ทำไมต้องลงประชามติที่ “เป็นประชาธิปไตย”

ในช่วงหลายสัปดาห์ที่ผ่านมา ประเด็นที่สื่อให้ความสำคัญมากที่สุดเห็นจะเป็นเรื่องการเสนอให้ทำประชามติต่อร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ก่อนประกาศใช้อย่างเป็นทางการ ความคิดเห็นต่อกระแสการผลักดันให้มีการลงประชามติเป็นไปอย่างหลากหลาย พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี แม้ว่ายังไม่แสดงความเห็นฟันธงเรื่องการจะให้ทำหรือไม่ทำประชามติ แต่ก็ออกตัววิพากษ์วิจารณ์ความฟุ่มเฟือยในการจัดทำประชามติ ว่าจะต้องสูญเงินไปกว่า 3,000 ล้านบาท แทนที่จะเอางบประมาณไปซื้อวัสดุ ส่งเสริมลดต้นทุนชาวนา

ด้านกลุ่มต่อต้านการรัฐประหารบางส่วนก็แสดงความเห็นต่อต้านการลงประชามติต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ โดยมองว่าเป็นไปไม่ได้ที่การลงประชามติจะเกิดขึ้นอย่างบริสุทธิ์โปร่งใส และปล่อยให้มีการรณรงค์กันอย่างกว้างขวาง ปราศจากการแทรกแซงจากผู้มีอำนาจ เนื่องจากช่วงก่อนและระหว่างการทำประชามติ จะมีขึ้นภายใต้ภาวะมาตรา 44 ที่ให้อำนาจกับพลเอกประยุทธ์อย่างเต็มที่ ยังมีอำนาจบังคับใช้ ดังนั้น หากมีการลงประชามติ และผลสุดท้ายปรากฏว่ามีเสียงยอมรับร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มากกว่า จะเท่ากับเป็นการตีตราให้ความชอบธรรมกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เช่นเดียวกับที่เกิดขึ้นในปี 2550 เมื่อเป็นเช่นนี้ การรณรงค์ที่น่าจะเป็นผลมากกว่าคือการ “ข้ามช็อต” เรียกร้องให้ทั้งพรรคการเมืองและประชาชนบอยคอตการเลือกตั้งที่เกิดขึ้นจากร่างรัฐธรรมนูญอันไม่เป็นประชาธิปไตยฉบับนี้จะดีกว่า

อย่างไรก็ตาม ในสถานการณ์ที่ตัวรัฐธรรมนูญผ่านการร่างด้วยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเพียง 36 คน ซึ่งล้วนมาจากการคัดสรรในลักษณะที่ไม่เป็นประชาธิปไตยและขาดความเชื่อมโยงกับประชาชนเช่นนี้ การเรียกร้องให้มีการจัดทำประชามติจึงเป็นเพียงวิธีการเดียว ที่พอจะเปิดพื้นที่ให้ประชาชนได้เข้าไปมีส่วนร่วม แสดงความเกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ อีกทั้งยังเป็นวิธีที่ประนีประนอมและสันติที่สุด ที่จะเรียกร้องให้มีการเปิดกว้างให้กับประชาชนมากขึ้น พร้อมๆ กับการผลักดันให้ประเทศเดินต่อไปได้

คำถามสำคัญที่ต้องตอบเกี่ยวกับการรณรงค์ให้มีการลงประชามติต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีอยู่ด้วยกัน 3 ข้อ คือ 1) เหตุใดจึงต้องจัดให้มีการลงประชามติ และเหตุใดรัฐธรรมนูญจึงต้องมีความเกี่ยวข้องกับประชาชน 2)  ข้อเสนอของกลุ่มต่างๆ ต่อเรื่องประชามติ และทำไมต้องลงประชามติในแบบที่เป็นประชาธิปไตย และ 3) บทเรียนการ ทำ/ไม่ทำ ประชามติในประเทศต่างๆ

