ธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2502 กับมาตรา 17

ในรายงานวิจัยที่ผมเสนอต่อโครงการเมธีวิจัยอาวุโส ศ. รังสรรค์ ธนะพรพันธ์ุ ได้เขียนถึงเรื่องจุดเริ่มต้นและชีวิตทางการเมืองของธรรรมนูญฉบับนี้ ตลอดจนผลการใช้มาตรา 17 เอาไว้ดังนี้ ครับ

ผู้สนใจสามารถดูรายงานฉบับเต็มได้ที่ [http://econ.tu.ac.th/archan/rangsun/โครงการวิจัยเมธีวิจัยอาวุโส%20สกว/เศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญ/เอกสารวิชาการ/607%20ชีวประวัติรัฐธรรมนูญไทย%202475-2520.pdf ]

          ภายหลังการประการใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2495 รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามยังได้ตราพระราชบัญญัติพรรคการเมือง พุทธศักราช 2498 จึงมีการจัดตั้งพรรคการเมืองไม่ต่ำกว่า 25 พรรค เมื่อรัฐบาลจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2500 ยังผลให้มีการแข่งขันกันอย่างคึกคักระหว่างกลุ่มของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ซึ่งมีพรรคเสรีมนังคศิลา กับกลุ่มของนายควง อภัยวงศ์ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ รวมกับพวกนิยมเจ้าหรือกลุ่มอนุรักษ์นิยม ผลการเลือกตั้งทั่วไป ปรากฏว่า พรรคเสรีมนังคศิลาได้เสียงข้างมาก คือ 85 ที่นั่ง ในขณะที่พรรคประชาธิปัตย์ได้ที่นั่งเพียง 25 ที่นั่ง (ทักษ์ เฉลิมเตียรณ 2526 : 138)

          นักวิชาการหลายท่านกล่าวว่า การเลือกตั้งครั้งนี้ได้ชื่อว่าเป็น การเลือกตั้งสกปรก เพราะมีการใช้อันธพาลข่มขู่ผู้ออกเสียงลงคะแนนและผู้สมัคร ประกอบกับการที่รัฐบาลใช้อำนาจแทรกแซงการลงคะแนน (ทักษ์ เฉลิมเตียรณ 2526 : 139 ; เสน่ห์ จามริก 2529 : 223) ยังผลให้ประชาชนเกิดความไม่พอใจถึงขั้นเดินขบวนต่อต้านรัฐบาล ขณะที่ผู้นำพรรคฝ่ายค้านได้ยื่นฟ้องขอให้ศาลสั่งให้การเลือกตั้งในเดือนกุมภาพันธ์เป็นโมฆะ และต่อมาพรรคการเมืองฝ่ายค้านได้เปิดอภิปรายทั่วไปไม่ไว้วางใจรัฐบาล (เสน่ห์ จามริก 2529 : 223)

          นอกจากนี้ยังมีการชักธงครึ่งเสาที่จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยโดยนิสิตให้เหตุผลว่าเพื่อเป็นการไว้อาลัยแก่ประชาธิปไตย  นิสิตยังได้เรียกประชุมวางแผนต่อต้านรัฐบาล แต่รัฐบาลตอบโต้ด้วยการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเมื่อวันที่ 2 มีนาคม พ.ศ. 2500 (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 74 ตอน 22 วันที่ 2 มีนาคม พ.ศ. 2500) และมอบหมายให้จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหมและผู้บัญชาการทหารบกเป็นผู้บัญชาการฝ่ายทหารดำเนินการการสั่งใช้กำลังกองทัพบก กองทัพเรือ กองทัพอากาศ และตำรวจได้โดยเด็ดขาด (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 74 ตอน 22   วันที่ 2 มีนาคม พ.ศ. 2500)

          อย่างไรก็ดี จอมพลสฤษดิ์ได้เดินทางไปพบกลุ่มนิสิตอย่างเปิดเผย และยอมรับว่า การเลือกตั้งในเดือนกุมภาพันธ์เป็นการเลือกตั้งที่สกปรก (ทักษ์ เฉลิมเตียรณ 2526 : 140-141)  การที่จอมพลสฤษดิ์ไปพบนิสิตในครั้งนั้นสะท้อนให้เห็นความแตกแยกภายในคณะรัฐประหาร พ.ศ. 2490 ในปลายทศวรรษ โดยแบ่งเป็น 3 พวก คือ พวกขวา ได้แก่ จอมพล ป. พิบูลสงครามและตำรวจ พวกกลาง ได้แก่จอมพลผิน ชุณหะวัณและผู้ที่เป็นรัฐมนตรี  และพวกซ้าย ได้แก่ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ นายทหารชั้นผู้ใหญ่ที่เป็นรัฐมนตรี  และนายทหารประจำการชั้นผู้ใหญ่ (เสน่ห์ จามริก 2529 : 220)

         จอมพล ป. พิบูลสงคราม พยายามรักษาดุลอำนาจภายในคณะรัฐประการ 2490 และตอบโต้กลุ่มนายควง อภัยวงศ์ และพรรคประชาธิปัตย์ด้วยการตั้งพรรคเสรีมนังคศิลา โดยจอมพล ป. เป็นหัวหน้าพรรคฯ มีจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นรองหัวหน้าพรรคฯ และพลตำรวจเอกเผ่า ศรียานนท์ เป็นเลขาธิการพรรคฯ ในขณะเดียวกันเพื่อเป็นการตัดกำลังฝ่ายจอมพลสฤษดิ์และกลุ่ม จอมพล ป. ได้เสนอให้บรรดารัฐมนตรีเลิกการมีหุ้นส่วนหรือผลประโยชน์เกี่ยวข้องกับบริษัทร้านค้าต่างๆ เพื่อให้สอดคล้องกับการปกครองระบอบประชาธิปไตย ข้อเสนอนี้กระทบโดยตรงต่อฐานะทางการเมืองการทหารของฝ่ายจอมพลสฤษดิ์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อจอมพล ป. พิบูลสงคราม ออกคำสั่งเงียบแจ้งไปยังรัฐมนตรีทุกคนให้พิจารณาถอนตัวออกจากองค์การค้าและสำนักธุรกิจทุกแห่งทั้งที่เป็นของรัฐหรือของเอกชนอย่างสิ้นเชิง ภายในสิ้นเดือนสิงหาคม พ.ศ. 2500  

หลังจากออกคำสั่งดังกล่าวเพียง 5 วัน เมื่อวันที่ 20 สิงหาคม พ.ศ. 2500 จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมพร้อมทั้งคณะนายทหารชั้นผู้ใหญ่ที่เป็นรัฐมนตรีได้ยื่นใบลาออกจากตำแหน่งรัฐมนตรี โดยจอมพลสฤษดิ์ยังได้ลาออกจากตำแหน่งรองหัวหน้าพรรคเสรีมนังคศิลา (เสน่ห์ จามริก 2529 : 221-222)

         จอมพลสฤษดิ์ยังสามารถใช้ประโยชน์จากสถานการณ์จากการลาออกครั้งนี้เป็นการประท้วงความไม่มีสมรรถภาพของรัฐบาล โดยจอมพลสฤษดิ์ให้สัมภาษณ์ว่า เป็นเพราะความคิดเห็นไม่ตรงกับรัฐบาลและมีเหตุผลทางด้านสุขภาพ นอกจากนี้ จอมพลสฤษดิ์ยังมีแรงหนุนจากสมาชิกสภาประเภท 2 ถึง 46 คนที่ได้ลาออกจากพรรคเสรีมนังคศิลา (ทักษ์ เฉลิมเตียรณ 2526 : 151-154)

          ความขัดแย้งระหว่างกลุ่มจอมพล ป. พิบูลสงคราม กับจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ถึงจุดแตกหักเมื่อจอมพลสฤษดิ์ได้ยื่นคำขาดในนามของกองทัพบกให้รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามลาออกจากตำแหน่ง และปลด พล.ต.อ. เผ่า ศรียานนท์ออกจากตำแหน่งอธิบดีกรมตำรวจเมื่อวันที่ 13 กันยายน พ.ศ. 2500 โดยที่ พล.ต.อ. เผ่า และจอมพลผิน ชุณหะวัณได้ยื่นใบลาออกต่อจอมพล ป.  แต่จอมพล ป. ไม่ยอมรับใบลาออกจากทั้งสอง ต่อมาเมื่อวันที่ 15 กันยายน พ.ศ. 2500 ได้มีการชุมนุมไฮด์พาร์คโจมตี พ.ต.อ. เผ่า และรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ผู้ชุมนุมได้พากันเดินขบวนไปยังบ้านพักจอมพลสฤษดิ์ แต่ขณะนั้นจอมพลสฤษดิ์ไม่อยู่บ้าน ขบวนผู้ชุมนุมจึงเดินทางไปยังทำเนียบรัฐบาลและพังประตูเข้าไปในบริเวณทำเนียบและกล่าวปราศัย หลังจากนั้นจึงเดินขบวนมายังบ้านพักของจอมพลสฤษดิ์ ซึ่งจอมพลสฤษดิ์ได้กล่าวสุนทรพจน์ต่อผู้ชุมนุมว่าจะได้กระทำการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์และประโยชน์ของประชาชน (ทักษ์ เฉลิมเตียรณ 2526 : 154-155)

