มณฑลเทศาภิบาล คือ รัฐประเภทใดกันแน่

ผมใคร่ครวญมาซักระยะหนึ่ง ว่าตกลงแล้ว 'มณฑลเทศาภิบาล' ซึ่งเป็นระบบแบ่งเขตปกครองส่วนภูมิภาคที่ถูกสถาปนาขึ้นในรัชสมัยสมเด็จพระพุทธเจ้าหลวง หรือล้นเกล้ารัชกาลที่ 5 คือ รัฐชนิดใดกันแน่

มณฑลเทศาภิบาล คือ ประดิษฐกรรมปกครองที่มีอายุขัยเฉลี่ยราว 40 ปี คือ นับตั้งแต่การริเริ่มปฏิรูปการปกครองเมื่อปี พ.ศ. 2435 และการประกาศใช้รูปบริหารมณฑลอย่างเป็นทางการในปี พ.ศ.2437 ไปจนถึงการยกเลิกมณฑลทั้งหมดในปี พ.ศ.2476

ในทางทฤษฏีรัฐศาสตร์ มณฑลเทศาภิบาล อาจหมายถึง การปฏิรูประบบหัวเมืองที่มีจุดมุ่งหมายในการรวมศูนย์อำนาจและสร้างเอกภาพชาติ โดยยกเลิกระเบียบปกครองแบบโบราณที่แบ่งหัวเมืองออกเป็นเมืองประเทศราช เมืองชั้นนอก เมืองชั้นกลาง และเมืองชั้นใน พร้อมเพิ่มพูนอำนาจบังคับบัญชาให้กับกระทรวงมหาดไทยเพื่อสร้างระบบบริหารราชการแผ่นดินที่เป็นแบบแผนเดียวกัน

ตามหลักฐานประวัติศาสตร์ พระราชดำรัสรัชกาลที่ 5 ในการสำมะโนครัวประชากรตลอดพระราชอาณาจักร ร.ศ.122 (พ.ศ. 2446) ได้ตอกย้ำให้เห็นถึงคุณลักษณะบางประการของมณฑล ซึ่งได้ทรงเคยแสดงพระราชปรารภไว้ว่า

"ลักษณะการปกครองแบบเดิม นิยมให้เป็นอย่างประเทศราชาธิราช ' Empire' อันมีเมืองคนต่างชาติต่างภาษาเป็นเมืองขึ้นอยู่ในพระราชอาณาเขต...แต่การปกครองอย่างนั้นพ้นเวลาอันสมควรแล้ว...จึงแก้ลักษณะการปกครองเป็นอย่างพระราชอาณาเขต 'Kingdom' ประเทศไทยรวมกัน เลิกประเพณีที่มีเมืองประเทศราชถวายต้นไม้เงินต้นไม้ทอง และให้เป็นนามมณฑลที่เรียกว่า 'ลาว' เป็นชื่อตามทิศที่ตั้งมณฑลทั้งหมด”

จากแง่มุมดังกล่าว คงพออนุมานได้ว่า สยามก่อนหน้ายุคปฏิรูปการปกครอง คือ รัฐที่เต็มไปด้วยความหลากหลายทางเชื้อชาติพร้อมเต็มไปด้วยการก่อรูปของขั้วอำนาจหลายศูนย์ตามหลักพหุนิยม ทว่า นวัตกรรมจัดการปกครองผ่านระบบมณฑลเทศาภิบาล ซึ่งเน้นไปที่กระบวนการรวมศูนย์อำนาจแบบเอกนิยม กับการปกครองรัฐผ่านหลักบริหารดินแดน (มากกว่าหลักเชื้อชาติ) ได้ส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างขนานใหญ่ซึ่งทำให้รัฐสยามเคลื่อนตัวจาก 'พหุรัฐยุคจารีต' เข้าสู่ 'รัฐเดี่ยวสมัยใหม่' อย่างเป็นทางการ

ข้อสันนิษฐานที่เป็นเอกฉันท์เช่นนี้ อาจสามารถขยายผลเพื่อสร้างมุมวิเคราะห์ที่กว้างไกลและดูสากลขึ้นในทางการปกครองเปรียบเทียบ (Comparative Government)

แผนที่ราชอาณาจักรสยามและประเทศราช ต้นฉบับพิมพ์ขึ้นในปี พ.ศ. 2443 ผ่านการร่างของพระวิภาคภูวดล (เจมส์ ฟีตซรอย แมคคาร์ธี) โดยแผนที่ได้แสดงให้เห็นถึงการจัดเขตปกครองในระบบมณฑลเทศาภิบาลที่ยึดตามหลักดินแดนนิยมหรือการจัดกลุ่มตามอาณาเขตทางภูมิศาสตร์เป็นสำคัญ แต่ขณะเดียวกัน แผนที่ดังกล่าว กลับสะท้อนให้เห็นการเรียกชื่อมณฑลบางแห่งตามหลักเชื้อชาติ จนกระทั่ง ระยะหลัง ทางกรุงเทพ จึงได้มีนโยบายปรับเปลี่ยนการเรียกชื่อมณฑลให้เป็นไปตามหลักภูมิศาสตร์ทั้งหมด (ที่มา: ห้องสมุด Kroch มหาวิทยาลัยคอร์แนล)
 

ต่อกรณีดังกล่าว ผมคิดว่า มณฑลพระพุทธเจ้าหลวง คือ กรณีศึกษาที่ช่วยให้ภาพพลวัตเคลื่อนไหวของรัฐที่แจ่มชัด โดยเฉพาะ หากจะทำการวิเคราะห์ผ่านมิติสัมพันธภาพเชิงอำนาจระหว่างส่วนกลางกับส่วนภูมิภาค หรือตามแนวทางบริหารจัดการความหลากหลายของหน่วยดินแดน-ประชากร โดยตลอดวิวัฒนาการประวัติศาสตร์ราว 40-41 ปี มณฑลเทศาภิบาล ได้แสดงให้เห็นถึงทิศทางการเคลื่อนย้ายกระบวนการปกครองที่ไหวตัวเข้าหาหลักรวมอำนาจกับหลักดินแดนนิยมอย่างสืบเนื่อง (พร้อมค่อยๆปฏิเสธหลักกระจายอำนาจและพหุเชื้อชาตินิยม)

อุปกรณ์วิเคราะห์เพื่อสนับสนุนข้อโต้เถียงดังกล่าว คือ การประดิษฐ์ชุดจำแนกประเภทการปกครอง (Government Typology) แบบคร่าวๆ ซึ่งประกอบด้วยการบูรณาการสองมิติหลักและสี่แนวมองย่อย ได้แก่ 1. มิติเชิงอำนาจที่มีทั้งแนวมองแบบรวมอำนาจ และกระจายอำนาจ กับ 2. มิติเชิงดินแดน-ประชากร ที่มีทั้งการปกครองรัฐที่ยึดการจัดดินแดนเป็นตัวตั้ง (อาจเรียกได้ว่า 'ดินแดนนิยม') และ การปกครองที่ยึดความหลากหลายทางเชื้อชาติ ('พหุเชื้อชาตินิยม')

ตารางแสดงประเภทการปกครองระบบมณฑลเทศาภิบาล ซึ่่งแสดงรูปแบบรัฐสี่ชนิด โดยเกิดจากการผสมผสานระหว่างมิติเชิงอำนาจกับมิติเชิงดินแดน-ประชากร
 

ซึ่งหากนำทั้งสองมิติหลักและสี่แนวมองย่อยมาผสมผสานเจือปนกัน ผลผลิตที่ได้ คือ รูปแบบรัฐ หรือชุดระบบการปกครองที่แบ่งสังเขปออกเป็น สี่ชนิดหลัก ได้แก่

1. รัฐรวมศูนย์ดินแดนนิยม : เน้นการรวบอำนาจไว้ที่เมืองหลวง และมีการแบ่งอำนาจจากส่วนกลางเพื่อสร้างสำนักงานส่วนภูมิภาคและขยายสาขากระทรวงจากเมืองหลวง พร้อมมีการจัดตั้งหน่วยปกครองท้องที่ตามหลักดินแดนภูมิศาสตร์
2. รัฐรวมศูนย์พหุเชื้อชาตินิยม: เน้นการรวบอำนาจเหมือนรัฐประเภทแรก แต่มีการจัดหน่วยปกครองตามความโดดเด่นของเชื้อชาติหรือถิ่นฐานกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ
3. รัฐกระจายศูนย์ดินแดนนิยม: เน้นการกระจายอำนาจจากเมืองหลวงเพื่อมอบอำนาจบริหารพิเศษให้กับท้องที่ต่างๆ โดยมีการจัดเขตปกครองตามความโดดเด่นของภูมิภาคหรือย่านภูมิศาสตร์ และ
4. รัฐกระจายศูนย์พหุเชื้อชาตินิยม: เน้นกระจายอำนาจเหมือนรัฐประเภทที่สาม แต่ใช้แนวการปกครองโดยยึดหลักความหลากหลายทางเชื้อชาติ ภาษาและวัฒนธรรม