ทำไมต้องลงประชามติ

เหตุที่จำเป็นต้องจัดให้มีการลงประชามติต่อร่างรัฐธรรมนูญปี 2558 ก็เนื่องจากว่าในสถานการณ์เช่นนี้ การทำประชามติเป็นวิธีการเดียวที่จะทำให้รัฐธรรมนูญมีความเชื่อมโยงกับประชาชนได้ อันที่จริงแล้วมีวิธีการอื่นที่อาจจะทำให้การร่างรัฐธรรมนูญเชื่อมโยงกับประชาชนมากกว่านี้ เช่นการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ แต่เนื่องจากกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญปี 2558 ได้เกิดขึ้นมาและดำเนินการเกือบเสร็จสิ้นแล้ว การเสนอให้มีการลงประชามติจึงเป็นการแสดงออกที่ประนีประนอมและสันติที่สุด เพื่อให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีความเชื่อมโยงกับประชาชน ด้วยการให้ประชาชนได้พิจารณาว่าจะรับหรือไม่รับ ก่อนจะเข้าสู่กระบวนการทูลเกล้าและประกาศใช้ต่อไป

คำถามต่อมาจึงมีขึ้นว่า แล้วเหตุใดกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญจึงต้องยึดโยงกับประชาชน เหตุใดจึงให้ผู้ที่ความเชี่ยวชาญ ซึ่งน่าจะมีความรู้และชำนาญเรื่องกฎหมายมากกว่าประชาชนทั่วไปเป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาเองไม่ได้ คำตอบต่อคำถามดังกล่าวอยู่ในสถานะของตัวรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญถือเป็นกฎหมายสูงสุดที่จะกำหนดการปฏิบัติของคนทุกคนในสังคม ดังนั้น การประกาศกฎหมายสูงสุดจึงควรมาจากการเห็นพ้องของประชาชน และเมื่อสังคมเห็นพ้องกันอยู่ในทีแล้วว่า ต้องการให้ประเทศเดินตามหลักการประชาธิปไตย องค์กรที่ใช้อำนาจแต่ละหน่วยจึงควรมีความเชื่อมโยงกับประชาชน ผู้ซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจเหล่านั้น

แต่ในสภาพก่อนมีรัฐธรรมนูญใครจะเป็นผู้กำหนดความเชื่อมโยงเหล่านั้น และคนเพียงกลุ่มเดียวจะสามารถสร้างความเชื่อมโยงได้หรือไม่ เมื่อ 2-3 ปีที่แล้ว คณะนิติราษฎร์ได้อธิบายแนวความคิดเรื่อง “อำนาจการสถาปนารัฐธรรมนูญ” ขึ้น ซึ่งความคิดในเรื่องนี้แม้ว่าจะแบ่งออกเป็นหลายฝ่าย แต่ก็เป็นเรื่องทางเทคนิคและแนวความคิดทางด้านนิติศาสตร์ โดยใจความหลักๆ แล้ว ในระบอบประชาธิปไตย ผู้ที่ทรงอำนาจในการสถาปนารัฐธรรมนูญคือประชาชน ซึ่งก็คือการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ โดยการทำประชามติก็ถือเป็นเครื่องมือให้ประชาชนสถาปนา/แก้ไขรัฐธรรมนูญได้เช่นเดียวกัน ในปัจจุบัน การยกร่างรัฐธรรมนูญแบบเป็นมาตรฐานและเชื่อมโยงกับประชาชนมากที่สุด คือการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ และเมื่อร่างเสร็จก็ให้มีการลงประชามติอีกครั้ง 