          ในวันที่ 16 กันยายน พ.ศ. 2500 จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ได้ก่อรัฐประหารยึดอำนาจจากรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม โดยประกาศพระบรมราชโองการตั้งผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารระบุว่า รัฐบาลของจอมพล ป. ได้บริหารราชการแผ่นดินไม่เป็นที่ไว้วางใจของประชาชน ทั้งไม่สามารถรักษาความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองได้ (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 74 ตอน 76 วันที่ 16 กันยายน พ.ศ. 2500) และได้ประกาศพระบรมราชโองการให้ใช้กฎอัยการศึกทั่วราชอาณาจักร และประกาศแถลงการณ์มีข้อความว่าตอนหนึ่งว่า 

“บัดนี้ บ้านเมืองอยู่ในสถานการณ์อันสุดแสนยุ่งยากและมีแต่จะนำความลำบากมาสู่ประชาชนชาวไทยทับทวีขึ้นทุกวัน ฉะนั้น คณะทหารจึงเห็นเป็นสภาวะอันสุดแสนที่จะดำเนินการโดยวิธีสงบเพื่อแก้ไขสถานการณ์ได้ต่อไป จึงจำเป็นต้องส่งกำลังเข้ายึดพระนครและตำบลสำคัญต่างๆไว้แล้วโดยสิ้นเชิง” (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 74 ตอน 76 16 กันยายน พ.ศ. 2500)

          จากนั้นคณะรัฐประหารได้ประกาศเรื่องการใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มีข้อความสำคัญดังนี้

                “ข้อ 1. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติม
พุทธศักราช 2495 ให้คงใช้ต่อไปภายใต้เงื่อนไขดังนี้

1. ให้สมาชิกภาพแห่งสภาผู้แทนราษฎรของสมาชิกประเภทที่หนึ่งและประเภทที่สองสิ้นสุดลงในวันประกาศพระบรมราชโองการนี้
2. ให้ดำเนินการเลือกตั้งสมาชิกประเภทที่หนึ่งภายใน 90 วันนับแต่วันประกาศพระบรมราชโองการนี้
3. จะได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งสมาชิกประเภทที่สองจากบุคคลซึ่งทรงเห็นสมควร มีจำนวนไม่เกินหนึ่งร้อยยี่สิบสามนาย ในวันและภายหลังวันประกาศพระบรมราชโองการนี้ ในระหว่างที่สมาชิกประเภทที่หนึ่งยังไม่ได้เข้ารับหน้าที่ ให้สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกสมาชิกประเภทที่สองไปพลางก่อน
4. ก่อนที่จะได้มีการแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดิน ให้เป็นหน้าที่ผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

                  ข้อ 2. พระบรมราชโองการนี้ไม่กระทบกระเทือนการนับระยะเวลาที่ได้ดำเนินมาแล้วตามมาตรา 115 และมาตรา 116”  (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 74 ตอน 78 18 กันยายน พ.ศ. 2500)

          สาเหตุที่ต้องประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติมพุทธศักราช 2495 โดยมีเงื่อนไขข้างต้น เป็นเพราะคณะรัฐประหารได้เชิญคณะกรรมการกฤษฎีกาและผู้ทรงคุณวุฒิในทางกฎหมายมาปรึกษา ประกอบด้วย พระยาอรรถการีย์นิพนธ์เป็นประธาน หลวงจำรูญเนติศาสตร์ หลวงจักรปาณีศรีศิลป์วิสุทธิ์ นายเสกล บุณยัษฐิติ และนายมนูญ บริสุทธิ์ โดยมีนายสมภพ โหตระกิตย์ เป็นเลขานุการ ที่ประชุมเห็นพ้องกันว่า การรัฐประหารเมื่อวันที่ 18 กันยายน 2500 มีผลให้เลิกล้มสถาบันการเมือง 2 สถาบัน ได้แก่ รัฐบาลและรัฐสภาซึ่งหมายถึงผู้แทนราษฎรประเภทที่หนึ่งที่เพิ่งได้รับเลือกในการเลือกตั้งทั่วไป 26 กุมภาพันธ์ 2500 และสมาชิกสภาผู้แทนประเภทที่สองต้องหมดสภาพ โดยให้เหตุผลว่าเป็นไปตามความต้องการของประชาชน และคณะรัฐประหารจะจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ต่อไป ดังนั้นผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารจึงกราบบังคมทูลขอพระราชทานพระบรมราชโองการให้ใช้รัฐธรรมนูญตามเงื่อนไขดังกล่าว (ปลาทอง 2508 : 345-347)

         สำหรับข้อกำหนดที่ไม่ให้กระทบต่อมาตรา 115 และ 116 นั้น ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 มาตรา 115 ระบุว่า ในวาระเริ่มแรก ภายในระยะเวลา 10 ปี นับจากใช้รัฐธรรมนูญ กำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ประกอบด้วยสมาชิกสภาผู้แทนประเภทที่หนึ่งและประเภทที่สองมีจำนวนเท่ากัน การรัฐประหารครั้งนี้จึงต้องยกเว้นมาตรา 115 และ 116 เพื่อไม่ให้กระทบกับเวลาในบทเฉพาะกาลที่นับจากวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495   

         นอกจากนั้น ในมาตรา 116 ได้กำหนดว่า เมื่อได้ใช้รัฐธรรมนูญครบ 5 ปี ถ้าในจังหวัดใดมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่ได้รับการอบรมจบชั้นประถมศึกษาตามหลักสูตรกระทรวงศึกษาธิการเกินกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งทั้งหมดในจังหวัดนั้น ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองออกจากตำแหน่งโดยมีจำนวนเท่ากับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มีการเลือกตั้งในจังหวัดนั้น

          ด้วยเหตุดังนี้ ตามพระบรมราชโองการฯจึงไม่ให้ถือเอาเหตุที่มีการรัฐประหารเพื่อเลื่อนกำหนดระยะเวลาดังกล่าวออกไปอีก คือให้นับเวลาตั้งแต่ พ.ศ. 2495 (ปลาทอง 2508 : 347-348)  ในแง่นี้จะเห็นได้ว่าเป็นการเปิดทางให้มีสมาชิกประเภทที่ 1  หลังจากมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

          หลังจากประกาศพระบรมราชโองการให้ใช้รัฐธรรมนูญฯจึงได้ทรงแต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองขึ้นจำนวน 121 คน (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 74 ตอน 78 วันที่ 18 กันยายน พ.ศ. 2500) 

         ระหว่างที่ยังไม่มีการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ คณะรัฐประหารได้ออกแถลงการณ์ชี้แจงเหตุผลการยึดอำนาจจากรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ส่งไปยังสถานทูตทุกแห่งในกรุงเทพมหานคร  และออกกระจายเสียงทางวิทยุดังนี้

1. รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามไม่สามารถปกครองประเทศให้เกิดความพอใจ
   แก่ประชาชน จึงทำให้รัฐบาลถูกโจมตีอย่างรุนแรงจากหนังสือพิมพ์ และมีการ
   เดินขบวนประท้วงรัฐบาลโดยประชาชน
2. รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามไม่สามารถบริหารราชการแผ่นดินตามระเบียบ
   แบบแผนที่ดีได้ มีตัวอย่างเช่น ปล่อยให้มีการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ กดขี่
   หนังสือพิมพ์ฝ่ายค้าน และดำเนินการเลือกตั้งโดยขาดความเป็นธรรม ไม่ตรงต่อความประสงค์ของประชาชน
3. ด้วยเหตุเหล่านี้ สมาชิกสภาผู้แทนประเภทที่สองผู้ซึ่งได้ตระหนักถึงความไม่สามารถของรัฐบาลจึงเสนอให้มีการปรับปรุงให้ดีขึ้น แต่รัฐบาลก็มิได้สนใจในข้อเสนอนั้นๆ
   แต่กลับดำเนินนโยบายอันจักเป็นผลร้ายแก่ประเทศยิ่งขึ้น
4. เพราะฉะนั้น สมาชิกสภาผู้แทนประเภทที่สองจึงได้ลาออกจากพรรคเสรีมนังคศิลา เพื่อรัฐบาลจะได้รู้สำนึกตนลาออกไปเสีย หรือยินยอมให้มีการลงมติไว้วางใจรัฐบาลในสภาผู้แทนราษฎรโดยไม่ล่าช้า แต่รัฐบาลก็มิได้กระการอย่างใด คงดื้อดึงอยู่ในตำแหน่งและจะให้มีการปิดประชุมสภาผู้แทนราษฎร อันจักทำให้สถานการณ์
   ทรุดลงไป  และทำให้เป็นภัยต่อความสงบเรียบร้อยของแผ่นดิน
5. ผลจากการนี้ก็คือประชาชนเตรียมการที่จะชุมนุมประท้วงรัฐบาล ฉะนั้นคณะ
   นายทหารหลังจากที่ได้พิจารณาโดยรอบคอบแล้ว จึงเห็นว่ารัฐบาลไม่สามารถ
   ควบคุมสถานการณ์ไว้ได้อีกต่อไป และมีความจำเป็นที่จะต้องเข้ารักษากฎหมายและความสงบเรียบร้อยไว้ ต่อมาจึงได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯให้จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นผู้รักษาพระนครฝ่ายทหาร
6. นโยบายต่างประเทศของคณะทหารมีดังต่อไปนี้

1. จะรักษาข้อผูกพันระหว่างประเทศไว้โดยเคร่งครัด
2. จะยึดหลักการต่างๆ แห่งกฎบัตรสหประชาชาติ และคงเป็นสมาชิกซีโตต่อไป

