องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นส่วนหนึ่งของการปกครองในระดับภูมิภาคซึ่งแบ่งออกได้เป็น 3 ส่วน คือ การปกครองส่วนภูมิภาค สภาองค์กรชุมชน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
“การปกครองส่วนภูมิภาค” ได้แก่ ระบบกำนันและผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งขึ้นตรงกับกระทรวงมหาดไทย องค์กรเหล่านี้อยู่ในกำกับของรัฐมากที่สุด รวมศูนย์มากที่สุด “สภาองค์กรชุมชน” เป็นองค์กรที่ใหม่ เกิดขึ้นมาหลังการรัฐประหาร 2549 สภานี้เป็นสภาแต่งตั้งและยังไม่ค่อยมีบทบาทมากนัก
ส่วน “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” หรือ อปท. ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เทศบาล และองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มีสมาชิกสภาและนายกสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน หากไม่นับ อปท. อย่างกรุงเทพมหานครและพัทยา อปท. ขนาดเล็กบ้างใหญ่บ้างส่วนใหญ่เริ่มมีขึ้นทั่วประเทศตั้งแต่ปี 2537 และมีพัฒนาการที่เพิ่มอำนาจการบริหารงบประมาณและมีที่มาจากการเลือกตั้งมากขึ้นเรื่อยๆ ตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้นมา
นับตั้งแต่มีการก่อตั้ง อปท. ขึ้นมาทั่วระเทศ มีงานวิจัยจำนวนมากที่ตั้งคำถามกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในที่นี้ขอประมวลให้เห็นชัดๆ อย่างย่อๆ ง่ายๆ จากงานวิจัยที่ผมมีส่วนร่วมอยู่ด้วยคืองานวิจัยเรื่อง “ทบทวนภูมิทัศน์การเมืองไทย” (ซึ่งได้ทุนสนับสนุนจาก สสส. หาอ่านได้ที่ http://www.scribd.com/doc/232877291/ภูมิทัศน-การเมืองไทย) ได้ดังนี้
1. “อปท. เป็นเพียงแหล่งทุจริตคอร์รัปชันของนักการเมืองท้องถิ่นหรือไม่” การศึกษาจำนวนมากชี้ว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นได้มีบทบาทในการพัฒนาท้องถิ่นตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นเอง
เช่น จากตัวอย่างหมู่บ้านที่คณะวิจัยผมศึกษาหลายหมู่บ้าน พบว่าผู้นำและสมาชิกของ อปท. มีอิสระในการตัดสินใจของตนเอง สร้างโครงการพัฒนาที่ตอบสนองต่อปัญหาของประชาชนในท้องถิ่นได้โดยตรง ทั้งนี้เนื่องจากพวกเขามาจากการเลือกตั้งของประชาชน และต้องรับผิดชอบต่อประชาชนตามวาระของการเลือกตั้ง
2. “อปท. มีประสิทธิภาพจริงหรือไม่” งานวิจัยทางรัฐประศาสนศาสตร์ที่เลือกศึกษา อปท. จำนวนหนึ่งในจังหวัดทางภาคตะวันออกชี้ให้เห็นว่า อปท. ระดับเทศบาลสามารถเก็บภาษีท้องถิ่นมาบริหาร พัฒนาเทศบาลของตนเองจำนวนมาก มีการบริหารงานอย่างมีประสิทธิภาพจนได้รับการยอมรับจากประชาชนเป็นอย่างดี
