บทวิจารณ์ร่าง พรบ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ : ความเพิกเฉยต่อปัญหาการโยนภาระให้เอกชนแบกรับหน้าที่ให้บริการภายหลังสัญญาอนุญาตฯ/ใบอนุญาตฯสิ้นสุดเป็นการชั่วคราว

บทวิจารณ์ร่าง พรบ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ :  ความเพิกเฉยต่อปัญหาการโยนภาระให้เอกชนแบกรับหน้าที่ให้บริการภายหลังสัญญาอนุญาตฯ/ใบอนุญาตฯสิ้นสุดเป็นการชั่วคราว

พุฒิพงศ์ พงศ์เอนกกุล

ตามที่คณะรัฐมนตรีได้นำเสนอร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. …  ต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาตินั้น เมื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวในการแก้ไขเพิ่มเติมเรื่องอำนาจหน้าที่ของ กสทช. พบว่า ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ไม่ได้วางแนวทางการเตรียมการรองรับผลของการสิ้นสุดการอนุญาตสัมปทาน หรือสัญญาการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ หรือใบอนุญาต ให้มีความต่อเนื่องในการให้บริการ การคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ และคุ้มครองผู้ใช้บริการให้ได้รับประโยชน์และใช้บริการได้อย่างต่อเนื่องจากข้อจำกัดในช่วงเวลาเปลี่ยนผ่านการสิ้นสุดการอนุญาตสัมปทาน หรือสัญญาการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ หรือใบอนุญาตไว้แต่อย่างใด

จากสภาพการณ์ปัญหาที่ผ่านมา เราจะเห็นได้ว่า กสทช. ใช้แนวทางการแก้ไขปัญหากรณีดังกล่าวในลักษณะ “วัวหาย(แล้วค่อย)ล้อมคอก” กล่าวคือ ก่อนที่การอนุญาตสัมปทาน หรือสัญญาการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ หรือใบอนุญาต จะสิ้นสุดลงนั้น กสทช. ย่อมทราบว่า การอนุญาตฯ จะสิ้นสุดลงเมื่อไหร่ เนื่องจากระยะเวลาสิ้นสุดการอนุญาตฯ ได้ถูกกำหนดไว้ตั้งแต่วันที่เอกชนได้รับการอนุญาตฯ (ต่อไปนี้จะเรียกว่า “ผู้ให้บริการ”) แล้ว ดังนี้ กสทช. จึงสามารถกำหนดมาตรการรองรับความต่อเนื่องในการให้บริการ การคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ และคุ้มครองผู้ใช้บริการให้ได้รับประโยชน์และใช้บริการได้อย่างต่อเนื่อง ให้ปราศจากข้อจำกัดในช่วงเวลาเปลี่ยนผ่านการสิ้นสุดการอนุญาตหรือลดทอนข้อจำกัดให้มีผู้รับผลกระทบน้อยที่สุดได้ แต่ที่ผ่านมา หาเป็นเช่นนั้นไม่ กสทช. กลับเลือกมาตรการทอดระยะเวลารอให้ผลของการสิ้นสุดการอนุญาตสัมปทาน หรือสัญญาการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ หรือใบอนุญาต ได้บังเกิดขึ้นก่อน แล้ว กสทช. จึงออกมาตรการแก้ไขปัญหา เช่น การออกประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง มาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการเป็นการชั่วคราวในกรณีสิ้นสุดการอนุญาต สัมปทาน หรือสัญญาการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ พ.ศ. ๒๕๕๖  (กำหนดระยะเวลาคุ้มครองผู้ใช้บริการฯ จำนวน ๑ ปี) ซึ่งต่อมาคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติฉบับที่ ๙๔/๒๕๕๗ ได้ขยายระยะเวลาตามประกาศฉบับดังกล่าวออกไปอีก ๑ ปี ในระหว่างที่การจัดสรรคลื่นความถี่ดังกล่าวแก่ผู้รับใบอนุญาตรายใหม่ยังไม่แล้วเสร็จ กสทช. ได้กำหนดให้มีมาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการเป็นการชั่วคราวในกรณีสิ้นสุดการอนุญาต สัมปทาน หรือสัญญาการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ บังคับให้ผู้ให้สัมปทานและผู้รับสัมปทานเดิมให้ยังคงต้องคงสภาพการให้บริการและคุณภาพของสัญญาณแก่ผู้ใช้บริการเป็นการชั่วคราวในระยะเวลาคุ้มครองผู้ใช้บริการ ทั้ง ๆ ที่สัญญาสัมปทานเดิมสิ้นสุดลงแล้ว คู่สัญญาเดิม (ก่อนจะเปลี่ยนมาใช้ระบบอนุญาต) คือ การสื่อสารแห่งประเทศไทย (เดิม) ซึ่งปัจจุบันแปลงสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจ เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งในฐานะผู้ให้อนุญาต กับบริษัทเอกชน เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งในฐานะผู้ให้บริการ ณ ขณะเวลาที่ผู้ให้บริการได้ตกลงเข้าทำสัญญาให้ดำเนินการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ฯ (ซึ่งนิยมใช้รูปแบบ BTO ; Build–transfer–operate) คู่สัญญาย่อมมีความมุ่งหมายว่า เมื่อสัญญาดังกล่าวสิ้นสุดลง ผู้ให้อนุญาต (หน่วยงานของรัฐ) ย่อมเข้ามาเป็นผู้ให้บริการแทนผู้รับอนุญาต และผู้รับอนุญาตย่อมไม่มีสิทธิหรือหน้าที่ในการให้บริการตามสัญญาที่สิ้นสุดลงอีกต่อไป ในเรื่องนี้เป็นความคาดหมายที่เอกชนคู่สัญญาใช้ในการวางแผนการประกอบกิจการ และเป็นสาระสำคัญของสัญญา ต่อมา กสทช. ก็ยังปล่อยให้เกิดเหตุการณ์ซ้ำรอยอีกโดยปล่อยให้สัญญาสัมปทานของผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่บนคลื่นความถี่ย่าน 900 MHz คู่สัญญาของทีโอทีหมดลงด้วยการไม่จัดหามาตรการรองรับใด ๆ ให้แก่ผู้ให้บริการและผู้ใช้บริการ จนต้องมีการนำประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง มาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการเป็นการชั่วคราวในกรณีสิ้นสุดการอนุญาต สัมปทาน หรือสัญญาการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ พ.ศ. ๒๕๕๖  มาใช้บังคับอีกครั้ง