1. ชาวต่างประเทศจงนอนใจได้ว่า ผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารและทหารจะได้ให้ความคุ้มครองตามกฎหมาย
2. คณะทหารจะได้รีบกราบบังคมทูลพระกรุณาขอรับพระบรมราชานุญาตแต่งตั้ง
   รัฐบาลใหม่ขึ้น  เพื่อรับอำนาจปกครองจากคณะทหารไปโดยเร็วที่สุด

  (อ้างจาก ปลาทอง 2508 : 340-342)

          เหตุผลสำคัญสำคัญที่คณะรัฐประหารต้องออกแถลงการณ์ฉบับนี้เพราะเกรงว่าต่างประเทศจะเข้าใจผิดและไม่แน่ใจว่าคณะทหารจะเปลี่ยนแปลงนโยบายต่างประเทศ เพราะจอมพล ป. พิบูลสงครามเคยกล่าวว่า หากมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลก็อาจจะเกิดความยุ่งยาก เพราะต่างประเทศไม่ให้การรับรอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกาซึ่งมีอิทธิพลต่อประเทศไทยในขณะนั้น (ปลาทอง 2508 : 343) ดังจะเห็นได้จากการเลือกนายพจน์ สารสินเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเพื่อแสวงหาการสนับสนุนจากประเทศต่างๆ เพราะนายพจน์เคยดำรงตำแหน่งเอกอัครราชทูตประจำกรุงวอชิงตัน และเพิ่งกลับมาดำรงตำแหน่งเลขาธิการองค์การสนธิสัญญาป้องกันเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (ส.ป.อ.) ได้ไม่นาน (ทักษ์ เฉลิมเตียรณ 2526 : 169-173)

      รัฐบาลยุคนายพจน์  สารสินได้ตรา “พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการยึดอำนาจการบริหารราชการแผ่นดินเมื่อวันที่ 16 กันยายน พ.ศ. 2500” พุทธศักราช 2500 โดยระบุเหตุผลว่า คณะผู้ยึดอำนาจได้กระทำการเพื่อขจัดความเสื่อมโทรมในการบริหารราชการแผ่นดินและการใช้อำนาจไม่เป็นธรรม ซึ่งก่อความเดือดร้อนและหวาดกลัว อีกทั้งยังได้กระทำการไปโดยมิได้แสวงหาผลประโยชน์ส่วนตนหรือบำเหน็จตอบแทน จึงได้ตราพระราชบัญญัตินี้ขึ้น (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 74 ตอน 81  26 กันยายน พ.ศ. 2500)

    นอกจากรัฐบาลนายพจน์จะต้องแสวงหาการรับรองจากนานาประเทศแล้ว ยังมีหน้าที่สำคัญคือการจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 15 ธันวาคม พ.ศ. 2500 ซึ่งเป็นการแข่งขันระหว่างพรรคการเมืองใหญ่ 2 พรรค คือ พรรคสหภูมิที่มีนายสุกิจ นิมมานเหมินท์เป็นหัวหน้าพรรค และประกาศให้การสนับสนุนรัฐบาล กับพรรคประชาธิปัตย์ที่มีนายควง อภัยวงศ์เป็นหัวหน้าพรรค ผลการเลือกตั้ง  ปรากฏว่าพรรคสหภูมิได้เสียงข้างมาก (ปลาทอง 2508 : 357)

           แม้พรรคสหภูมิจะได้เสียงข้างมากแต่ก็ไม่ได้เสียงข้างมากแบบเด็ดขาด นอกจากนี้ในเขตเมืองใหญ่หรือสำคัญๆ เช่น พระนคร ธนบุรีก็ปรากฏว่า พรรคสหภูมิแพ้ยับเยินในจังหวัดเชียงใหม่ก็มีเพียงนายสุกิจ นิมมานเหมินท์ หัวหน้าพรรคฯเท่านั้นที่ได้รับเลือก ส่วนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอีก 4 คน เป็น ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์ 2 คน  และอิสระ 2 คน (ปลาทอง 2508 : 357) เพื่อเป็นการหาเสียงสนับสนุนรัฐบาลให้มั่นคง  จอมพลสฤษดิ ธนะรัชต์จึงได้ตั้งพรรคชาติสังคม เพื่อเอาชนะอดีตสมาชิกพรรคเสรีมนังคศิลาที่ได้รับเลือกเขามาในฐานะ ส.ส. อิสระ และยังรวบรวมพรรคสหภูมิเข้ากับ ส.ส. จากพรรคอื่นๆเพื่อสนับสนุนรัฐบาล โดยจอมพล สฤษดิ์เป็นหัวหน้าพรรค พล.อ.ถนอม กิตติขจร และนายสุกิจ นิมมานเหมินท์เป็นรองหัวหน้า

พรรค และพล.ท. ประภาส จารุเสถียร เป็นเลขาธิการพรรค (ทักษ์ เฉลิมเตียรณ 2526 : 175-176)

           เดิมคณะรัฐประหารได้ทาบทามนายพจน์ สารสินให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง แต่นายพจน์ปฏิเสธโดยให้เหตุผลว่า ตนได้ทำหน้าที่ของตนโดยเฉพาะการจัดการเลือกตั้งให้เรียบร้อยแล้ว ประกอบกับมีภาระด้านอื่น จึงสมควรมอบภาระการบริหารประเทศให้แก่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเพื่อบริหารประเทศตามวิถีประชาธิปไตย (ปลาทอง 2508 : 365-367) อย่างไรก็ดี มีผู้ประเมินว่านายพจน์ไม่เห็นด้วยกับการตั้งพรรคชาติสังคมของฝ่ายทหารและไม่ต้องการเป็นหุ่นเชิด ขณะเดียวกันจอมพลสฤษดิ์ก็ไม่พร้อมที่จะรับตำแหน่ง ดังนั้นจอมพลสฤษดิ์จึงขอให้ที่ประชุมพรรคชาติสังคมเลือก พล.อ. ถนอม กิตติขจรเป็นนายกรัฐมนตรี (ทักษ์ เฉลิมเตียรณ 2526 : 176-177)

         ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า การรัฐประหาร 2500 มิใช่เหตุที่จะนำมาอ้างให้เลื่อนกำหนดเวลาในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 ออกไป ตามบทเฉพาะกาลที่กำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนประเภทที่สองพ้นจากตำแหน่งเท่ากับจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนประเภทที่หนึ่งซึ่งประชาชนจะได้เลือกขึ้นมา ในวันที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2500 จึงมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนประเภทที่หนึ่งจำนวน 26 นาย แยกเป็น จังหวัดพระนคร 9 นาย จังหวัดธนบุรี 3 นาย จังหวัดกาฬสินธุ์ 3 นาย จังหวัดร้อยเอ็ด 4 นาย จังหวัดอุบลราชธานี 7 นาย  การเลือกตั้งครั้งนี้ถือหลักเกณฑ์ว่า จังหวัดใดที่มีจำนวนพลเมืองจบชั้นประถมศึกษาเกินกว่าครึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งในจังหวัดนั้นๆจะมีจำนวน

ผู้แทนราษฎรเพิ่มเป็น 2 เท่า ในทางกลับกันสมาชิกสภาผู้แทนประเภทที่สองก็จะมีจำนวนลดลงในจำนวนที่เท่ากับจำนวนของสมาชิกสภาผู้แทนประเภทที่หนึ่งที่เพิ่มขึ้น  

         นอกจากนั้น การเลือกตั้งครั้งนี้ยังเป็นการวัดความนิยมที่มีต่อรัฐบาลว่าประชาชนมีความนิยมเพียงใด ผลการเลือกตั้งปรากฏว่า พรรคประชาธิปัตย์ได้รับเลือก 13 ที่นั่ง พรรคชาติสังคม 9 ที่นั่ง และพรรคอิสระ 4 ที่นั่ง (อนุสรณ์ในงานพระราชทานเพลิงศพ พ.ต. ควง อภัยวงศ์ 2511 : 99) โดยเฉพาะในพระนครและธนบุรี พรรคชาติสังคมพ่ายแพ้อย่างยับเยิน สะท้อนให้เห็นถึงความเสื่อมความนิยมในรัฐบาล (ทักษ์ เฉลิมเตียรณ 2526 : 180)

        อย่างไรก็ดี รัฐบาลพลเอกถนอม กิตติขจรมิได้บริหารประเทศด้วยความราบรื่นนัก เพราะต้องประสบกับปัญหาภายในรัฐบาล เช่นความขัดแย้งระหว่างอดีตสมาชิกพรรคสหภูมิกับอดีตสมาชิกพรรคเสรีมนังคศิลาที่มารวมกันในพรรคชาติสังคม ความขัดแย้งระหว่างรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมกับสมาชิกกลุ่มทหาร ความขัดแย้งจากการตัดงบประมาณ รวมทั้งการออกกฎหมายระงับการใช้เงินสำนักงานสลากกินแบ่งอย่างไม่ถูกต้องตามกฎหมาย โดยเฉพาะการขึ้นภาษีเครื่องอุปโภคบริโภคบางประการเพื่อชดเชยเงินงบประมาณให้เกินดุล