รูปแบบรัฐทั้งสี่ประเภท สามารถให้แง่คิดที่คมชัดเกี่ยวกับการผลิตนวัตกรรมปกครองของล้นเกล้ารัชกาลที่ห้าและสมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ กล่าวคือ ในยุคปฏิรูปประเทศให้ทันสมัย คณะผู้ปกครองกรุงเทพ อาจมีสูตรหรือทางเลือกในการเนรมิตรูปแบบรัฐที่หลากหลาย โดยการดำรงอยู่ของรัฐสยามก่อนการตั้งระบบมณฑลเทศาภิบาล คือ ภาพสะท้อนของระบบรัฐแบบกระจายศูนย์ที่มีลักษณะโยกชิดไปมาระหว่างหน่วยการเมืองแบบดินแดนนิยมกับเชื้อชาตินิยม

ตัวอย่างเด่นชัด คือ อาณาจักรล้านนาซึ่งมีสถานภาพเป็นรัฐประเทศราชกรุงเทพและเป็นภาพตัวแทนของรัฐหุบเขา (หลักดินแดน) ซึ่งเกิดจากกลุ่มโคตรวงศ์ที่มีวัฒนธรรมแบบลาว-ยวน (หลักเชื้อชาติ) ขณะที่หัวเมืองต่างๆ ในอีสาน มักประกอบด้วยเมืองประเทศราชและเมืองชั้นนอก ซึ่งมีลักษณะซ้อนทับระหว่างรัฐที่ราบสูง (หลักดินแดน) กับเขตวัฒนธรรมที่ตกอยู่ใต้วงควบคุมของคนลาว (หลักเชื้อชาติ)

ทว่า ด้วยภัยคุกคามจากลัทธิจักรวรรดินิยมอังกฤษและฝรั่งเศสที่เน้นการล่าดินแดนเมืองขึ้น บวกกับความจำเป็นในการจัดระเบียบปกครองเพื่อเพิ่มพลังควบคุมทรัพยากรตามท้องที่ต่างๆ ได้กลายมาเป็นปัจจัยผลักดันที่ส่งผลให้กลุ่มนักบริหารรัฐกิจกรุงเทพ เริ่มมองเห็นความจำเป็นในการนำโครงสร้างปกครองแบบรัฐเดี่ยวรวมศูนย์เข้ามาใช้ ทั้งนี้ก็เพื่อเสริมสร้างเสถียรภาพและประกันอธิปไตยรัฐในช่วงที่การเมืองภายในและการเมืองระหว่างประเทศตกอยู่ใต้สภาวะผันผวน

ผลจากการปรับสภาพรัฐตามเงื่อนไขที่รุกกระทบ ทำให้ทางกรุงเทพ ตัดสินใจประดิษฐ์รัฐรวมศูนย์ลูกผสมขึ้นซึ่งมีลักษณะเอนเอียงไปมาระหว่างหลักดินแดนนิยมกับหลักพหุเชื้อชาตินิยม หากแต่ท้ายที่สุด วิวัฒนาการประวัติศาสตร์ กลับเผยให้เห็นว่าสยามได้ค่อยๆ เคลื่อนตัวเข้าหาระบบรัฐรวมศูนย์ดินแดนนิยมแบบเบ็ดเสร็จมากขึ้น

จริงๆ แล้ว ในความพยายามแรกเริ่มของการจัดตั้งหน่วยมณฑลผ่านโครงสร้างรัฐรวมศูนย์ (ซึ่งมีการก่อรูปของสำนักงานส่วนภูมิภาคที่จำลองกลไกทำงานของระบบกระทรวงมหาดไทยจากเมืองหลวง) ทางการกรุงเทพ ได้ร่างแนวปกครองโดยยึดตามหลักดินแดนหรือภูมิภาคนิยมเป็นสำคัญ เช่น พระดำริของสมเด็จฯกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ที่เห็นควรเอาลำน้ำซึ่งเป็นทางคมนาคมหลักขึ้นเป็นหน่วยอาณาเขตมณฑล อาทิ การรวมหัวเมืองทางแม่น้ำบางปะกงขึ้นเป็นมณฑลปราจีน การรวมหัวเมืองทางแม่น้ำเจ้าพระยาตอนเหนือไปจนถึงแม่น้ำปิงขึ้นเป็นมณฑลนครสวรรค์ และการรวมหัวเมืองแถบแม่น้ำน่านและแม่น้ำยมขึ้นเป็นมณฑลพิษณุโลก

นอกจากนั้น ในเชิงโครงสร้างโดยเฉพาะตามมณฑลขนาดใหญ่ ยังมีการเพิ่มเขตปกครองพิเศษที่มีระดับแทรกตัวอยู่ระหว่างมณฑลกับจังหวัด (เมือง) เข้าไปอีก ซึ่งเรียกว่า "ดินแดน" หรือ "บริเวณ” เช่น มณฑลอุดร ซึ่งประกอบด้วยบริเวณหมากแข้ง พาชี ธาตุพนม สกล และน้ำเหือง หรือมณฑลพายัพ ซึ่งมีทั้งบริเวณเชียงใหม่เหนือ เชียงใหม่ตะวันตกและน่านเหนือ

แต่ขณะเดียวกัน การตั้งแนวปกครองสำหรับบางมณฑลนั้น ทางกรุงเทพกลับยึดหลักเชื้อชาติ (หรือนำเกณฑ์เชื้อชาติเข้ามาผสมผสานกับเกณฑ์ภูมิศาสตร์) โดยพิจารณาตามรูปถิ่นฐานหรือการปรากฏตัวของกลุ่มเชื้อชาติและกลุ่มวัฒนธรรมที่โดดเด่น อาทิ มณฑลเขมร มณฑลลาวพวน และมณฑลมลายู

สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ขณะเสด็จตรวจราชการมณฑลอุดร (ภาพจากหนังสือเทศาภิบาล, 2545)
 

อย่างไรก็ตาม ในระยะหลัง ทางกรุงเทพ กลับตัดสินใจเปลี่ยนชื่อมณฑลทั้งหมดให้เป็นไปตามหลักดินแดนหรือหน่วยภูมิศาสตร์เพื่อลดความโดดเด่นทางเชื้อชาติในบางพื้นที่ เช่น การเปลี่ยนชื่อมณฑลลาวพุงดำของล้านนาไปเป็นมณฑลพายัพ การเปลี่ยนชื่อมณฑลลาวพวนเป็นมณฑลเหนือหรือมณฑลอุดร และการเปลี่ยนชื่อมณฑลเขมรเป็นมณฑลบูรพา

จากพัฒนาการดังกล่าว รัฐสยามใต้เงามณฑล จึงผันตัวเองเข้าสู่สภาวะรัฐรวมศูนย์ดินแดนนิยมโดยสมบูรณ์

ท้ายที่สุด อาจอธิบายได้ว่า มณฑลพระพุทธเจ้าหลวง ซึ่งมีอายุขัยเฉลี่ยราว 40 ปี คือ ตัวแบบรัฐที่มีวิวัฒนาการรวมศูนย์และไหวตัวโยกชิดเข้าหาหลักดินแดนนิยมอย่างมีพลวัต จนแม้เวลาต่อมา ระบบมณฑลเทศาภิบาลจะถูกยกเลิกไป (อันเป็นผลส่วนหนึ่งจากสภาวะตกต่ำทางเศรษฐกิจที่ทำให้รัฐขาดงบประมาณในการขยายสาขารัฐบาลเข้าไปตามท้องที่ต่างๆ รวมถึงเรื่องสถานการณ์ระหว่างประเทศที่บีบรัดให้บางมณฑลต้องถูกพรากเข้าไปอยู่ในวงอำนาจอังกฤษ-ฝรั่งเศส) กระนั้น มรดกรัฐรวมศูนย์และรูปปกครองตามหลักดินแดนนิยม กลับได้รับการสืบสานส่งผ่านมาอย่างสืบเนื่อง

อันที่จริง โครงร่างสัณฐานรัฐไทยปัจจุบัน ซึ่งใช้รูปแบบรัฐเดี่ยวและจัดเขตปกครองออกเป็นภาคและจังหวัด/เมือง ต่างๆ (มากกว่าที่จะเป็นรัฐรวมหรือยึดตามหลักพหุเชื้อชาติ) ต่างก็เป็นผลผลิตที่แปลงรูปเปลี่ยนร่างมาจากมณฑลเทศาภิบาลที่ถูกสถาปนาขึ้นในยุคพระพุทธเจ้าหลวงนั่นเอง

ดุลยภาค ปรีชารัชช

เอกสารค้นคว้า :
ดำรงราชานุภาพ. เทศาภิบาล. กรุงเทพฯ: ศิลปวัฒนธรรม, 2545.
เตช บุนนาค. การปกครองระบบเทศาภิบาลของประเทศสยาม พ.ศ. 2435-2458. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2548.
ลิขิต ธีรเวคิน. วิวัฒนาการการเมืองการปกครองไทย. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2550.