ร.๕ ตั้ง"เคาน์ซิลออฟสเตด"เพื่อกำจัดศัตรูทางการเมือง มิใช่จะตั้งศาลปกครองแต่อย่างใด

รัชกาลที่๕ ตั้ง"เคาน์ซิลออฟสเตด"เพื่อกำจัดศัตรูทางการเมือง มิใช่จะตั้งศาลปกครอง/กฤษฎีกาแต่อย่างใด

พุฒิพงศ์ พงศ์เอนกกุล 

นักกฎหมายมหาชนไทยจำนวนไม่น้อยหลับหูหลับตาท่องกันว่า "รัชกาลที่ ๕ เป็นบิดากฎหมายมหาชน/ศาลปกครองไทย" เพราะตั้งองค์กรที่เรียกว่า "เคาน์ซิลออฟสเตด" ขึ้นมา (ชื่อเหมือนองค์กรให้คำปรึกษากฎหมายและพิจารณาคดีปกครองของฝรั่งเศสดีแฮะ) แต่นักกฎหมายมหาชนไทยเหล่านั้น ไม่พิจารณา "บริบท" และวัตถุประสงค์การเมืองที่รัชกาลที่ ๕ ตั้งองค์กรนี้ขึ้นมา ผมจึงจะเล่าให้ท่านพิจารณาโดยสังเขป ดังนี้ จะได้เลิกเข้าใจผิดกันเสียที

เคาน์ซิลออฟสเตด กับ ปรีวีเคาน์ซิล ซึ่งรัชกาลที่ ๕ ได้ตั้งขึ้นมานั้น ไม่ใช่มุ่งก่อตั้ง Conseil d'État แบบนโปเลียน (หรือพัฒนาเป็นศาลปกครอง กับแผนกที่ปรึกษา-ร่างกฎหมายของรัฐบาล) แต่อย่างใด การตั้ง "เคาน์ซิลออฟสเตด" และ "ปรีวีเคาน์ซิล" ของรัชกาลที่ ๕ ก็เพื่อกำจัดตำแหน่งภารกิจอำนาจหน้าที่ของสมเด็จเจ้าพระยามหาศรีสุริยวงศ์(ช่วง บุนนาค)และบุตรของช่วง บุนนาค ให้ออกไปจากราชสำนัก และเป็นเครื่องมือประกาศสถาปนา(ชิมราง)อำนาจของรัชกาลที่ ๕ เพราะอำนาจหน้าที่ในการให้คำปรึกษาราชการแผ่นดิน(บงการ)เดิมเป็นของสมเด็จเจ้าพระยามหาศรีสุริยวงศ์(ช่วง บุนนาค)อยู่มาแต่เดิมแล้ว ครั้นออกประกาศตั้งเคาน์ซิลออฟสเตด และปรีวีเคาน์ซิล ขึ้นมาแล้วให้ "สาบานตนต่อกษัตริย์" (สวามิภักดิ์) จึงเป็นการท้าทายอำนาจผู้ทรงอำนาจดั้งเดิมในขณะนั้น(ช่วง บุนนาค)เป็นอย่างยิ่ง และโดยสภาพของสมเด็จเจ้าพระยามหาศรีสุริยวงศ์(ช่วง บุนนาค) ก็ย่อมไม่ยอมรับตำแหน่งซึ่งต่ำต้อยเช่นนั้น จึงตอบจดหมายด่ากราดรัชกาลที่ ๕ (รัชกาลที่ ๕ ก็ส่งจดหมายไปทาบทาม คือ "กวนตีน" สมเด็จเจ้าพระยามหาศรีสุริยวงศ์ ก่อน) เมื่อกำจัดอำนาจหน้าที่ให้มาอยู่ที่ "เคาน์ซิลออฟสเตด" และ "ปรีวีเคาน์ซิล" ซึ่งตั้งขึ้นมาขำๆ เพื่อวัตถุประสงค์ไล่สมเด็จเจ้าพระยาฯ ให้ออกไปจากการงาน (ไม่เห็นหัว "ผู้หลักผู้ใหญ่" - คำของ รัชกาลที่ ๕ ซึ่งเรียกสมเด็จเจ้าพระยาฯ อย่างถากถาง) - ทว่า อิทธิพลของท่านสมเด็จเจ้าพระยาฯ ก็มีอยู่ในราชสำนักอย่างเหลือหลาย ขุนนางในราชสำนักเป็นพวกสมเด็จเจ้าพระยาฯ(สมเด็จเจ้าพระยาฯ ประลองกำลังกับรัชกาลที่ ๕) มุกของรัชกาลที่ ๕ ก็เลยแป๊ก ในเวลาไม่นานในที่สุดรัชกาลที่ ๕ ก็ยกเลิก "เคาน์ซิลออฟสเตด" ไปเสีย เหลือแต่ ปรีวีเคาน์ซิล เอาไว้แก้เก้อทิ้งไว้ว่างเปล่า แทบไม่มีการประชุมตลอดรัชกาล (ไม่มีเงินเดือนให้นะครับ - รัชกาลที่ ๕ ให้เกียรติยศแทน) 