          นอกจากปัญหาภายในพรรคชาติสังคมแล้ว รัฐบาลพลเอกถนอมยังถูกฝ่ายค้านขอเปิดอภิปรายซักฟอกรัฐบาลในวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2501 แต่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรถอนตัวจากการเข้าชื่อ 13 นาย ทำให้ญัตตินั้นตกไป กระนั้นรัฐบาลพลเอกถนอมยังประสบกับปัญหาการเสื่อมความนิยมเพราะกรณีเขาพระวิหารที่ถูกตัดสินให้เป็นดินแดนของกัมพูชาจนถึงขั้นรัฐบาลต้องประกาศกฎอัยการศึกในเขตที่ติดกัมพูชา 7 จังหวัด สถานการณ์ของรัฐบาลขาดเสถียรภาพมากขึ้นเมื่อรัฐมนตรีลาออกถึง 6 นาย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคสหภูมิขู่ว่าจะลาออกจากพรรครัฐบาล (ทักษ์ เฉลิมเตียรณ 2526 : 180-183)

ในที่สุดจอมพลสฤษดิ์ก็เดินทางกลับจากอังกฤษเงียบๆ และเข้ายึดอำนาจการปกครองประเทศหลังจากที่พลเอกถนอม กิตติขจร นายกรัฐมนตรีได้กราบบังคมทูลลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 75 ตอน 81 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501)การยึดอำนาจครั้งนี้คณะรัฐประหารเรียกตัวเองว่า คณะปฏิวัติเพื่อสร้างความแตกต่างระหว่างการยึดอำนาจครั้งใหม่กับการรัฐประหารครั้งที่ผ่านมา โดยเฉพาะการอ้างเหตุผลในการปฏิวัติว่า เพื่อเป็นการสร้างความสามัคคีแก่คนในชาติและต่อสู้กับภัยคอมมิวนิสต์ (ดู ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 4 ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 75 ตอน 81 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 11 ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 75 ตอน 84 22 ตุลาคม พ.ศ. 2501 และ สฤษดิ์ ธนะรัชต์ 2507 : 14-24) 

          ก่อนหน้านี้จอมพลสฤษดิ์เคยให้สัมภาษณ์ว่า ต้องการให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญใหม่ เพราะรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 ได้ยึดตามแบบฝรั่งเศส ทำให้รัฐบาลต้องประสบปัญหาเสถียรภาพไม่มั่นคง ไม่มีเวลาบริหารราชการแผ่นดินได้เต็มที่ สิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายในการจัดการเลือกตั้งทั่วไปครั้งละ 20 ล้านบาท และฝ่ายค้านก็คอยหาเหตุมาเปิดอภิปราย รัฐบาลจึงไม่สามารถบริหารราชการได้โดยสะดวก จอมพลสฤษดิ์ไม่ต้องการให้รัฐบาลต้องอยู่ในสภาวะเช่นนั้น ทั้งยังต้องการให้รัฐบาลมีวาระที่แน่นอนโดยสภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจเพียงการตั้งรัฐบาลในวาระแรกเพียงครั้งเดียว ดังนั้นสภาฯจึงไม่มีอำนาจควบคุมรัฐบาลไม่ว่าจะเป็นการเปิดอภิปรายหรือไต่ถามปัญหาการบริหารของรัฐบาล เท่ากับว่ารัฐบาลมีอำนาจเต็มที่และเฉียบขาด (อุกฤษณ์ ปัทมานันท์ 2527 : 16)

          การปฏิวัติ 20 ตุลาคม 2501 มีการเตรียมการล่วงหน้าอย่างพร้อมเพรียงดังจะเห็นได้จากการที่จอมพลสฤษดิ์เชิญนายถนัด คอมันตร์ เอกอัครราชทูตไทยประจำกรุงวอชิงตัน สหรัฐอเมริกา และหลวงวิจิตรวาทการ เอกอัครราชทูตไทยประจำกรุงเบิร์น ประเทศสวิตเซอร์แลนด์มาประชุม เพื่อปรึกษาหาแนวทางแก้ไขปัญหาของประเทศ ณ กรุงลอนดอน ประเทศอังกฤษ เมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2501 โดยมีข้อสรุปว่าจะต้องทำ ‘การปฏิวัติ’ เพื่อดำเนินการต่างๆ ให้มีกลไกการปกครองที่เหมาะสม ซึ่งการทำรัฐประหารไม่สามารถกระทำได้ (ทักษ์ เฉลิมเตียรณ 2526 : 190-192)

          ในการหารือครั้งนั้นกล่าวกันว่า หลวงวิจิตรวาทการเป็นผู้แนะนำให้จอมพลสฤษดิ์และรัฐบาล โดยตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญและปกครองโดยบุคคลคนเดียวในลักษณะเผด็จการในระบอบประชาธิปไตย การร่างรัฐธรรมนูญต้องกระทำโดยรัดกุมเพื่อมิให้แก้ไขได้ และต้องประกาศใช้กฎอัยการศึกให้นานที่สุด จอมพลสฤษดิ์จึงมอบหมายให้หลวงวิจิตรวาทการแปลรัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆมาพิจารณา และให้ร่างรัฐธรรมนูญการปกครองตลอดจนประกาศและแถลงการณ์ต่างๆเตรียมไว้ (ไทยน้อย 2508 : 16-17)

          อย่างไรก็ตาม นายสมภพ โหตระกิตย์ยืนยันว่า ประกาศของคณะปฏิวัติที่มีผลบังคับเป็นกฎหมายส่วนใหญ่เป็นผลงานของพระยาอรรถการีย์นิพนธ์ ประธานคณะที่ปรึกษากฎหมายของหัวหน้าคณะปฏิวัติเป็นผู้ร่างขึ้นโดยความเห็นชอบของคณะที่ปรึกษากฎหมาย (สมภพ โหตระกิตย์ 2521 :  79-83)

          คณะปฏิวัติได้ประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2495 กำหนดให้สมาชิกภาพของสภาผู้แทนราษฎรและคณะรัฐมนตรีสิ้นสุดลง แต่คงอำนาจศาลให้ดำเนินการพิจารณาและพิพากษาอรรถคดีไว้ให้เป็นไปตามบทกฎหมายเดิม ส่วนการบริหารประเทศจะกระทำการโดยกองบัญชาการปฏิวัติ มีจอมพลสฤษดิ์เป็นหัวหน้าคณะปฏิวัติ และกำหนดให้ปลัดกระทรวงทุกกระทรวงขึ้นตรงต่อหัวหน้าคณะปฏิวัติ (ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 3 ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 75 ตอน 81 20 ตุลาคม 2501)

         ในประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 4 กล่าวถึงภัยคุกคามจากคอมมิวนิสต์ที่ได้แทรกแซงทั้งภายในและคุกคามอยู่ในประเทศเพื่อนบ้านว่า เป็นสาเหตุสำคัญที่จะต้องยึดอำนาจ เพื่อสร้างเสถียรภาพใหม่ให้อยู่บนรากฐานของระบอบประชาธิปไตย จัดระบบเศรษฐกิจและสังคมให้เหมาะสมกับความเป็นอยู่ของชาติและประชาชน เพื่อบรรลุเป้าหมายดังกล่าว คณะปฏิวัติจึงต้องยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้อยู่ และสร้างรัฐธรรมนูญใหม่ที่รัดกุมเข้มแข็งเพื่อต่อสู้กับภัยของชาติ รักษาอิสรภาพของศาล ตลอดจนปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคณะปฏิวัติจะรักษาสถาบันพระมหากษัตริย์และยกย่อมเชิดชูไว้ (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 75 ตอน 81 20 ตุลาคม 2501)

          อนึ่ง คณะปฏิวัติได้ประกาศยกเลิก พ.ร.บ. พรรคการเมือง พ.ศ. 2498 ยังผลให้ยุบพรรคการเมืองและห้ามการจัดตั้งพรรคการเมือง (ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 8 ในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 75 ตอน 83  20 ตุลาคม 2501)

         แม้ว่าคณะปฏิวัติจะได้กล่าวถึงสาเหตุในการปฏิวัติว่าเป็นเพราะภัยคอมมิวนิสต์คุกคามประเทศไทยอย่งหนัก โดยที่กลไกทางการเมืองการปกครองขณะนั้นไม่สามารถแก้ไขได้ แต่เมื่อได้พิจารณาสถานะของรัฐบาลและรัฐสภาซึ่งคณะรัฐประหาร 2500 ได้มีส่วนอยู่นั้น จะพบว่า รัฐบาลพลเอกถนอม กิตติขจรกุมเสียงข้างมาก ทั้งในส่วนของสมาชิกสภาผู้แทนประเภทที่สองซึ่งมีจำนวนกึ่งหนึ่งของสภาและสมาชิกสภาผู้แทนประเภทที่หนึ่ง ในสังกัดพรรคชาติสังคม จึงน่าที่จะตรากฎหมายหรือกำหนดวิธีการแก้ไขปัญหาและภัยจากคอมมิวนิสต์ได้ไม่ยาก อีกทั้งยังมี พ.ร.บ. ป้องกันการกระทำอันเป็นคอมมิวนิสต์ซึ่งมีผลบังคับใช้อยู่แล้ว หากรัฐบาลจะแก้ไขโดยใช้วิถีทางประชาธิปไตยก็น่าจะแก้ไขได้เช่นกัน การปฏิวัติเพื่อสร้างประชาธิปไตยจึงเป็นการกระทำที่ขัดแย้งกันอยู่ไม่น้อย (ปลาทอง 2508 : 398-400)