ส่วนคำถามที่ว่าหากมีการทำประชามติ จะทำให้ประเทศสูญงบประมาณถึงกว่า 3,000 ล้านบาท ซึ่งควรเอาไปใช้ลงทุนในกิจการอื่นๆ ที่จะช่วยพัฒนาประเทศได้นั้น อันที่จริงแล้ว งบประมาณ 3,000 ล้านบาท ไม่ใช่แค่ค่าใช้จ่ายในการพิมพ์บัตร ตั้งคูหาเท่านั้น แต่ยังรวมถึงการพิมพ์ร่างรัฐธรรมนูญเพื่อแจกให้กับผู้มีสิทธิ์เลือกตั้ง รวมถึงการเปิดเวทีการสร้างความเข้าใจเรื่องรัฐธรรมนูญกับประชาชน เพื่อให้มีข้อมูลครบถ้วนก่อนการตัดสินใจทำประชามติ ซึ่งถ้ามองเรื่องค่าใช้จ่ายเพียงอย่างเดียวแล้ว ค่าใช้จ่ายนี้จึงเป็นค่าใช้จ่ายเพื่อการเรียนรู้ ให้ประชาชนรับรู้ว่ารัฐธรรมนูญมีหน้าตาอย่างไร และจะส่งผลกระทบต่อตัวเองอย่างไร หากประชาชนมาพบว่าตัวรัฐธรรมนูญมีปัญหาและต้องการแก้ไขหรือแม่กระทั่งร่างใหม่ในภายหลัง จะนำมาสู่ต้นทุนในการแก้และต้นทุนค่าเสียโอกาสอื่นๆ ที่อาจมีมูลค่าสูงกว่า 3,000 ล้านบาท

ทำไม่ต้องลงประชามติที่ “เป็นประชาธิปไตย”

แม้ว่าหลายกลุ่มจะเรียกร้องให้มีการจัดทำประชามติต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว แต่ข้อเสนอต่อกระบวนการภายหลังการทำประชามติมีความแตกต่างกัน ซึ่งอาจแบ่งออกได้เป็น 4 กลุ่มด้วยกัน 1) เสนอให้มีการประชามติ แต่ไม่ได้เสนอกระบวนการหลังประชามติ หากทำประชามติไม่ผ่าน 2) เสนอให้นำรัฐธรรมนูญปี 2540 กลับมาปรับใช้ 3) เสนอให้นำรัฐธรรมนูญปี 2550 กลับมาปรับใช้ และ 4) เสนอให้เลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร หากการลงประชามติไม่ผ่าน ซึ่งเป็นแนวทางที่กลุ่มเรียกร้องประชามติที่เป็นประชาธิปไตย (รปป.) เสนอ

กลุ่มแรก คือกลุ่มที่มีการออกมาให้ความเห็นเรื่องการลงประชามติโดยทั่วไป ซึ่งได้แก่ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญบางคน รวมถึงถึงกลุ่มประชามติที่เปิดพื้นที่ให้มีการแสดงความคิดเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญ และเรียกร้องให้มีการทำประชามติเท่านั้น หากเป็นไปตามเงื่อนไขการเรียกร้องของกลุ่มนี้ หากร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ผ่านจะกลับไปสู่การแต่งตั้งคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญคณะใหม่ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557

กลุ่มที่สอง ได้แก่ สมาชิกบางคนในพรรคเพื่อไทยที่เรียกร้องให้มีการลงประชามติ และหากร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ผ่านการทำประชามติ ก็ให้นำรัฐธรรมนูญปี 2540 กลับมาใช้ ถ้าทำตามรูปแบบนี้ จะสามารถเลือกตั้งภายในปลายปี 2558 และกลับเข้าสู่การมีรัฐบาลและรัฐสภาแบบปกติโดยเร็ว อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญ 2540 ก็ยังมีข้อบกพร่อง เช่นการให้อำนาจกับฝ่ายบริหารมากเกินไป ซึ่งหลายฝ่ายมองว่าเป็นบ่อกำเนิดของความขัดแย้งทางการเมือง จนนำไปสู่การรัฐประหารในวันที่ 19 กันายน 2549

กลุ่มที่สาม ได้แก่ กลุ่มสมาชิกพรรคประชาธิปัตย์ ซึ่งเสนอว่าหากร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันไม่ผ่านประชามติ ให้กลับไปใช้รัฐธรรมนูญ 2550 ทันที กลุ่มนี้ต้องการปฏิเสธการรัฐประหาร 22 พ.ค. 57 โดยตรง และกลับไปสู่สถานะก่อนรัฐประหาร อย่างไรก็ตาม ปฏิเสธไม่ได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 มีปัญหาที่ให้องค์กรรัฐธรรมนูญก้าวก่ายอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหาร และจำเป็นจะต้องมีการแก้ไขอีกครั้ง ดังนั้น หากใช้ตามวิธีการนี้ แม้ว่าจะมีการเลือกตั้ง และกลับเข้าสู่การมีรัฐบาลและรัฐสภาโดยเร็วที่สุด แต่ก็ต้องเสียเวลาดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2550 อีก และที่แย่กว่านั้นคืออาจแก้ไขไม่ได้ด้วยซ้ำ

