การเมืองของกฎหมาย 72: ปฏิรูปที่ดินให้สำเร็จต้องคิดเรื่องกฎหมาย

การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อแก้ไขปัญหาที่ดินจำเป็นต้องวางแผนในการดำเนินการด้วยความเข้าใจพื้นฐานที่ว่า ความขัดแย้งเป็นสิ่งธรรมดาสามัญที่เกิดขึ้นได้ หากต้องการผลักดันข้อบัญญัติท้องถิ่นให้สำเร็จจึงต้องสามารถทำความเข้าใจลักษณะของข้อพิพาทที่มักเกิดขึ้นในการจัดการที่ดิน   และมีแนวทางในการขับเคลื่อนนโยบายออกมาเป็นกฎหมายให้ได้แม้จะมีข้อพิพาทก็ตาม   ทั้งนี้เนื่องจากการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นเกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรย่อมต้องออกแบบอยู่บนพื้นฐานของข้อกฎหมายที่มีหน่วยงานต่าง ๆ เป็นผู้บังคับใช้ และมีแนวทางในการจัดการทรัพยากรตามวัตถุประสงค์ของหน่วยงานต่าง ๆ ที่อาจแตกต่างไปจากความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น   นอกจากกระบวนการในการออกข้อบัญญัติซึ่งต้องออกแบบระบบการระงับข้อพิพาทแล้ว   ข้อพิพาทในสิทธิเหนือที่ดินก็ยังมีลักษณะแตกต่างกันไปตามรูปแบบความสัมพันธ์ของผู้ทรงสิทธิต่าง ๆ ที่อ้างสิทธิเหนือที่ดิน หรือทรัพยากรนั้น ไม่ว่าจะเป็น ประชาชน ชุมชน รัฐ หรือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฯลฯ

ข้อพิพาทด้านที่ดินส่วนใหญ่มักอยู่ในรูปแบบข้อพิพาททางมหาชน (ข้อพิพาทที่มีฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐ รึ รัฐทั้งสองฝ่าย) โดยเฉพาะข้อพิพาททางปกครองในเรื่องการใช้ฐานทรัพยากร   การระงับข้อพิพาทจึงต้องนำเรื่องการใช้อำนาจของเจ้าพนักงานอย่างโปร่งใส มีเหตุผล และอยู่ในกรอบของกฎหมาย ห้ามใช้อำนาจตามอำเภอใจ   จึงต้องมีการออกข้อบัญญัติมาเป็นแนวทางในการจัดการปัญหาเกี่ยวกับฐานทรัพยากรที่ดินไว้ล่วงหน้า  โดยต้องคำนึงประสบการณ์ที่ผ่านมาในกรณีศึกษาต่าง ๆ ในประเด็นต่อไปนี้

การประกาศเขตป่าทับที่ดินทำกินของประชาชน   มีลักษณะเป็นการออกคำสั่งทางปกครองของกรมป่าไม้ที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยและอนุรักษ์ฟื้นฟูฐานทรัพยากรของตนเอง   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายปกครอง โดยต้องมีการโต้แย้งสิทธิและพิสูจน์สิทธิของชุมชน หรืออาจทำข้อตกลงระหว่างประชาชนกับหน่วยงานของรัฐในลักษณะสัญญาทางปกครองในการใช้สอย อนุรักษ์ ฟื้นฟู ฐานทรัพยากรธรรมชาติร่วมกัน

นโยบายส่งเสริมการปลูกป่ากระทบประชาชน มีลักษณะเป็นการกระทำทางปกครองของหน่วยงานด้านอุตสาหกรรมป่าไม้ที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยและอนุรักษ์ฟื้นฟูฐานทรัพยากรของตนเอง   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายปกครอง โดยต้องมีการโต้แย้งสิทธิและพิสูจน์สิทธิของชุมชน เพื่อยกเลิกโครงการที่มีผลกระทบต่อชุมชน หรือท้องถิ่น

นโยบายส่งเสริมการท่องเที่ยวกระทบประชาชน มีลักษณะเป็นการออกคำสั่งทางปกครองของหน่วยงานรัฐทั้งระดับชาติและภูมิภาคที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยและอนุรักษ์ฟื้นฟูฐานทรัพยากรของตนเอง   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายปกครอง โดยต้องมีการโต้แย้งสิทธิและพิสูจน์สิทธิของชุมชน เพื่อยกเลิกโครงการที่มีผลกระทบต่อชุมชน หรือท้องถิ่น