         ในระหว่างที่ไม่มีธรรมนูญการปกครอง คณะปฏิวัติได้บริหารประเทศโดยใช้ประกาศคณะปฏิวัติ กำหนดมาตรการสำคัญหลายประการครอบคลุมทั้งด้านการเมือง เศรษฐกิจ รวม 57 ฉบับ คณะปฏิวัติประกาศแผนการดำเนินงานของคณะปฏิวัติในประกาศฉบับที่ 11 ดังนี้

       “1. เนื่องจากการกระทำครั้งนี้เป็นการปฏิวัติ ไม่ใช่เพียงรัฐประหารอย่างที่เคยกระทำกัน
  มาในครั้งก่อนๆ คณะรัฐบาลที่จะจัดตั้งขึ้นในชั้นนี้จึงจะรูปเป็นรัฐบาลปฏิวัติในระยะ
  หัวเลี้ยวหัวต่อแห่งการเปลี่ยนแปลง รัฐบาลปฏิวัติจะประกอบด้วยนายกรัฐมนตรี
  และรัฐมนตรีมีจำนวนตามสมควรแก่กิจการที่จะต้องบริหาร ดังจะได้ประกาศรายนาม
  ให้ทราบต่อไป

      2. จะได้ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ ประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิเพื่อร่างรัฐธรรมนูญใหม่
  ให้เหมาะสมกับสถานการณ์รายชื่อสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญจะได้ประกาศต่อไป

      3. นอกจากหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญใหม่แล้ว จะได้ให้สภาร่างรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่
  เป็นสภานิติบัญญัติในระยะเวลาปฏิวัติอีกด้วย การออกกฎหมายในระยะนี้ต้องผ่าน
  สภานี้ นอกจากนั้น สภาร่างรัฐธรรมนูญยังมีอำนาจหน้าที่อย่างอื่นซึ่งจะได้บัญญัติ
  ไว้ในประกาศตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ

    4. จัดการแก้ไขและปรับปรุงเศรษฐกิจแห่งชาติให้ดีขึ้น และเข้าสู่มาตรฐานที่พึงพอใจ
  โดยนำเอาหลักนิยมในระบอบประชาธิปไตยมาปรับปรุงให้เหมาะสมกับความเป็นอยู่
  ของประชาชนชาวไทย ทั้งในทางกสิกรรมและอุตสาหกรรม สำหรับงานนี้จะได้ตั้ง
  คณะกรรมการวางแผนการเศรษฐกิจแห่งชาติ ทั้งระยะสั้นและระยะยาวให้เป็น
  แผนการถาวร ซึ่งรัฐบาลที่ตั้งขึ้นภายหลังจะต้องยึดถือเป็นทางปฏิบัติสืบเนื่องกัน
  ไม่ยกเลิกหรือเปลี่ยนใหม่ง่ายๆ ตามอารมณ์ของผู้ที่เข้ามาเป็นรัฐบาล จะได้ประกาศ
  ชี้แจงให้ราษฎรทราบและเข้าใจแผนการและผลที่ทำสำเร็จเป็นปีๆไป

     5. เพื่อให้ได้ผลดังกล่าวในข้อ 4. โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อให้แผนการเศรษฐกิจเป็นแผนการ
  ถาวรที่รัฐบาลจะต้องปฏิบัติสืบเนื่องกันไป จะต้องให้มีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดใน
  ระหว่างรัฐธรรมนูญกับแผนการเศรษฐกิจและจะต้องเอาหลักการเศรษฐกิจเข้าบรรจุ
  ไว้ในรัฐธรรมนูญเท่าที่จะทำได้ และจะต้องประกาศแผนดำเนินการเศรษฐกิจ
  ไปพร้อมๆกับการประกาศใช้รัฐธรรมนูญหรือในเวลาใกล้ชิดกัน

     6. แก้ไขปรับปรุงระเบียบการคลัง การปกครอง การศึกษา และอื่นๆ บรรดาที่อยู่ใน
  ลักษณะงานปฏิวัติ  โดยออกเป็นกฎหมายผ่านสภาร่างรัฐธรรมนูญ

    7. เมื่อได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่ซึ่งสภาร่างรัฐธรรมนูญได้ร่างขึ้นแล้ว การบริหาร
  ประเทศก็จะได้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนั้น”

  (ราชกิจจานุเบกษา  เล่ม 75 ตอน 84  22 ตุลาคม 2501)

          คณะปฏิวัติมอบหมายให้คณะที่ปรึกษากฎหมายร่างธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร เมื่อคณะที่ปรึกษาฯได้ร่างธรรมนูญการปกครองฯ และร่างประกาศตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญแล้วได้เสนอต่อจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ หัวหน้าคณะปฏิวัติ ผู้ที่มีบทบาทสำคัญในการร่างธรรมนูญการปกครองและร่างประกาศตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ คือ พระยาอรรถการีย์นิพนธ์

           โดยในขั้นต้นพระยาอรรถการีย์นิพนธ์เห็นว่าสิ่งที่คณะปฏิวัติต้องกระทำในขั้นแรกคือ การวางหลักการปกครองประเทศ กำหนดผู้ที่จะใช้อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการเสียก่อน จากนั้นจึงออกกฎหมายตามวิธีการที่ได้กำหนดไว้ในธรรมนูญการปกครอง และถ้าหากออกประกาศตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญก่อนธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรโดยขอให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยในประกาศตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ ก็อาจมีปัญหาว่า สภาที่ได้ตั้งขึ้นตามประกาศอาจไม่สมบูรณ์ และจะกระทบกระเทือนต่อพระราชบัญญัติที่ออกมาภายหลัง ซึ่งรวมทั้งพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมด้วย (ดูบันทึกเรื่องร่างธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรและประกาศตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ  ใน สมภพ โหตระกิตย์ 2521 : 84)

         เมื่อหัวหน้าคณะปฏิวัติได้เชิญสมาชิกคณะปฏิวัติ ประธานคณะกรรมการที่ปรึกษากฎหมาย (พระยาอรรถการีย์นิพนธ์) และที่ปรึกษากฎหมายบางท่านร่วมประชุมเพื่อพิจารณาร่างธรรมนูญการปกครองและร่างประกาศตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ ที่ประชุมมีมติให้รวมร่างธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรและร่างประกาศตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญให้เป็นฉบับเดียวกัน รวมทั้งยังได้พิจารณาความจำเป็นที่จะให้นายกรัฐมนตรีตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรมีอำนาจพิเศษเด็ดขาดสำหรับปราบปรามการกระทำที่เป็นภัยต่อความมั่นคงของประเทศ  ทำนองเดียวกับอำนาจของหัวหน้าคณะปฏิวัติ

สมภพ โหตระกิตย์ (2521) อธิบายว่า แนวความคิดที่จะให้อำนาจพิเศษและเด็ดขาดแก่นายกรัฐมนตรีเกิดจาก

          1. อิทธิพลจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญประเทศฝรั่งเศส ค.ศ. 1958 มาตรา 16 มีข้อความว่า

  “มาตรา 16 ในระหว่างเวลาที่ใช้รัฐธรรมนูญนี้ ในกรณีที่มีความจำเป็นต้องกระทำเพื่อประโยชน์ในการป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักรหรือราชบัลลังก์ หรือการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลาย ก่อกวน หรือคุกคามความสงบที่เกิดขึ้นภายในหรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ให้นายกรัฐมนตรี
โดยมติของคณะรัฐมนตรี มีอำนาจกระทำการใดๆตามที่เห็นสมควร เพื่อประโยชน์ที่กล่าวแล้วได้ และให้ถือว่าการกระทำเช่นว่านั้นเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย”

          2. ความเคยชินกับการใช้อำนาจปกครองสูงสุด (อำนาจอธิปไตย) ในระหว่างปฏิวัติซึ่งหัวหน้าคณะปฏิวัติได้ใช้อำนาจอธิปไตยทั้งในทางนิติบัญญัติ (การออกกฎหมายในรูปประกาศของคณะปฏิวัติ) ในทางบริหาร (การแต่งตั้งถอดถอนข้าราชการ และการวินิจฉัยสั่งการในการบริหารราชการของแต่ละกระทรวง) และในทางตุลาการ (การสั่งลงโทษประหารชีวิตหรือจำคุกผู้กระทำความผิดในระหว่างปฏิวัติ)

       ในขั้นแรกที่ประชุมได้พิจารณาจากร่างของพระยาอรรถการีย์นิพนธ์มีความว่า

  “มาตรา 15 ในระหว่างเวลาที่ใช้รัฐธรรมนูญนี้ การกระทำของรัฐมนตรีเพื่อประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ ให้ถือว่าเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย

1. การป้องกันหรือระงับการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักรหรือ
   ราชบัลลังก์
2. การป้องกันหรือระงับการก่อกวนหรือคุกคามต่อความสงบทั้งภายในและ
   ภายนอก”

แต่ที่ประชุมเห็นว่ายังไม่รัดกุมพอ พระยาอรรถการีย์นิพนธ์จึงยกร่างขึ้นใหม่ โดยมีคณะที่ปรึกษากฎหมายช่วยแก้ไขปรับปรุงดังนี้

“มาตรา 15 ในระหว่างเวลาการใช้รัฐธรรมนูญนี้ ในกรณีที่ความจำเป็นต้องกระทำเพื่อรักษาไว้ซึ่งความมั่นคงของราชอาณาจักร หรือราชบัลลังก์ หรือเพื่อประโยชน์ที่จะ
ป้องกัน ระงับหรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลาย ก่อกวน หรือคุกคามความสงบ
ที่เกิดขึ้นภายในหรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกคำสั่งเป็นประกาศเพื่อประโยชน์เช่นว่านั้นได้ ประกาศของนายกรัฐมนตรีเช่นว่านี้ให้มีผลบังคับได้เช่นเดียวกับพระราชบัญญัติ”

         ต่อมาคณะปฏิวัติและที่ปรึกษากฎหมายบางท่านได้พิจารณาร่างธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรซึ่งคณะที่ปรึกษากฎหมายได้แก้ไขปรับปรุงตามมติของที่ประชุมที่ให้เพิ่มมาตรา 1 ที่มีข้อความว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย” ดังนั้นมาตรา 15 จึงเลื่อนเป็นมาตรา 16

         เมื่อมีการพิจารณาในมาตรา 16 อีกครั้ง มีสมาชิกคณะปฏิวัติเห็นว่า มาตรา 16 อาจเป็นจุดที่ประชาชนโจมตีคณะปฏิวัติว่ามอบอำนาจให้แก่นายกรัฐมนตรีมากเกินไป และจะกลายเป็นเผด็จการ เพราะให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีมากที่สุดเท่าที่เคยมีรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ พระยาอรรถการีย์นิพนธ์จึงยกร่างใหม่อีกครั้ง  ความว่า 

“มาตรา 16 ในระหว่างที่ใช้ธรรมนูญนี้ ในกรณีที่มีความจำเป็นต้องกระทำเพื่อประโยชน์ในการป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักรหรือราชบัลลังก์ หรือการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลาย ก่อกวน หรือคุกคามความสงบที่เกิดขึ้นภายในหรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ให้นายกรัฐมนตรีโดยมติของ
คณะรัฐมนตรีมีอำนาจกระทำการใดๆตามที่เห็นสมควร เพื่อประโยชน์ที่กล่าวแล้วได้ และให้ถือว่าการกระเช่นว่านั้นเป็นการกระที่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อนายกรัฐมนตรีได้กระทำการใด โดยอาศัยอำนาจตามความในวรรคก่อนให้นายกรัฐมนตรีรายงานการกระทำนั้น พร้อมด้วยเหตุผลอันจำเป็นต้องกระทำต่อสภาโดยด่วน”

         นอกจากนี้ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ยังขอให้พระยาอรรถการีย์นิพนธ์เพิ่มบทบัญญัติว่าด้วยการให้รัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่ง เพื่อให้นายกรัฐมนตรีมีโอกาสปรับปรุงคณะรัฐมนตรีโดยนายกรัฐมนตรีไม่ต้องลาออก ข้อความนี้ถูกกำหนดให้บัญญัติเป็นมาตรา 15 ดังนั้น มาตรา 16 จึงถูกเลื่อนมาเป็นมาตรา 17 และคณะที่ปรึกษากฎหมายได้ปรับปรุงดังนี้

“มาตรา 17 ในระหว่างที่ใช้รัฐธรรมนูญนี้ ในกรณีที่นายกรับมนตรีเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ในการระงับ หรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักรหรือราชบัลลังก์ หรือการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลาย ก่อกวน หรือคุกคามความสงบที่เกิดขึ้นภายใน หรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ให้นายกรัฐมนตรีโดยมติของ
คณะรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการ หรือกระทำการใดๆได้ และให้ถือว่า คำสั่งหรือการกระทำเช่นว่านั้นเป็นคำสั่งหรือการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายเมื่อนายกรัฐมนตรีได้สั่งการหรือกระทำการใดออกไปตามความในวรรคก่อนแล้วให้นายกรับมนตรีแจ้งให้สภาทราบ” (สมภพ โหตระกิตย์ 2521 : 90-93)

       ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรถูกประกาศใช้เมื่อวันที่ 28 มกราคม 2502 (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 76 ตอน 17  28 มกราคม 2502) 

       พลโทอัมพร จินตกานนท์ กล่าวว่า คณะกรรมการและพระยาอรรถการีย์นิพนธ์เห็นพ้องกันว่าให้เรียก ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรโดยไม่ต้องมีคำว่า “ชั่วคราว” และอธิบายว่า พระยาอรรถการีย์นิพนธ์มีความเห็นว่า ตามปกติแล้วไม่ควรบัญญัติให้มีอำนาจเด็ดขาดดังมาตรา 17 เพราะจะทำให้รัฐบาลเป็นเผด็จการได้ แต่ถ้าจะเขียนให้รัดกุมและกำหนดขอบเขตที่จะใช้อำนาจนี้อย่างจำกัดและเป็นการชั่วคราว ตนก็ไม่คัดค้าน (อัมพร จินตกานนท์ 2521 : 32) อย่างไรก็ตาม ธรรมนูญการปกครองฉบับนี้มีผลบังคับใช้จนกว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญจะได้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จสิ้นและมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่

      ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า คณะปฏิวัติต้องการรัฐธรรมนูญใหม่ที่เข้มแข็งและรัดกุม เพื่อให้รัฐบาลมีอายุที่แน่นอนและมีอำนาจบริหารได้เต็มที่ (เสน่ห์ จามริก 2529 : 228) จอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ หัวหน้าคณะปฏิวัติซึ่งต่อมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอธิบายถึงสาเหตุที่ต้องคงอำนาจที่เด็ดขาดตามมาตรา 17 ไว้ว่า รัฐบาลที่ตั้งขึ้นตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 มีลักษณะเป็นรัฐบาลปฏิวัติ เพราะมีอำนาจปฏิวัติคงอยู่ในมาตรา 17 ซึ่ง “เครื่องมืออย่างนี้ไม่สามารถสร้างขึ้นได้ด้วยวิธีอื่น นอกจากด้วยวิธีการปฏิวัติให้ถูกต้องตามหลักวิชาและอุดมคติ” (สฤษดิ์ ธนะรัชต์ 2507 : 56) และในการกวาดล้างภัยของชาติจำเป็นต้องอาศัยมาตรา 17 ซึ่งเป็นอำนาจปฏิวัติ (สฤษดิ์ ธนะรัชต์ 2507 : 18) อย่างไรก็ดี จอมพลสฤษดิ์กล่าวว่า ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรมีลักษณะเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราว (สฤษดิ์ ธนะรัชต์ 2507 : 104)

          กระนั้น “รัฐธรรมนูญชั่วคราว” มีผลบังคับใช้ยาวนานถึง 9 ปีเศษ อันเนื่องจากกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญของสภาร่างรัฐธรรมนูญที่ทำหน้าที่ทั้งนิติบัญญัติและร่างรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้สภาร่างรัฐธรรมนูญเริ่มทำหน้าที่ “ร่างรัฐธรรมนูญ” เมื่อวันที่ 30 มีนาคม 2504 หรือเกือบ 2 ปีหลังจากตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สิริ เปรมจิตต์ 2515 : 498-499) ขณะที่ไทยน้อยกล่าวว่า คณะปฏิวัติต้องการเตะถ่วงการร่างรัฐธรรมนูญ ดังจะเห็นได้จากการประชุมเพียงเดือนละ 2 ครั้ง และเพื่อกำหนดแนวทางของรัฐธรรมนูญใหม่ยังได้มอบหมายให้หลวงวิจิตรวาทการทำสมุดปกเหลืองเพื่อแนะแนวทางการร่างรัฐธรรมนูญและระบบการเลือกตั้ง การควบคุมเสียงในรัฐสภา และกำหนดให้สภาสูงคุมสภาล่าง ตลอดจนแนวทางการคุมการบริหารกระทรวง ทบวง กรม และความจงรักภักดีของข้าราชการทั่วไป เพื่อที่จะใช้อำนาจบริหารตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรเป็นเวลา 10 ปี หลังจากนั้น จึงตั้งสภาเปรซิเดียมและมีสภาสูงไปอีก 10 ปี (ไทยน้อย 2508 : 511-516) อย่างไรก็ตาม  ไม่ปรากฏว่า  มีข้อมูลใดที่ให้รายละเอียดตามที่ไทยน้อยอ้าง

หลักการสำคัญในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร

1. พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์

  ในมาตรา 4 ความว่า “ให้มีคณะองคมนตรีคณะหนึ่งมีจำนวนไม่เกินเก้าคน การแต่งตั้งและการพ้นจากตำแหน่งองคมนตรีให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย” ซึ่งมีนัยถึงการกำหนดให้ต้องมีคณะองคมนตรีเสมอ ขณะที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 นั้น พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะให้มีคณะองคมนตรีหรือไม่ก็ได้ สำหรับหน้าที่ขององคมนตรีให้ยึดตามมาตรา 20 ซึ่งให้วินิจฉัยตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งองคมนตรีมีหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่ทรงปรึกษา ส่วนอำนาจอื่นๆขององค์มนตรีขึ้นกับสภาร่างรัฐธรรมนูญที่จะพิจารณาตามประเพณีการปกครอง (หยุด แสงอุทัย 2507 : 209-211)

          สภาร่างรัฐธรรมนูญยังได้วินิจฉัยเรื่องการตั้งผู้สำเร็จราชการแผ่นดินว่าเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาร่างรัฐธรรมนูญ ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆต่างระบุว่า การตั้งผู้สำเร็จราชการแผ่นดินจะต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาเสียก่อน พระมหากษัตริย์ยังทรงมีพระราชอำนาจที่จะยับยั้งพระราชบัญญัติ แม้ว่าใน

