บนถนนสู่เนย์ปยีด่อ การเลือกตั้งพม่า 2015 – ตอนที่ 2: ย้อนมองรัฐธรรมนูญปี 2008

            ก่อนพม่าได้รับเอกราชจากอังกฤษไม่นาน รัฐธรรมนูญฉบับแรกถือกำเนิดขึ้น (ค.ศ.1947) และใช้ต่อเนื่องมาจนถึงปี 1962 เมื่อนายพลเนวินทำรัฐประหารและประกาศนำนโยบาย “วิถีพม่าสู่ระบอบสังคมนิยม” (Burmese Way to Socialism) ของสถาปฏิวัติมาใช้  รัฐธรรมนูญฉบับแรกจึงถูก “แช่แข็ง” สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญปี 1947 คือการแบ่งอำนาจออกเป็น 3 ส่วน ระหว่างอำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจตุลาการ ทางด้านนิติบัญญัติ สภาพม่าในเวลานั้นแบ่งออกเป็น 2 สภา ได้แก่ สภาชนเผ่า (House of Nationalities) และสภาผู้แทนราษฎร (House of Representatives) คล้ายคลึงกับระบบรัฐสภาแบบของอังกฤษ

 "สมาชิกรัฐสภาพม่าลงคะแนนเสียงในการลงมติเพื่อแก้รัฐธรรมนูญบางมาตรา, 25 มิถุนายน 2015" ภาพจากสำนักข่าว Xinhua

            ปัญหาด้านเอกภาพเป็นปัญหาใหญ่ที่สุดที่รัฐบาลยุคหลังเอกราชในพม่าทุกชุดประสบ เมื่อรัฐบาลทหารของเนวินขึ้นมามีอำนาจ (ข้ออ้างของการทำรัฐประหารของเนวินคือเพื่อสร้างเอกภาพกลับคืนสู่สหภาพพม่า และลดความขัดแย้ง/ปรองดองกับชนกลุ่มน้อย)  ไปได้กว่า 1 ทศวรรษ รัฐบาลของพรรค BSPP (Burma’s Socialist Programme Party)ก็จัดให้มีการเลือกตั้งและมีการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นในปี 1974 สภาปฏิวัติมองว่ารัฐธรรมนูญฉบับเก่ามีช่องโหว่และขาดจิตวิญญาณหรือเป้าหมายของรัฐสังคมนิยม และระบบรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญปี 1947 (แบบมีพรรคการเมือง) จะยิ่งทำให้ประเทศแตกแยกและขาดเอกภาพ รัฐธรรมนูญปี 1974 จึงดำเนินรอยตามเจตน์จำนงของ BSPP และทำให้พม่ามีเพียงสภาเดียวคือสภาผู้แทนราษฎร โดยสมาชิกทั้งหมดมาจากพรรค BSPP ผ่านการแต่งตั้ง มีวาระ 4 ปี

            ในปี 1988 ภายหลังเนวินและ BSPP อยู่ในอำนาจมากว่า 2 ทศวรรษ ก็มีความเคลื่อนไหวปรากฏขึ้น ประชาชน  พระสงฆ์ นักเรียนและนักศึกษาเดินขบวนประท้วงรัฐบาลตั้งแต่ต้นปี และมาประทุเป็นเหตุการณ์ความรุนแรงที่ทำให้มีผู้เสียชีวิตหลายพันคน[1] หลังเหตุการณ์สงบลงเนวินประกาศลาออกจากตำแหน่งทุกตำแหน่ง SLORC (State Law and Order Restoration Council) ภายใต้นายพลซอหม่อง (ดำรงตำแหน่งระหว่างปี 1988-1992) ทำรัฐประหารและพัก (suspend) รัฐธรรมนูญปี 1974 ไว้ และยึดถือคำสั่ง SLORC (SLORC Declaration) คือธรรมนูญสูงสุดในการบริหารประเทศ SLORC ให้คำมั่นว่าจะจัดให้มีการเลือกตั้งแบบหลายพรรค ในคำสั่ง SLORC ฉบับที่ 14/1989 คือส่วนที่กล่าวถึงกฎหมายการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎร ว่า “สภาผู้แทนราษฎรจะตั้งขึ้นจากผู้แทนของสภาฯที่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามา” ซึ่งชี้ให้เห็นว่า SLORC มีแผนจะจัดการเลือกตั้ง

            อีก 1 ปีต่อมา (27 พฤษภาคม 1990) SLORC จัดการเลือกตั้งทั่วไปในพม่า ผลปรากฏว่าพรรค NLD (National League for Democracy) ภายใต้การนำของด่ออองซานซูจี ซึ่งเป็นพรรคฝ่ายค้านชนะการเลือกตั้งอย่างถล่มทลาย ได้ 392 จาก 485 ที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎร แต่ต่อมารัฐบาลทหารออกมาประกาศว่าผลการเลือกตั้งในปี 1990 เป็นโมฆะ หมายความว่า SLORC ยังคงอยู่ในอำนาจต่อไป พร้อม ๆ กับกฎอัยการศึก และยังเป็นผู้ใช้อำนาจทางกฎหมาย นิติบัญญัติ และตุลาการต่อไป  ผลการเลือกตั้งสร้างความหวาดหวั่นให้กับ SLORC จึงได้ออกมาประกาศว่าการรัฐบาลจะเลื่อนการร่างรัฐธรรมนูญออกไปอย่างไม่มีกำหนด แต่ในที่สุดก็มีความพยายามจากฝั่ง SLORC ที่จะจัดให้มีการร่างรัฐธรรมนูญในปี 1993 แต่ก็ต้องหยุดลงในปี 1996 เมื่อ NLD ประกาศคว่ำบาตรรัฐธรรมนูญฉบับนี้เพราะมองว่าไม่มีความเป็นประชาธิปไตยเหตุการณ์สำคัญที่แสดงให้เห็นความกังวลของ SPDC (เปลี่ยนชื่อมาจาก SLORC ในปี 1997) ทั้งในประเด็นเรื่องรัฐธรรมนูญและปัญหาสำคัญที่สุดเรื่องเอกภาพของสหภาพพม่าปรากฏขึ้นเมื่อนายพลขิ่นยุ้นประกาศ “แผนการ 7 ขั้นสู่ประชาธิปไตย” ในปี 2003 ในขั้นที่ 4 ของ “แผนการ 7 ขั้นฯ” กล่าวถึง “การรับรัฐธรรมนูญผ่านการทำประชามติระดับชาติ” และในขั้นที่ 5 กล่าวถึง “การจัดการเลือกตั้งอย่างเสรีและเป็นธรรมเพื่อเลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้ามาตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้”[2]