การให้สัมปทานเหมือง และโรงงานอุตสาหกรรม  มีลักษณะเป็นการออกคำสั่งทางปกครองของหน่วยงานรัฐทั้งระดับชาติและภูมิภาคที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยและอนุรักษ์ฟื้นฟูฐานทรัพยากรของตนเอง   ไม่ว่าจะเป็นกรมโรงงาน กรมเหมืองแร่ หรือกรมควบคุมมลพิษ   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายปกครอง โดยต้องมีการโต้แย้งสิทธิและการประเมินผลกระทบความเสี่ยงต่อสิ่งแวดล้อมและสุขอนามัยในฐานะเป็นสิทธิของชุมชน เพื่อนำไปสู่กระบวนการรับฟังความคิดเห็น และยกเลิกโครงการที่มีผลกระทบต่อชุมชน หรือท้องถิ่นนั้น

การใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐแบบการจัดสรรเฉพาะ (นิคมอุตสาหกรรม)  มีลักษณะเป็นการออกคำสั่งทางปกครองของหน่วยงานรัฐทั้งระดับชาติที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยและอนุรักษ์ฟื้นฟูฐานทรัพยากรของตนเอง   ไม่ว่าจะเป็นกรมโรงงาน กรมเหมืองแร่ หรือสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายปกครอง โดยต้องมีการโต้แย้งสิทธิและการประเมินผลกระทบความเสี่ยงต่อสิ่งแวดล้อมและสุขอนามัยในฐานะเป็นสิทธิของชุมชน หรือผังการกำหนดประเภทการใช้ประโยชน์ในที่ดินเพื่อนำไปสู่กระบวนการรับฟังความคิดเห็น และยกเลิกโครงการที่มีผลกระทบต่อชุมชน หรือท้องถิ่นนั้น

การใช้ประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน มีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองของหน่วยงานด้านการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยและอนุรักษ์ฟื้นฟูฐานทรัพยากรของตนเอง   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายปกครอง โดยต้องมีการโต้แย้งสิทธิและพิสูจน์สิทธิของชุมชน เพื่อยกเลิกโครงการที่มีผลกระทบต่อชุมชน หรือท้องถิ่น

การใช้ประโยชน์ในที่ดินทหาร มีลักษณะเป็นการออกคำสั่งทางปกครองของกรมทหารที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยและอนุรักษ์ฟื้นฟูฐานทรัพยากรของตนเอง   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายปกครอง โดยต้องมีการโต้แย้งสิทธิและพิสูจน์สิทธิของชุมชน หรืออาจทำข้อตกลงระหว่างประชาชนกับหน่วยงานของรัฐในลักษณะสัญญาทางปกครองในการใช้สอย อนุรักษ์ ฟื้นฟู ฐานทรัพยากรธรรมชาติร่วมกัน
การใช้ประโยชน์ในที่ดินสาธารณะประโยชน์ มีลักษณะเป็นการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าของพื้นที่นั้น เช่น กรมธนารักษ์ ฯลฯ ที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยและอนุรักษ์ฟื้นฟูฐานทรัพยากรของตนเอง   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายปกครอง โดยต้องมีการโต้แย้งสิทธิและพิสูจน์สิทธิของชุมชน หรืออาจทำข้อตกลงระหว่างประชาชนกับหน่วยงานของรัฐในลักษณะสัญญาทางปกครองในการใช้สอย อนุรักษ์ ฟื้นฟู ฐานทรัพยากรธรรมชาติร่วมกัน

การใช้ที่ดินราชพัสดุ มีลักษณะเป็นการใช้ประโยชน์ที่ดินโดยขัดกับผลประโยชน์ของเจ้าของพื้นที่นั้น เช่น สำนักงานทรัพย์สินฯ ฯลฯ ที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยฐานทรัพยากรที่ดิน   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายแพ่ง โดยต้องมีการโต้แย้งสิทธิและพิสูจน์สิทธิของชุมชน หรืออาจทำข้อตกลงระหว่างประชาชนกับหน่วยงานในลักษณะสัญญาทางแพ่งในการใช้ประโยชน์จาก ฐานทรัพยากรธรรมชาติร่วมกัน
การใช้ประโยชน์ในที่ดินของเอกชน มีลักษณะเป็นการใช้ประโยชน์ที่ดินโดยขัดกับผลประโยชน์ของเจ้าของพื้นที่นั้น เช่น ประชาชน นิติบุคคล ฯลฯ ที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยฐานทรัพยากรที่ดิน   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายแพ่ง โดยต้องมีการโต้แย้งสิทธิและพิสูจน์สิทธิของชุมชน หรืออาจทำข้อตกลงระหว่างประชาชนกับเอกชนในลักษณะสัญญาทางแพ่งในการใช้ประโยชน์จาก ฐานทรัพยากรธรรมชาติร่วมกัน

การออกเอกสารสิทธิ์ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีลักษณะเป็นการออกคำสั่งหรือการกระทำทางปกครองของ กรมที่ดิน  ที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยและอนุรักษ์ฟื้นฟูฐานทรัพยากรของตนเอง   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายปกครอง โดยต้องมีการโต้แย้งสิทธิและพิสูจน์สิทธิของชุมชน หรืออาจทำการโต้แย้งสิทธิในทางแพ่งเรื่องทรัพยสิทธิเหนือที่ดิน เพื่อยืนยันสิทธิในการใช้สอย อนุรักษ์ ฟื้นฟู ฐานทรัพยากรธรรมชาติร่วมกัน