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรจะไม่มีบทบัญญัติไว้ แต่สภาร่างรัฐธรรมนูญจะต้องเป็น
ผู้วินิจฉัยตามมาตรา 26 ซึ่งให้วินิจฉัยตามประเพณีการปกครองของประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยในกรณีที่พระมหากษัตริย์จะใช้พระราชอำนาจนี้ ซึ่งนักกฎหมายเห็นว่าพระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะยับยั้งในกรณีที่เป็นร่างกฎหมายสำคัญ ขณะที่ในประเทศอังกฤษ พระมหากษัตริย์ไม่ได้ใช้พระราชอำนาจยับยั้งกฎหมายเป็นเวลานาน จึงถือว่าพ้นสมัยที่จะใช้พระราชอำนาจนี้ นอกจากนี้สภาร่างรัฐธรรมนูญได้เคยตีความว่า พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจที่จะตราพระราชกำหนดที่เกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตราอีกด้วย (หยุด แสงอุทัย 2507 : 214-215)

2. สภาร่างรัฐธรรมนูญ

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรบัญญัติให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญเพียงสภาเดียว ทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญและบัญญัติกฎหมายโดยมีฐานะเป็นรัฐสภา ประกอบด้วยสมาชิก 240 คนที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง แต่ในทางปฏิบัติ นายกรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง (ไพโรจน์ ชัยนาม 2519 : 141) สาเหตุที่ให้สภาเดียวทำหน้าที่ทั้งสองประการก็เพื่อเป็นการประหยัด และเป็นความประสงค์ของคณะปฏิวัติที่จะให้ผู้ร่างรัฐธรรมนูญและผู้บัญญัติกฎหมายเป็นบุคคลคณะเดียวกัน (หยุด แสงอุทัย 2507 : 214-215)

        สำหรับการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญของสภาร่างรัฐธรรมนูญนั้น แบ่งออกได้เป็น 2 ขั้นตอน ได้แก่ การร่างรัฐธรรมนูญภายในสภาร่างรัฐธรรมนูญ และการประชุมพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในฐานะรัฐสภาในการร่างรัฐธรรมนูญถือเป็นเรื่องภายในของสภาร่างรัฐธรรมนูญที่จะดำเนินการตามข้อบังคับการประชุมปรึกษาของสภา จนเมื่อแล้วเสร็จจึงเสนอต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อจะพิจารณาในฐานะรัฐสภาว่า จะนำร่างรัฐธรรมนูญนั้นขึ้นทูลเกล้าฯถวายเพื่อให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยหรือไม่ องค์ประชุมที่จะพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญจะต้องมีสมาชิกไม่น้อยกว่า 3 ใน 4 ของสภา คือ 180 คนขึ้นไป เมื่อจะลงมติให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญจะต้องลงมติด้วยคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของสภา คือ 121 คนขึ้นไป ถ้าหากคะแนนเสียงไม่ถึงกึ่งหนึ่งของสภาก็เป็นอันว่า ร่างรัฐธรรมนูญนั้นตกไป ต้องเริ่มกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ เป็นที่น่าสังเกตว่า สภาร่างรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมร่างรัฐธรรมนูญระหว่างการทำหน้าที่พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในฐานะรัฐสภาที่บัญญัติไว้เช่นนี้เนื่องจากในร่างรัฐธรรมนูญเป็นงานของสภาร่างรัฐธรรมนูญในฐานะทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อสภาร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในฐานะรัฐสภาไม่เห็นด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญก็ควรปฏิเสธร่างฯทั้งฉบับ และต้องเริ่มกระบวนการร่างใหม่ (หยุด แสงอุทัย 2507 : 220-222)

3. การห้ามมิให้รัฐมนตรีเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ

ถือเป็นครั้งแรกที่มีบทบัญญัติห้ามมิให้รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (มาตรา 14 วรรค 2) คล้ายกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญประเทศฝรั่งเศสฉบับ ค.ศ. 1958 (ไพโรจน์ ชัยนาม 2519 : 142)  เหตุที่กำหนดไว้เช่นนี้เพื่อแยกอำนาจบริหารออกจากอำนาจนิติบัญญัติโดยเด็ดขาด หรืออีกนัยหนึ่งไม่ใช้ระบบรัฐสภา คือ สภาไม่มีอำนาจลงมติ
ไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรีก็ไม่มีอำนาจถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์
ทรงยุบสภา (หยุด แสงอุทัย 2507 : 225)

4. อำนาจพิเศษ

ระหว่างวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 จนถึงวันที่ 27 มกราคม พ.ศ. 2502 คณะปฏิวัติได้ปกครองประเทศโดยใช้ประกาศคณะปฏิวัติซึ่งมีค่าเท่ากับพระราชบัญญัติ (ไพโรจน์ ชัยนาม 2519 : 140) และเมื่อได้บัญญัติธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร โดยที่คณะปฏิวัติยังต้องการคงอำนาจปฏิวัติไว้ คณะผู้ร่างธรรมนูญการปกครองฯจึงได้บัญญัติมาตรา 17 ใน
ธรรมนูญการปกครองฯ ความว่า

“มาตรา 17 ในระหว่างที่ใช้รัฐธรรมนูญนี้ ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ในการระงับหรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักรหรือราชบัลลังก์ หรือการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลาย ก่อกวน หรือคุกคามความสงบที่เกิดขึ้นภายใน หรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ให้นายกรัฐมนตรีโดยมติของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการ หรือกระทำการใดๆได้ และให้ถือว่า คำสั่งหรือการกระทำเช่นว่านั้น เป็นคำสั่งหรือการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อนายกรัฐมนตรีได้สั่งการหรือกระทำการใดไปตามความในวรรคก่อนแล้วให้นายกรัฐมนตรีแจ้งให้สภาทราบ”

          จากตัวบทในมาตรา 17 อำนาจของนายกรัฐมนตรีต้องใช้ภายใต้เงื่อนไขคือในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นสมควร เพื่อประโยชน์ในการระงับหรือปราบปรามการกระทำที่ระบุในมาตรา 17 และคณะรัฐมนตรีต้องมีมติให้นายกรัฐมนตรีสั่งการหรือกระทำการเป็นกรณีไป นอกจากนี้นายกรัฐมนตรีจะต้องรายงานให้สภาร่างรัฐธรรมนูญทราบ อำนาจตามมาตรา 17 จึงมีข้อจำกัดใน 3 ด้าน คือ

          1. การจำกัดเวลาการใช้อำนาจในมาตรา 17 ใช้ได้เฉพาะระหว่างที่ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรมีผลบังคับเท่านั้น

        2. การจำกัดกรณีตามมาตรา 17 บัญญัติให้พิจารณาเป็นกรณีๆไป มิใช่การมอบอำนาจเป็นการทั่วไป

        3. การจำกัดโดยมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งนายกรัฐมนตรีจะต้องขอให้คณะรัฐมนตรีมีมติให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการเป็นกรณีไป (หยุด แสงอุทัย 2507 : 227-228)

         อย่างไรก็ดี มีข้อสังเกตว่า อำนาจพิเศษตามมาตรา 17 นี้เป็นการใช้อำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ โดยฝ่ายบริหารมีอำนาจเทียบเท่าอำนาจปฏิวัติ เพราะสามารถเพิ่มโทษ เปลี่ยนโทษ หรือแต่งตั้งความผิดและกำหนดโทษขึ้นใหม่ สามารถวินิจฉัยชี้ขาดความผิดตลอดจนตีความกฎหมายได้ นอกจากนี้ อำนาจตามมาตรา 17 ยังไม่ใช่การออกกฎหมาย แต่เป็นการใช้อำนาจโดยที่กฎหมายสูงสุดหรือธรรมนูญการปกครองให้อำนาจไว้อย่างล้นพ้น โดยเฉพาะการกำหนดเงื่อนไขการใช้อำนาจไม่ว่าจะเป็นเรื่อง “ความมั่นคง” หรือ “ความสงบเรียบร้อย” เป็นคำกว้างๆ  ขึ้นอยู่กับผู้ใช้อำนาจจะตีความ (วิษณุ เครืองาม 2523 : 318-319)

5. ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย

        ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรมีเพียง 20 มาตรา จึงไม่ครอบคลุมเรื่องที่เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญได้ ดังนั้นจึงมีข้อบัญญัติในมาตรา 20 เพื่ออุดช่องว่างที่รัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติไว้ โดยให้วินิจฉัยตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย มาตรา 20 มีข้อความดังนี้

“มาตรา 20 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ในกรณีมีปัญหาเกี่ยวกับการวินิจฉัยกรณีใด ตามความในวรรคก่อนเกิดขึ้นในวงงานของสภา หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรี  ขอให้สภาวินิจฉัยชี้ขาด”

