิงอรรถ ๑) จะพบว่าเป็นการแปลมาจากบท Parliamentary System of Weimar Constitution ในหนังสือ Constitutional Theory ของ Carl Schmitt มาแบบคำต่อคำ^๖ เพียงแต่เปลี่ยนคำจาก "ประธานาธิบดี" แทนด้วยคำว่า "กษัตริย์" เท่านั้นเอง โดยไม่ได้พิจารณาระบบกฎหมายและรูปแบบการปกครองที่แตกต่างกัน ตลอดจน "ที่มาของประมุขแห่งรัฐ" ว่ามีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยหรือไม่เพียงไร

กล่าวโดยสรุป คำอธิบายของ หยุด แสงอุทัย เรื่องอำนาจในการยุบสภาผู้แทนราษฎรว่าเป็นอำนาจโดยแท้ของประมุขแห่งรัฐนั้น จึงเป็นคำอธิบายที่ "ใช้ไม่ได้" และ "ผิด" (ในระบบกฎหมายไทย) ตลอดจน "ขัดต่อการปกครองระบอบประชาธิปไตย" อีกด้วย.

_______________________

เชิงอรรถ

^๑ หยุด แสงอุทัย เล่าว่า "การสอน "วิชารัฐธรรมนูญทั่วไป" อำนวยคุณประโยชน์ก็คือ ข้าพเจ้าได้สอนวิชานี้...โดยอาศัยตำราของศาสตราจารย์ Carl Schmitt ซึ่งสอนข้าพเจ้าที่มหาวิทยาลัยเบอร์ลินเป็นรากฐาน โดยไม่ต้องแก้ไขเพิ่มเติมหลักการในวิชานี้แต่ประการใด" โดยดู หยุด แสงอุทัย, เราจะตั้งต้นเป็นประชาธิปไตยที่ไหน?, ใน หนังสืออนุสรณ์งานพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์หยุด แสงอุทัย, บพิธการพิมพ์, ๒๕๒๓, หน้า ๓๐๐.

^๒ หยุด แสงอุทัย อธิบายว่า "ความจริงพระราชอำนาจที่จะยุบสภานี้เป็นพระราชอำนาจที่จะเป็นกลาง (pouvoir neutre) เพราะการยุบสภาฯ นั้นโดยปกติเป็นกรณีอุทธรณ์การกระทำหรือความคิดเห็นของสภาผู้แทนต่อราษฎรผู้เลือกตั้ง หรือมิฉะนั้นก็เป็นกรณีที่พระมหากษัตริย์มีพระราชประสงค์จะทรงหยั่งเสียงของ ราษฎร เพื่อให้ราษฎรผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยมีโอกาสวินิจฉัยว่าการกระทำหรือ ความเห็นนั้น ๆ ตรงกับของราษฎรหรือไม่ หรือราษฎรมีความคิดเห็นในปัญหานั้น ๆ อย่างไร โดยเหตุนี้จึงต้องถือว่าการยุบสภาไม่ใช่การใช้อำนาจบริหาร แต่เป็นการใช้อำนาจที่จะเป็นกลาง ตำรากฎหมายในประเทศไทยไม่ปรากฏว่าได้เคยกล่าวอำนาจที่จะเป็นกลางไว้ จึงขอทำความเข้าใจสั้น ๆ ดังนี้ อำนาจที่จะเป็นกลางนั้นเป็นอำนาจของประมุขแห่งรัฐ ซึ่งไม่ใช่อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหารหรืออำนาจตุลาการแต่เป็นอำนาจที่จะประสานการขัดกันขององค์กรผู้ ใช้อำนาจของรัฐเหล่านี้…พระมหากษัตริย์ย่อมทรงยุบสภาฯ ได้เสมอ ถ้ามีรัฐมนตรีเพียงนายเดียวกล้ารับผิดชอบโดยลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ" (ดู หยุด แสงอุทัย, คำอธิบายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2511) เรียงตามมาตรา และคำอธิบายรัฐธรรมนูญทั่วไปโดยย่อ, พระนคร, บำรุงสาส์น, ๒๕๑๑, หน้า ๕๑๖-๕๑๗).

^๓ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (๒๕๑๑) มาตรา ๙๓ ประกอบมาตรา ๑๕๖ และมาตรา ๒.

^๔ Carl Schmitt, Constitutional Theory, (Translated by Jeffrey Seitzer), Duke University Press Books, 2008, p. 312.

^๕ ไพโรจน์ ชัยนาม, สถาบันการเมือง และ รัฐธรรมนูญของต่างประเทศ กับ ระบอบการปกครองของไทย, กรุงเทพ : คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๑๕, หน้า ๔๔.

^๖ Carl Schmitt, Constitutional Theory, (Translated by Jeffrey Seitzer), Duke University Press Books, 2008, p. 370.