ไม่เพียงผลสะท้อนความพอใจจะแสดงออกจากผลการเลือกตั้ง แต่เทศบาลเหล่านั้นยังสามารถเก็บภาษีได้เพิ่มขึ้น เนื่องจากประชาชนในพื้นที่พึงพอใจและไว้ใจการให้บริการของ อปท. เหล่านั้น
3. “อปท. เป็นเพียงฐานอำนาจของผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นหรือไม่” งานศึกษาการเมืองท้องถิ่นจำนวนมากชี้ว่า พัฒนาการของการเมืองท้องถิ่นและเศรษฐกิจท้องถิ่นในประเทศไทยเป็นไปในทิศทางที่แสดงว่า ทั้งผู้มีอิทธิพลทางการเมืองและผู้มีอิทธิพลทางเศรษฐกิจในท้องถิ่นมีลดน้อยลง หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่งได้ว่า มีการแข่งขันกันระหว่างผู้มีอำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจมากขึ้น ทำให้การผูกขาดอำนาจทั้งสองในท้องถิ่นลดลง
ดังนั้น ในปัจจุบันเราจึงไม่ค่อยได้เห็นข่าวเสี่ยนั่น นายห้างนั้น พ่อเลี้ยงนี้ ถูกยิงตายหรือสังหารล้างตระกูลเพื่อสร้างบารมีกัน ผู้บริหาร อปท. จำนวนมากที่คณะวิจัยผมได้เคยสัมภาษณ์ ก็เปิดเผยว่าพวกเขากล้าท้าทายอำนาจของบรรดา “บ้านใหญ่” ในอดีตกันมากขึ้น เนื่องจากทางเลือกทางการเมืองและเศรษฐกิจมีมากขึ้น
4. “อปท. เป็นเพียงฐานอำนาจของพรรคการเมืองระดับชาติหรือไม่” จากการศึกษาพบว่า การเลือกตั้งท้องถิ่นกับการเลือกตั้งระดับชาติ มักจะไม่ได้มีความเกี่ยวข้องกันโดยตรง ไม่จำเป็นที่นักการเมืองท้องถิ่นในระดับตำบล หรือในระดับจังหวัด ที่ได้รับการสนับสนุนจากพรรคการเมืองที่ได้รับความนิยมระดับชาติ จะพลอยได้รับเลือกตั้งไปด้วยเพียงเพราะเขาสังกัดพรรคการเมืองที่เป็นที่นิยมนั้น
มีตัวอย่างมากมายที่ชี้ให้เห็นว่า ผู้ที่เพิ่งได้รับเลือกตั้งเป็น สส. แล้วลาออกจากตำแหน่งมาสมัคร สมาชิก อบจ. ก็ยังสอบตกได้ ที่เป็นดังนี้เพราะประชาชนใช้เกณฑ์ในการเลือก สส. แตกต่างจากเกณฑ์ในการเลือกสมาชิก อบจ.
5. “การเลือกตั้ง อปท. มีส่วนสร้างความขัดแย้งในท้องถิ่นหรือไม่” ขึ้นชื่อว่าสังคมมนุษย์ ที่ไหน เมื่อใด ก็จะต้องเต็มไปด้วยความขัดแย้ง สังคมที่ไม่ขัดแย้งก็น่าสงสัยว่าจะเป็นสังคมที่กลบเกลื่อนเก็บซ่อนความขัดแย้งเอาไว้ด้วยการกดหัวฝ่ายตรงข้ามให้ยอมรับ หากสังคมมีความเท่าเทียมกัน ความขัดแย้งก็จะต้องแสดงออกมา และการเลือกตั้งเป็นการจัดการความขัดแย้งในชุมชนอย่างสันติที่สุดเท่าที่สังคมมนุษย์คิดได้ในขณะนี้