        หยุด แสงอุทัย (2507 : 231-232) ได้อธิบายความหมายของมาตรานี้ว่า บุคคลใด หรือสถาบันที่มีหน้าที่ใช้ธรรมนูญการปกครองสามารถวินิจฉัยกรณีนั้นได้เอง โดยยึดตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย
จนกว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญจะได้วินิจฉัย ทั้งนี้สภาร่างรัฐธรรมนูญสามารถวินิจฉัยได้ทั้งกรณีที่เกิดในวงงานของสภา หรือในกรณีที่คณะรัฐมนตรีขอให้สภาวินิจฉัย ซึ่งคำชี้ขาดของสภามีผลเป็นการสร้างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่เพิ่มเติมจากบทบัญญัติในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร ดังที่ได้วินิจฉัยเรื่องการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และพระราชอำนาจในการออกพระราชกำหนด 

การใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502

         บทบัญญัติในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรที่ถูกกล่าวถึงมากที่สุดคือ มาตรา 17 เพราะความรุนแรงและเด็ดขาดโดยไม่มีขอบเขตของอำนาจที่แน่นอน จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ใช้อำนาจเด็ดขาดในการวินิจฉัยและตัดสินพิจารณาโทษในฐานะหัวหน้าคณะปฏิวัติถึงขั้นประหารชีวิตตามประกาศคณะปฏิวัติจำนวน 5 คน ในข้อหาวางเพลิง และเป็นแผนก่อวินาศกรรมของคอมมิวนิสต์ และได้ใช้อำนาจในฐานะนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 17 ตัดสินประหารชีวิตจำนวน 6 คน ในข้อหาคอมมิวนิสต์ ยาเสพติด และผีบุญ แม้กระทั่งจอมพลสฤษดิ์ถึงแก่อสัญกรรม และจอมพลถนอม กิตติขจรสืบทอดอำนาจต่อ ยังมีการใช้อำนาจตามมาตรา 17 ตัดสินประหารชีวิต จำนวน 13 คน และจำคุก 34 คน 

          การใช้มาตรา 17 เกิดข้อโต้แย้งขึ้นภายหลังจากที่จอมพลสฤษดิ์ถึงแก่อสัญกรรมและพบว่ามีการใช้จ่ายเงินของทางราชการอย่างไม่ถูกต้องและยักทรัพย์แผ่นดินรวมมูลค่ากว่าหกร้อยล้านบาท จอมพลถนอม กิตติขจร นายกรัฐมนตรีจึงได้ใช้อำนาจตามมาตรา 17 ยึดทรัพย์มรกดจอมพลสฤษดิ์และท่านผู้หญิงวิจิตรา ธนะรัชต์ ให้ตกเป็นของรัฐเมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายน พ.ศ. 2507

         ก่อนหน้าที่จะใช้มาตรา 17 ยึดทรัพย์มรดกจอมพลสฤษดิ์นั้น จอมพลถนอมได้ขอให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาว่าจะดำเนินการเอาเงินของรัฐคืนมาได้อย่างไร ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกาวินิจฉัยว่า สามารถใช้บทบัญญัติมาตรา 17 ได้ เพราะการกระทำของจอมพลสฤษดิ์ถึงขึ้นบ่อนทำลาย

(ดู รายชื่อและข้อหาผู้ที่ถูกประหารโดยคณะปฏิวัติ และมาตรา 17 สมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ จาก จักรวาล ชาญนุวงศ์  มาตรา 17 กับ 11 นักโทษประหาร  พระนคร : โรงพิมพ์ชัยชนะบล็อกและการพิมพ์  2507)

          จอมพลถนอมได้เชิญกรรมการร่างกฎหมายและคณะรัฐมนตรีเข้าประชุมร่วมกันในกรณีดังกล่าว มีกรรมการร่างกำหมายเข้าประชุม 35 คนจากจำนวน 47 คน และรัฐมนตรี 15 คนจากจำนวน 19 คน ที่ประชุมมีมติให้ใช้มาตรา 17 ในกรณีของจอมพลสฤษดิ์ ด้วยคะแนนเสียงก้ำกึ่งคือ 25 ต่อ 22 เสียง (สมภพ โหตระกิตย์ 2521 : 93-95) เมื่อได้ยึดทรัพย์แล้วได้มีการตราพระราชบัญญัติให้ความคุ้มครองและห้ามฟ้องบุคคลผู้ปฏิบัติการเกี่ยวกับมาตรา 17 แห่งธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2508 เพื่อคุ้มครองคณะบุคคลที่ได้กระทำการตามมาตรา 17 และคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 66/2507 เรื่องมรดกของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ลงวันที่ 5 มีนาคม 2507 (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 82 ตอน 63  6 สิงหาคม 2508) ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้มิได้เสนอโดยคณะรัฐมนตรี แต่ถูกเสนอโดยสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ พลโทไสว ดวงมณี ซึ่งถูกต้องข้อสังเกตว่า มีนัยเป็นการถอนอำนาจศาลไปส่วนหนึ่ง อันเนื่องมาจากการห้ามฟ้องร้อง
การกระทำของนายกรัฐมนตรี (พิพัฒน์ จักรางกูร 2517 : 52-54)

        ท่านผู้หญิงวิจิตรา ธนะรัชต์ ได้ยื่นฟ้องต่อศาลและต่อสู้คดีถึงขั้นศาลฎีกา ในที่สุด ศาลฎีกาได้วินิจฉัยการใช้อำนาจตามมาตรา 17 กับ พ.ร.บ. ให้ความคุ้มครองและห้ามฟ้องบุคคลผู้ปฏิบัติการเกี่ยวแก่มาตรา 17 แห่งธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2508 มีผลใช้บังคับได้  และไม่มีมูลที่ผู้ใดจะนำมาฟ้องร้องให้รับผิดชอบตามกฎหมายได้

ศาลยังได้วินิจฉัยต่อไปอีกว่า นายกรัฐมนตรีมีอำนาจที่จะวินิจฉัยพฤติการณ์ที่ควรใช้มาตรการที่กำหนดไว้ ส่วนการวินิจฉัยว่า คำสั่งหรือการกระทำชอบด้วยมาตรา 17 หรือไม่ อยู่ที่ความเห็นของนายกรัฐมนตรีโดยมติคณะรัฐมนตรีว่าสมควรต้องมีคำสั่งหรือกระทำ มิได้อยู่ที่มีพฤติการณ์บ่อนทำลายจริงหรือไม่ (พิพัฒน์ จักรางกูร 2517 : 54-58 ; สมภพ โหตระกิตย์ 2521 : 93-101) และยังมีคดีที่เข้าสู่การวินิจฉัยของศาลฎีกา และศาลฎีกาวินิจฉัยว่า การกระทำที่เข้าข่ายการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักรเป็นดุลพินิจของนายกรัฐมนตรีโดยมติของคณะรัฐมนตรีสั่งการไปตามอำนาจตามกฎหมาย ถือว่ายุติเด็ดขาด และไม่มีบทบัญญัติในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรที่ให้ศาลรื้อฟื้นแก้ไขการใช้ดุลพินิจของนายกรัฐมนตรีได้
แม้ว่าจะได้เลิกใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรแล้วก็ตาม (พิพัฒน์ จักรางกูร 2517: 58-60)

        ความเด็ดขาดในมาตรา 17 นั้น แม้ว่าจะได้รับอิทธิพลจากมาตรา 16 ของรัฐธรรมนูญประเทศฝรั่งเศส ค.ศ. 1958 หรือฉบับประธานาธิบดีชาร์ล เดอโกลล์ แต่ในความเป็นจริง ประธานาธิบดีเดอโกลล์ใช้อำนาจตามบทบัญญัตินี้เพียงครั้งเดียวในกรณีกบฏที่ประเทศอัลจีเรียในช่วงเวลาประมาณ 6 เดือนจึงยกเลิก และประธานาธิบดีเดอโกลล์ก็ถูกตำหนิว่า
ใช้อำนาจพิเศษนี้ยาวนานเกินไป (วิษณุ เครืองาม 2523 : 319) ในกรณีประเทศไทย ได้ใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ในช่วงเวลาถึง 9 ปีเศษ และนายกรัฐมนตรีได้ใช้อำนาจตามมาตรา 17 หลายครั้ง

         ถึงแม้มาตรา 17 จะมีข้อดีอยู่บ้างตามทัศนะของนักกฎหมายซึ่งเห็นว่าการใช้อำนาจเด็ดขาดเป็นมาตรการสุดท้ายที่จะรักษาไว้ซึ่งความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ ความสงบเรียบร้อย ตลอดจนศีลธรรมอันดีของประชาชน แต่ถ้าใช้อำนาจนี้บ่อยครั้งและเกินความจำเป็นก็จะกระทบกระเทือนต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน ทั้งยังเป็น
ช่องทางให้ฝ่ายบริหารใช้อำนาจนี้ผิดทำนองคลองธรรมโดยปราศจากความควบคุมได้ (วิษณุ เครืองาม 2523 : 321) นักกฎหมายบางท่านถึงกับกล่าวว่า มาตรา 17 เป็นผลงานชิ้นโบว์ดำของนักกฎหมายและให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีมากกว่าอำนาจเด็ดขาดของกษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (พิพัฒน์ จักรางกูร 2517 : 60-61) แม้กระทั่งตัวผู้ร่างก็ก็เคยกล่าวว่า

       “ไม่นึกเลยว่า มาตรา 17 ที่พวกเราได้ช่วยกันสร้างขึ้นมาจะมีฤทธิ์เดชมากมายถึงเพียงนี้” (สมภพ โหตระกิตย์ 2521 : 101)

          ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ถูกยกเลิกเนื่องจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511 เมื่อวันที่ 20 มิถุนายน พ.ศ. 2511