สมัยนั้น สมเด็จเจ้าพระยาฯ มีอิทธิพลมากเพราะมี "ไพร่สม" เยอะ(อำนาจในอดีตขึ้นอยู่กับ "จำนวนแรงงาน" ถ้ามีไพร่ขึ้นทะเบียนในสังกัดมาก ก็มีอำนาจมาก) กษัตริย์มีเพียงชื่อว่าเป็นมูลนายสูงสุดเท่านั้น แต่ไพร่จะเชื่อฟังเฉพาะมูลนายที่ตนสังกัดหรือขึ้นทะเบียนไว้เท่านั้น (เพราะมูลนายจะช่วยคุ้มครองแบบมาเฟียแก่ไพร่ในสังกัด หาทนายให้เวลาไพร่ในสังกัดตนต้องขึ้นศาล ซึ่งกษัตริย์ไม่มีศักยภาพที่จะให้ความคุ้มครองให้ได้อย่างเป็นรูปธรรม) ฉะนั้น อิทธิพลของสมเด็จเจ้าพระยาฯ (ช่วง บุนนาค) จึงทรงอิทธิพลเรื่อยมาจนกระทั่งอำนาจในทางรูปแบบถูกตัด และส่วยภาษีอากรก็ถูกสนธิสัญญาเบาว์ริงตัดการจ่ายผ่านมูลนาย โดยสนธิสัญญาเบาว์ริงบังคับว่าจะส่งภาษีทีเดียว ส่งตรงไปยัง "วังหลวง" ทำให้เกิด "หอรัษฎากรพิพัฒน์" ขึ้นในวัง เป็นเงินของวัง(กษัตริย์) ไม่ต้องถูกชักผ่าน "มูลนาย"(ลำดับรองๆ) ก่อนที่มูลนายจะส่งไปถึงท้องพระคลังเป็นทอดๆ อีกต่อไป (อังกฤษให้หลักประกันว่า ถ้าใครขัดขวางไม่ให้เป็นไปตามข้อตกลงนี้ อังกฤษจะเอาเรือรบมาช่วยกำจัด) รัชกาลที่ ๕ ก็เอาหลังพิงอังกฤษเพื่อกำจัดสมเด็จเจ้าพระยาฯ (อีกทั้งสร้างภาพลักษณ์ที่ไม่ดีแก่ สมเด็จเจ้าพระยาฯ ในการสั่งประหาร พระปรีชากลการ โดยอ้างว่าสมเด็จเจ้าพระยาฯ เหม็นขี้หน้าเมียฝรั่งของพระปรีชากลการ ๆ ทำตัวเบ่งใส่สมเด็จเจ้าพระยาฯ ปรากฏในจดหมายพระราชกิจรายวันของรัชกาลที่ ๕ : ทั้ง ๆ ที่ข้อเท็จจริง ปรากฏว่าท่านสมเด็จเจ้าพระยาฯ สนิทสนมกับเอกอัครราชทูตอังกฤษในขณะนั้นในฐานะที่ปรึกษาต่างชาติขึ้นลงเรือน สมเด็จเจ้าพระยาฯเป็นเนืองนิจ)