การสูญเสียที่ดินด้วยการฉ้อโกง มีลักษณะเป็นการกระทำฉ้อฉลในทางแพ่งและฉ้อโกงในทางอาญา  ที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยและอนุรักษ์ฟื้นฟูฐานทรัพยากรของตนเอง   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายอาญา โดยต้องมีการเรียกร้องสิทธิและพิสูจน์ความผิดของผู้ฉ้อโกง หรืออาจทำการโต้แย้งสิทธิในทางแพ่งเรื่องทรัพยสิทธิเหนือที่ดิน เพื่อยืนยันสิทธิในการใช้สอย อนุรักษ์ ฟื้นฟู ฐานทรัพยากรธรรมชาติของประชาชนและชุมชน

กลุ่มนายทุน และอิทธิพล บุกรุกที่ดิน มีลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในทางแพ่งและฉ้อโกงในทางอาญา  ที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยและอนุรักษ์ฟื้นฟูฐานทรัพยากรของตนเอง   รวมถึงกระทบต่อสิทธิของสาธารณชนที่รัฐมีหน้าที่ในการปกป้องสาธารณประโยชน์เหล่านั้น   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายอาญา โดยต้องมีการเรียกร้องสิทธิและพิสูจน์ความผิดของผู้บุกรุก หรืออาจทำการโต้แย้งสิทธิในทางแพ่งเรื่องทรัพยสิทธิเหนือที่ดิน เพื่อยืนยันสิทธิในการใช้สอย อนุรักษ์ ฟื้นฟู ฐานทรัพยากรธรรมชาติของประชาชน ชุมชน และสาธารณะ

การไม่ได้รับเอกสารสิทธิที่ดินของประชาชน มีลักษณะเป็นการออกคำสั่งหรือการกระทำทางปกครองของ กรมที่ดิน  ในรูปแบบการเพิกเฉย ละเลย ไม่ใส่ใจต่อประชาชน ที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิของประชาชนและชุมชนในการใช้สอยและอนุรักษ์ฟื้นฟูฐานทรัพยากรของตนเอง   ดังนั้นการระงับข้อพิพาทจะต้องใช้แนวทางของกฎหมายปกครอง โดยต้องมีการโต้แย้งสิทธิและพิสูจน์สิทธิของชุมชน หรืออาจทำการโต้แย้งสิทธิในทางแพ่งเรื่องทรัพยสิทธิเหนือที่ดิน เพื่อยืนยันสิทธิในการใช้สอย อนุรักษ์ ฟื้นฟู ฐานทรัพยากรธรรมชาติร่วมกัน

แนวทางแก้ไขปัญหาในระยะยาว
• ทำฐานข้อมูลการใช้ทรัพยากรรอไว้ ทั้งเรื่อง ที่ดิน น้ำ ป่าไม้ และการใช้ประโยชน์ อนุรักษ์ ฟื้นฟู
• เมื่อมีสถานการณ์ทางการเมือง หรือนโยบายนำร่องเข้ามา ก็ให้ฉวยเอาแผนมาใช้ทันที
• การปรับปรุงฐานข้อมูลให้มีหลากหลายประโยชน์ เช่น การบริหารที่ดิน ระบบการอนุรักษ์ ฟื้นฟู กำหนดเขตชัดเจน การปรับปรุงสิทธิในที่ดิน การปรับปรุงระบบภาษีที่ดิน และระบบการประเมินจัดเก็บภาษี เตรียมไว้สำหรับการผลักดันเป็นวาระเข้าสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
• วางแผนรองรับปัญหาที่อาจเกิดในอนาคต เช่น ความสัมพันธ์กับพื้นที่ใกล้เคียง การรักษาผังและบังคับใช้กฎ การเปลี่ยนแปลงลักษณะการใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจ  ระบบวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาในพื้นที่ โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีบทบาทเป็นเวทีหรือคนกลางในการแก้ไขข้อขัดแย้ง

การผลักดันให้มีการออกกฎหมายเพื่อเป็นกรอบกติกาในการกำหนดความสัมพันธ์ของคนและการใช้ประโยชน์จากฐานทรัพยากร โดยวางแผนผังเขต รูปแบบการจัดการ และระบบการตัดสินใจในกรณีมีข้อพิพาท อันจะเป็นการรองรับสิทธิของประชาชนและชุมชนในการจัดการฐานทรัพยากร

*บทความนี้สกัดจาก ผลการศึกษาวิจัยโครงการ “แนวทางการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อสนับสนุนงานพัฒนาที่อยู่อาศัยและที่ดินทำกิน” คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2554.