มาตรการ “วัวหาย(แล้วค่อย)ล้อมคอก” ของ กสทช. ก่อให้เกิดผลกระทบอันไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ต่อเอกชนผู้ให้บริการเดิม เนื่องจากผู้ให้บริการเดิมต้องให้บริการผู้ใช้บริการต่อไปด้วยคุณภาพคงเดิมจนกว่าระยะเวลาคุ้มครองผู้ใช้บริการจะสิ้นสุดลง แต่จำนวนของผู้ใช้บริการจะลดลงอย่างต่อเนื่อง ซึ่งจะเห็นได้ว่า ผู้ให้บริการเดิมต้องแบกรับต้นทุนคงที่ (fixed cost) แต่ขณะเดียวกันรายได้ลดลงอย่างต่อเนื่อง ผลที่เกิดขึ้นคือ สภาวะขาดทุนที่เอกชนผู้ให้บริการเดิมจำต้องแบกรับทั้ง ๆ ที่การขาดทุนดังกล่าวมิได้เกิดขึ้นจากความผิดพลาดในการบริหารจัดการของเอกชนผู้ให้บริการเดิมแต่อย่างใด ยิ่งไปกว่านั้น การที่ระบบกฎหมายเพิกเฉยต่อสภาพปัญหานี้ มอบดุลพินิจในการกำหนดมาตรการให้ กสทช. โดยมิได้วางแนวทางแก้ไขปัญหาที่ย่อมเกิดขึ้นนี้ ยังส่งผลให้เกิดการฟ้องคดีเรียกร้องค่าเสียหาย (อันเนื่องจากการใช้โครงข่ายในระหว่างมาตรคุ้มครองผู้ใช้บริการตามประกาศ กสทช.) ต่อกันระหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง (เช่น กสทช., กทค., รัฐวิสาหกิจบางแห่ง) หรือการฟ้องคดีกันระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนผู้ให้บริการเดิม ส่งผลให้เอกชนรายอื่นๆ ที่กำลังรอการจัดสรรคลื่นความถี่ ต้องสูญเสียเวลารอคอยการทอดระยะเวลาจนกว่า กสทช. จะดำเนินการจัดการประมูลคลื่นความถี่เพื่อคัดเลือกเอกชนผู้ให้บริการรายใหม่ทดแทนรายเดิมที่สิ้นอายุการอนุญาตลง ขณะเดียวกัน เอกชนผู้ให้บริการเดิมจำต้องแบกรับภาวะขาดทุนอย่างต่อเนื่องตามระยะเวลาที่ กสทช. ทอดระยะเวลาเพื่อเตรียมความพร้อมในการจัดการประมูลคลื่นความถี่ให้แล้วเสร็จ ทั้ง ๆ ที่ กสทช. สามารถใช้อำนาจที่มีอยู่กำหนดมาตรการที่ไม่ก่อให้เกิดสภาพอันเลวร้ายเช่นนี้ได้