            แผนขั้นที่ 4 ที่ปรากฎใน “แผนการ 7 ขั้นฯ” เริ่มต้นขึ้นในปี 2004 รัฐบาลจัดการให้มีการร่างรัฐธรรมนูญ แต่ NLD ก็ยังคว่ำบาตรและไม่ยอมเข้าร่วมการร่างฯครั้งนี้ (ประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญในปี 2004 คือพลโทเตงเส่ง ต่อมาจะดำรงตำแหน่งเป็นประธานาธิบดี หลังการเลือกตั้งทั่วปีปี 2010) ขั้นตอนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ใช้เวลานานถึง 4 ปี โดยไม่มีตัวแทนจากพรรค NLD เข้าร่วมด้วย และการทำประชามติก็เกิดขึ้นภายหลังพายุไต้ฝุ่นนาร์กิสถล่มพม่าในเดือนพฤษภาคม 2008 ซึ่งทำให้มีผู้เสียชีวิตนับแสนคน แน่นอนว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักโดยเฉพาะจาก NLD และองค์กรด้านสิทธิมนุษยชนที่ทำงานในพม่า โดยมองว่านอกจากการลงประชามติในรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะเกิดขึ้นภายหลังโศกนาฏกรรมจากพายุนาร์กิสแล้ว ผลการลงประชามติยังไม่น่าเชื่อถือ (ผลลงประชามติของผู้ที่รับร่างรัฐธรรมนูญปี 2008 มีมากถึง 92.48 เปอร์เซ็น จากผู้ลงร่วมประชามติทั้งหมด 98.12 เปอร์เซ็น)

            อย่างไรก็ดีแม้ NLD และอีกหลายพรรคจะคว่ำบาตรรัฐธรรมนูญปี 2008 แต่ก็ตัดสินใจเข้าร่วมการเลือกตั้งซ่อม (ภายใต้รัฐธรรมนูญปี 2008) ในปี 2012 และชนะการเลือกตั้งในครั้งนั้นอย่างถล่มทลาย (43 ที่นั่ง จากที่นั่งว่างทั้งหมด 45 ที่นั่ง และจากที่นั่งในรัฐสภาทั้งหมด 440 ที่นั่ง)[3] ในปี 2013 รัฐบาลพม่าตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อหาทางแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2008 ประเด็นที่เป็นที่จับจ้องมากที่สุดคือการแก้วรรคที่เกี่ยวข้องกับด่ออองซานซุจีโดยตรง ความที่ด่ออองซานซุจีเป็นเสมือนสัญลักษณ์ของการต่อสู้เพื่อประชาธิปไตยในพม่า และการได้รับความนิยมของพรรค NLD ทำให้หลายคนคาดการณ์ว่าพรรค NLD จะได้รับเสียงข้างมากในการเลือกตั้งที่กำลังจะมาถึงในปลายปีนี้อย่างแน่นอน ในประเทศอื่น  ๆ ผู้นำพรรคที่ได้รับเสียงคะแนนข้างมากจะได้เป็นผู้นำในรัฐบาลโดยอัตโนมัติ แต่สำหรับในรัฐธรรมนูญปี 2008 ยังมีบทบัญญัติ [มาตรา 59 (f)] ที่ห้ามมิให้ประธานาธิบดีพม่ามีคู่สมรสหรือบุตรที่เป็นชาวต่างชาติ ซึ่งเปรียบเสมือนการสกัดกั้นไม่ให้ด่ออองซานซุจี ซึ่งสมรสกับนายไมเคิล อาริส (Michael Aris – ปัจจุบันเสียชีวิตแล้ว) ชาวอังกฤษ เป็นประธานาธิบดีพม่าได้โดยตรง

            นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญปี 2008 ยังเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ในประเด็นที่เกี่ยวกับที่มาของสมาชิกรัฐสภา เพราะกำหนดให้ 25 เปอร์เซ็นของที่นั่งในรัฐสภามาจากการแต่งตั้งของกองทัพ และยังบัญญัติไว้ว่าหากต้องการแก้รัฐธรรมนูญ จะต้องมีเสียงมากกว่า 75 เปอร์เซ็นในรัฐสภาที่เห็นชอบให้แก้รัฐธรรมนูญอีกด้วย ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่าการแก้รัฐธรรมนูญปี 2008 นั้นเป็นเรื่องที่ทำได้ยาก ดังจะเห็นได้จากความพยายามเสนอให้แก้รัฐธรรมนูญมาโดยตลอด โดยเฉพาะในมาตรา 59 (f) แต่ก็ถูกวีโต้ในรัฐสภาพม่าเรื่อยมา[4]