ในหมู่บ้านที่ผมศึกษา ชาวบ้านเชื่อมั่นว่าการเลือกตั้งเป็นหนทางที่จะทำให้เขาได้ผู้นำท้องถิ่นที่พวกเขาต้องการ และเมื่อพวกเขาได้ผู้นำที่ต้องการแล้ว พวกเขาก็จะรอดูผลงาน จะตรวจสอบผู้นำ แล้วจะตัดวินใจใหม่เมื่อวาระของการเลือกตั้งใหม่มาถึง ประชาชนทุกแห่งสามารถเรียนรู้กระบวนการนี้ได้ แล้วพวกเขาก็จะเข้าใจว่า การเลือกตั้งต่างหากที่เป็นหนทางสำหรับการแก้ปัญหาความขัดแย้ง ไม่ใช่สาเหตุของความขัดแย้ง
กล่าวอย่างถึงที่สุด ในระยะกว่า 20 ปีที่ผ่านมา องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยกำลังเติบโต เป็นการเติบโตทั้งในทางประสิทธิภาพการบริหารงานและการบริหารจัดการงบประมาณ ไม่เพียงเท่านั้น การเติบโตของ อปท. คือดัชนีหนึ่งของการเติบโตของระบอบประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่น
หากเราวาดหวังที่จะให้ประเทศไทยมีประชาธิปไตยที่สมบูรณ์แล้ว เราก็จะต้องยิ่งส่งเสริมประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่นอันมีประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจแบบนี้ยิ่งๆ ขึ้นไม่ใช่หรือ
บล็อกของ ยุกติ มุกดาวิจิตร
ยุกติ มุกดาวิจิตร
ช่วงนี้ผมกลับมาไทย 7 วัน ไม่รวมวันเดินทางอีกสองวัน ที่มาเพราะได้รับเชิญมาเสนอความเห็นในการ workshop งานหนึ่ง ผมก็เลยถือโอกาสนี้ใช้ทุนที่ต้องใช้สำหรับทำวิจัย เก็บข้อมูลของมหาวิทยาลัยเกียวโต ซึ่งก็มีอยู่ไม่มากนัก มาเพื่อใช้เดินทางไปเก็บข้อมูลเพิ่มเติมด้วยเลย
ยุกติ มุกดาวิจิตร
หากผมจะเลิกเรียกอาจารย์ว่าอาจารย์เสีย ก็คงไม่มีใครใส่ใจอะไร เพียงแต่ผมเองต่างหากที่ยังใส่ใจว่า อาจารย์เคยสอนหนังสือผม และอาจารย์ก็ยังเป็นนักวิชาการรุ่นอาวุโสที่อยางน้อยก็มีศักดิ์ทางวิชาการที่โลกวิชาการในสายอาชีพเดียวกับผมเขายกย่องนับถือกัน ไม่อย่างนั้นอาจารย์ก็คงไม่ได้รับการยกย่องมาจนทุกวันนี้
ยุกติ มุกดาวิจิตร
วันสุดท้ายของการเดินทางในภาคตะวันตกเฉียงเหนือของเวียดนาม คณะเราเดินทางกลับฮานอย แต่เส้นทางที่กลับผ่านดินแดนในตำนานสำคัญที่ผมไม่เคยแวะมาก่อน คือศาลเจ้าหุ่งม์เวือง (Đền Hùng Vương) ที่เชื่อมโยงกับตำนานไข่ร้อยฟองและกำเนิดของกลุ่มชาติพันธ์ุไต
ยุกติ มุกดาวิจิตร
จากเมืองไลและเมืองซอมา ผมกับเพื่อนร่วมทางมุ่งหน้าไปจุดหมายต่อไปคือไปพักที่เมืองถาน (Than Uyên) เมืองสำคัญของชาวไตดำอีกเมืองหนึ่ง เพื่อที่วันรุ่งขึ้นจะได้เดินทางต่อไปยังเมืองลอ (Nghĩa Lộ) โดยผ่านนาขั้นบันไดในถิ่นของชาวม้งที่อำเภอ หมู่ กัง จ่าย (Mù Căng Chải) และถิ่นฐานชาวเย้าที่ทำนา ณ เมืองลุง (Tú Lệ) แล้วพักค้างคืนที่เอียน บ๋าย (Yên Bái) ก่อนมุ่งหน้าสู่ฮานอยในอีกวันหนึ่ง ตลอดเส้นทางนี้ผมใจหายกับความเปลี่ยนแปลงหลายอย่าง