เมื่อฐานอำนาจทางเศรษฐกิจของท่านสมเด็จเจ้าพระยาฯ ถูกตัดท่อน้ำเลี้ยง (การไม่มีรายได้จากส่วยภาษีอากร ก็ทำให้ไม่มีเงินเลี้ยงไพร่จำนวนเยอะๆแบบในอดีตตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ ๓-ต้นรัชกาลที่ ๕ และไม่มีเงินซื้ออาวุธ) อีกทั้งชราภาพของสมเด็จเจ้าพระยาฯ (ช่วง บุนนาค) จึงปลีกตัวไปพำนักอยู่ที่ "ราด-รี" ในบั้นปลายชีวิต นับแต่นั้นมา รัชกาลที่ ๕ และกษัตริย์รัชกาลต่อๆมา ก็ไม่แต่งตั้งขุนนางในตำแหน่ง "สมเด็จเจ้าพระยา" ขึ้นมาอีกเลย

เหล่านี้ เราจะเห็นได้ว่า "เคาน์ซิลออฟสเตด" กับ "ปรีวีเคาน์ซิล" ไม่ได้ก่อตั้งขึ้นมาเพื่อกิจการแบบ "คณะกรรมการกฤษฎีกา" แบบปัจจุบัน หรือตามคอนเส็บฝรั่งเศสแต่อย่างใด เพียงแต่เป็น "เครื่องมือสถาปนาอำนาจเบ็ดเสร็จ" (ความพยายามที่จะกำจัดอิทธิพลของสมเด็จเจ้าพระยาฯ) แต่ "แป๊ก" ในท้ายที่สุด ต้องรอสมเด็จเจ้าพระยาฯ(ช่วง บุนนาค)ถึงแก่พิราลัย อำนาจสมบูรณ์ของรัชกาลที่ ๕ จึงปราศจากเสี้ยนหนามปักอก อีกต่อไป บรรดาองค์กร "เคาน์ซิลออฟสเตด"(ถูกยุบก่อนเพื่อน) กับ "ปรีวีเคาน์ซิล" ซึ่งตั้งขึ้นมา "กวนตีน" สมเด็จเจ้าพระยาฯ เมื่อสมเด็จเจ้าพระยาฯ ถึงแก่พิราลัย ก็ไม่มีความจำเป็นอีกต่อไป ก็ให้มีเสนาบดีมาประชุมกันก็เพียงพอแล้ว เกิดเป็นที่ประชุมเสนาบดีและศาลรับสั่งเฉพาะเรื่องที่รัชกาลที่ ๕ บงการให้ประชุมตัดสินคดีที่พระราชทานลงมาให้ประชุม แล้วถวายคำปรึกษาให้รัชกาลที่ ๕ ตัดสินใจ(ทั้งนี้ ในประวัติต้นรัชกาลที่ ๖ ก็เล่าว่า ปรีวีเคาน์ซิล หรือองคมนตรีสภา นี้ก็แทบไม่มีการประชุมตลอดรัชกาล)

เรื่องราวมันก็เป็นอย่างนี้ รัชกาลที่ ๕ ไม่สามารถเรียกได้ว่าเป็น "บิดาแห่งศาลปกครอง/กฎหมายมหาชน" เลยนะครับ ทั้งนี้ โครงสร้างของศาลปกครองและคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่เป็นคอนเส็บแบบฝรั่งเศสเนี่ย มาปรากฏในปี พ.ศ.๒๔๗๕ ไม่กี่เดือนภายหลังอภิวัตน์สำเร็จ (ปรีดี พนมยงค์ เป็นคนผลักดันให้จัดทำร่างฯ ฉบับนี้อย่างไว) เกิดร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ แต่ถูกพวกฝ่ายกษัตริย์นิยม แอนตี้ จนต้องพับไป (พวกคลั่งเจ้า จบจากอังกฤษน่ะครับ ก็อ้างแนวคิดของ Dicey มาโต้ปรีดี) - ปรีดี จึงทำสำเร็จอยู่ซีกเดียวคือตั้งขึ้นได้ก็เพียง "คณะกรรมการกฤษฎีกา" ทำหน้าที่ให้คำปรึกษากฎหมายแก่รัฐบาลเท่านั้น.