ข้อเสนอแนะ

เนื่องจากพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ มิได้วางแนวทางการเตรียมการรองรับผลของการสิ้นสุดการอนุญาตสัมปทาน หรือสัญญาการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ หรือใบอนุญาต ให้มีความต่อเนื่องในการให้บริการไว้ ส่งผลให้หน่วยงานของรัฐเช่น กสทช. หรือ คสช. ใช้วิธีบังคับให้เอกชนผู้ให้บริการจำต้องแบกรับภาระขาดทุนดังกล่าวจนกว่า กสทช.จะดำเนินจัดการประมูลคลื่นความถี่เสร็จสิ้น โดยทอดระยะเวลาออกไปได้เรื่อย ๆ ส่งผลให้เอกชนผู้ให้บริการทั้งในปัจจุบันและอนาคตไม่ได้รับความคุ้มครองความมั่นคงแน่นอนแห่งนิติฐานะของตนจากการใช้อำนาจของรัฐ ตลอดจนความคาดหมายที่จะเกิดขึ้นภายหลังการอนุญาตสิ้นสุดลง อีกทั้ง เอกชนที่รอคอยการประมูลคลื่นความถี่ จำต้องรอคอยอย่างไร้จุดหมายด้วยความล่าช้าที่เกิดขึ้นจากการที่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบดำเนินการจัดสรรคลื่นความถี่ เพิ่งจะเริ่มเตรียมความพร้อมในการจัดการประมูลคลื่นความถี่ภายหลังจากการอนุญาตเดิมสิ้นอายุลงไปแล้วนั้น

วิธีแก้ไขปัญหาที่น่าจะเป็นแนวทางที่ควรกำหนดไว้ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเพื่อประกันความมั่นคงแน่นอนแห่งนิติฐานะของเอกชนผู้ประกอบการ และกำหนดให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการได้อย่างมีบรรทัดฐาน ตลอดจนผู้ใช้บริการจะได้รับความต่อเนื่องจากการใช้บริการ ไม่ต้องวิตกเรื่องซิมจะดับหรือไม่เมื่อการอนุญาตของค่ายผู้ประกอบการสิ้นสุดลง คือ ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมฉบับนี้ สมควรกำหนดแนวทางการแก้ปัญหาและสร้างความชัดเจนให้แก่เอกชนโดยกำหนดให้ กสทช. ดำเนินการประมูลคลื่นความถี่ให้เสร็จสิ้นก่อนที่การอนุญาตเดิมจะสิ้นสุดลง เพื่อผู้ให้บริการเดิมจะได้พ้นจากหน้าที่ให้บริการทันทีเมื่อการอนุญาตเดิมสิ้นสุด และผู้ให้บริการรายใหม่จะได้ให้บริการคลื่นความถี่แทนอย่างต่อเนื่อง ส่งผลโดยตรงให้ประชาชนผู้ใช้บริการจะได้รับความต่อเนื่องในการใช้บริการ และทุกคาดจะคาดหมายได้ว่าเมื่อการอนุญาตเดิมสิ้นสุดลง จะมีผู้ประกอบการรายใดเป็นผู้ให้บริการแทนผู้ให้บริการเดิม การดำเนินการทุกอย่างพึงเสร็จสิ้นลงก่อนที่การอนุญาตเดิมจะสิ้นสุด ดังนี้ เอกชนผู้ให้บริการเดิมก็จะไม่ประสบภาวะขาดทุนอันไม่ใช่ความผิดพลาดจากการดำเนินธุรกิจ  เอกชนรายอื่นจะได้มีแรงจูงใจในการลงทุนประกอบธุรกิจประเภทนี้มากขึ้น  และหน่วยงานของรัฐก็จะไม่ต้องเสียเวลาและค่าใช้จ่ายเพื่อต่อสู้คดีความในชั้นศาลดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน.

บทวิจารณ์ร่าง พรบ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ : ความเพิกเฉยต่อปัญหาการโยนภาระให้เอกชนแบกรับหน้าที่ให้บริการภายหลังสัญญาอนุญาตฯ/ใบอนุญาตฯสิ้นสุดเป็นการชั่วคราว

บทวิจารณ์ร่าง พรบ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ :  ความเพิกเฉยต่อปัญหาการโยนภาระให้เอกชนแบกรับหน้าที่ให้บริการภายหลังสัญญาอนุญาตฯ/ใบอนุญาตฯสิ้นสุดเป็นการชั่วคราว

พุฒิพงศ์ พงศ์เอนกกุล