ยุกติ มุกดาวิจิตร
ตลอดการเดินทาง สิ่งหนึ่งที่หนักหนาเสมอคือการดื่มกินกับคนพื้นเมือง ในการเดินทางครั้งนี้ มื้อที่แสนสาหัสที่สุดคือมื้อที่ต้องทั้งประคองตัวเอง ทั้งไม่ให้เสียน้ำใจ และทั้งไม่ให้เพื่อนร่วมทางเหน็ดเหนื่อยเกินกว่าจะร่วมทางกันต่อไปได้อย่างสนุกสนานเพลิดเพลิน
ยุกติ มุกดาวิจิตร
เมืองไลเป็นเมืองสำคัญอย่างไรในประวัติศาสตร์เวียดนาม สยาม และฝรั่งเศส คงเป็นคำถามที่ไม่มีใครสนใจนัก เพราะเมืองไลปัจจุบันกำลังกลายเป็นอดีตที่ถูกกลบเกลื่อนลบเลือนไปจนเกือบหมดสิ้น ทั้งจากน้ำเหนือเขื่อน และจากการจัดการปกครองในปัจจุบัน
ยุกติ มุกดาวิจิตร
เมืองแถงมนดั่งขอบกระด้ง เมืองคดโค้งเยี่ยงเขาควาย
ยุกติ มุกดาวิจิตร
เมื่อสักเกือบ 15 ปีก่อน ผมไปเสาะหาบ้านนาน้อยอ้อยหนูที่เมืองแถง (เดียนเบียนฟู) กับอาจารย์คำจอง นักชาติพันธ์ุวิทยาชาวไตดำ/เวียดนาม
ยุกติ มุกดาวิจิตร
เมืองลา (Sơn La) ไม่ใช่เมืองท่องเที่ยว แทบไม่มีใครรู้จักเมืองลาแม้ว่าเมืองนี้จะมีประวัติศาสตร์สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าเดียนเบียนฟู เนื่องจากเจ้าอาณานิคมฝรั่งเศสใช้เป็นฐานในการปกครองเมืองคนไต แต่เดียนเบียนฟูโด่งดังขึ้นมาจากการที่ฝรั่งเศสแพ้พวกคอมมิวนิสต์เวียดนามอย่างราบคาบ ทำให้คนไม่ได้ทันสนใจว่า ก่อนหน้านั้นฝรั่งเศสปกครองเมืองคนไตอย่างไร แล้วมีฐานที่มั่นสำคัญอยู่ที่ไหนก่อนที่จะไปอยู่ที่เมืองแถงหรือเดียนเบียนฟู
ยุกติ มุกดาวิจิตร
ผมมาเมืองมุน (Mai Châu, Hoà Bình) ครั้งแรกเมื่อปี 1998 มาเป็นผู้ช่วยวิจัย ตอนนั้นมาเดือนกุมภาพันธ์ อากาศหนาวมากแล้วเตรียมตัวไม่พอ ยังไม่รู้จักความหนาว เมื่อมาถึงที่นี่ ได้แต่นั่งผิงไฟ ขณะนั้นเมืองมุนเริ่มเปิดให้นักท่องเที่ยวมาพัก มีโฮมสเตย์อยู่สัก 5-6 หลัง
ยุกติ มุกดาวิจิตร
ทุนมหาวิทยาลัยเกียวโตนี่ดีกว่าที่ผมคิด เดิมทีแค่รู้ว่าได้ทุนมาเพื่อทำวิจัย ซึ่งก็จะทำอะไรก็ทำไปเถอะ ตามข้อเสนอขอทุนที่เขียนไปไม่ถึงหนึ่งหน้ากระดาษ งานที่รับผิดชอบคือเสนองานสักสองครั้ง แล้วพยายามพิมพ์อะไรออกมาก็โอเคแล้ว นี่จึงถือว่าเป็นทุนชั้นยอด
ยุกติ มุกดาวิจิตร
เมื่อสุดสัปดาห์ที่ผ่านมาผมเดินทางด้วยรถไฟชินคันเซนจากเกียวโตไปโตเกียว มีเรื่องราวมากมายที่น่าบันทึกไว้ ณ ที่นี่ แต่เบื้องต้นขอเล่าเพียงตลาด Tsukiji ก่อน