ส่วนแนวทางสุดท้าย ซึ่งเป็นแนวทางที่กลุ่มเรียกร้องประชามติที่เป็นประชาธิปไตย (รปป.) เสนอ คือให้แก้ไขรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 หากร่างรัฐธรรมนูญปี 2558 ไม่ผ่านการลงประชามติ ให้สภาปฏิรูปแห่งชาติและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญสิ้นสุดวาระลง แล้วจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้น ให้ทำการร่างรัฐธรรมนูญ และทำประชามติอีกครั้ง ซึ่งเงื่อนไขตามแนวทางนี้จะทำให้ได้รัฐธรรมนูญฉบับถาวรที่มีความเชื่อมโยงกับประชาชนอย่างแท้จริง และมีรัฐบาลและรัฐสภาตามกรอบทางกฎหมายซึ่งกำหนดด้วยรัฐธรรมนูญฉบับถาวรนี้

คำถามต่อมาคือ หากทำตามข้อเสนอของ รปป. ก็จะทำให้การเลือกตั้งล่าช้าออกไปอีก และคงได้ไม่คุ้มเสียที่จะรอ ในความเป็นจริงแล้ว หากพิจารณาข้อเสนอของ รปป. จะพบว่า ไม่ได้ทำให้การเลือกตั้งต้องถอยร่นไปเกินกว่า “โรดแมป” ของ คสช. เลยแม้แต่น้อย ตามโรดแมปของ คสช. ที่ประกาศออกมาเมื่อเดือนตุลาคม 2558 มีใจความว่าหากขั้นตอนเป็นไปอย่างราบรื่น และสภาปฏิรูปฯ รับร่างรัฐธรรมนูญจะให้มีการเลือกตั้งได้อย่างช้าภายในเดือนมิถุนายน 2559 แต่หากสภาปฏิรูปฯ ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ระบุว่าให้ยุบสภาปฏิรูปฯ และคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ และดำเนินให้มีการสรรหาสภาปฏิรูปฯ และคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งจะกินเวลาออกไปอีก 4-12 เดือน และอาจจะเลื่อนการเลือกตั้งออกไปถึงปี 2560

เมื่อเทียบกับข้อเสนอตามเงื่อนไขเวลาของ รปป. แล้ว พบว่า หากนับจากวันที่สภาปฏิรูปฯ จะลงมติรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญในวันที่ 6 สิงหาคมนี้ หากสภาปฏิรูปฯ ลงความเห็นให้ร่างรัฐธรรมนูญผ่าน ผ่านขั้นตอนการลงประชามติ เลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ จัดทำรัฐธรรมนูญ จนกระทั่งถึงการลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ การเลือกตั้งก็จะมีขึ้นราวเดือนเมษายน 2559 ซึ่งไม่ล่าช้ากว่าโรดแมปของ คสช. แต่อย่างใด

บทเรียนการ ทำ/ไม่ทำ ประชามติจากต่างประเทศ

ดังที่กล่าวไปแล้วว่าการร่างรัฐธรรมนูญโดยสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้ง และการลงประชามติแทบจะกลายเป็นแนวทางปฏิบัติมาตรฐานในการร่างรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตยไปเสียแล้ว จากบทเรียนของต่างประเทศแสดงให้เห็นทั้งการลงประชามติที่ก่อให้เกิดผลดีต่อการบังคับใช้รัฐธรรมนูญในประเทศนิวซีแลนด์ การลงประชามติที่เสียงข้างมากพยายามกีดกันเสียงข้างน้อยออกไปในสวิตเซอร์แลนด์ และตัวอย่างในประเทศเม็กซิโกที่การไม่ทำประชามติก่อผลเสียรุนแรงต่อความพยายามในการปฏิรูปประเทศ

รัฐธรรมนูญนิวซีแลนด์ไม่ได้กำหนดให้ต้องจัดให้มีการลงประชามติหากมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่กำหนดให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งจำเป็นต้องผ่านการประชามติ หรือได้รับการเห็นชอบจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรร้อยละ 75 ของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด นอกจากนี้ นิวซีแลนด์ยังอนุญาตให้ประชาชนสามารถยื่นเร่องขอจัดให้มีการลงประชามติได้ แต่เป็นการลงประชามติแบบไม่มีผลผูกพัน โดยที่่ผ่านมานิวซีแลนด์เคยทำประชามติที่ริเริ่มโดยรัฐบาลในระดับชาติไปแล้วทั้งสิ้น 7 ครั้ง และมีการลงประชามติที่ริเริ่มโดยประชาชนไปทั้งสิ้น 4 ครั้ง แม้ว่าจะมีความพยายามห้ทำประชามติไปทั้งสิ้น 36 ครั้ง ทั้งนี้เพราะแม้นิวซีแลนด์จะอนุญาตให้ประชาชนริเริ่มการทำประชามติได้ แต่มีเงื่อนไขค่อนข้างสูง นั่นคือต้องมีผู้ลงชื่อขอให้มีการทำประชามติไม่ต่ำกว่าร้อยละ 10 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง และกลุ่มที่จัดให้มีการลงประชามติต้องใช้เงินในการรณรงค์ไม่เกิน 50,000 นิวซีแลนด์ดอลลาร์ ด้วยเหตุนี้ นิวซีแลนด์จึงเป็นเพียงประเทศเดียวที่ประสบความสำเร็จในการปฏิรูปโดยฟังเสียงประชาชน โดยที่ไม่ถูกครอบงำโดยชนชั้นนำ

สวิตเซอร์แลนด์ก็มีกฎระเบียบคล้ายคลึงกับนิวซีแลนด์ นั่นคืออนุญาตให้ประชาชนริเริ่มการทำประชามติได้ โดยมีเงื่อนไขการเข้าชื่อสนับสนุนริเริ่มให้มีการทำประชามติในระดับต่ำ ส่งผลให้สามารถริเริ่มการทำประชามติได้โดยง่าย และมักจะถูกขับเคลื่อนโดยผลประโยชน์ต่างๆ ที่เห็นชัดที่สุดคือกรณีที่พรรค Swiss People’s Party ซึ่งเป็นพรรคฝ่ายขวามักจะใช้การลงประชามติสนับสนุนการริเริ่มของตัวเอง เช่น การต่อต้านคนเข้าเมือง เป็นต้น

ส่วนประเทศที่ไม่จัดให้มีการลงประชามติและส่งผลโดยตรงต่อความพยายามในการปฏิรูปประเทศคือเม็กซิโกเมื่อสองสามปีที่ผ่านมารัฐบาลเม็กซิโกมีความพยายามในการแก้รัฐบาลในส่วนที่เกี่ยวข้องกับพลังงาน โดยอนุญาตให้บริษัทเอกชนสามารถสำรวจและผลิตน้ำมันได้ จากเดิมที่อนุญาตให้รัฐวิสาหกิจเพียงแห่งเดียวดำเนินการ เมื่อปีที่ผ่านมาพรรคฝ่ายซ้าย 2 พรรคของเม็กซิโกดำเนินการรวบรวมรายชื่อเพื่อเปิดให้มีการทำประชามติในกรณีดังกล่าว แต่ศาลสูงสุดของเม็กซิโกไม่อนุญาตให้มีการทำประชามติ เนื่องจากประเด็นที่เกี่ยวข้องกับรายได้ของรัฐไม่สามารถเปลี่ยนแปลงด้วยการลงคะแนนเสียงของประชาชนได้ ซึ่งทำให้การปฏิรูปในรูปแบบนี้ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นการนำเอาทรัพยากรของรัฐไปให้กับบริษัทเอกชนแสวงหากำไรที่ไม่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของชาติ