คณะรัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรี ที่พ้นจากตำแหน่งไปแล้วด้วยการยุบสภา จะพ้น หรือ สิ้นสุดหน้าที่อีกได้หรือไม่?

 

“รัฐบาลรักษาการ” (Caretaker Government)

 เอกชัย ไชยนุวัติ

            ปัจจุบันเป็นที่เข้าใจคลาดเคลื่อนกันว่า “รัฐบาลรักษาการ”  ของ นส ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นั้นยังเป็นรัฐบาลที่ไม่พ้นจากตำแหน่ง ‘คณะรัฐมนตรี’ จึงอธิบายกันอย่างแพร่หลายว่า ศาลรัฐธรรมนูญก็ดี องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญก็ดี ยังสามารถถอดถอนรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีรักษาการได้อีก  โดย อ้างเหตุผลต่างๆ เช่นว่า ตราบใดที่ นายกรัฐมนตรี หรือ รัฐมนตรี ยังรับเงินเดือนอยู่ ใช้รถประจำตำแหน่งอยู่  หรือยังมีอำนาจสั่งข้าราชการได้อยู่จึงถือว่ายังดำรงตำแหน่ง เป็น นายกรัฐมนตรีอยู่ “เพียงแต่”อำนาจจำกัดลง ตาม ม ๑๘๑ แห่ง รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐(๒๕๕๔) เท่านั้นเอง หรือ บางท่านบอกว่า คณะรัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่งไปแล้วก็จริง แต่ความเป็นรัฐมนตรียังไม่ “สิ้นสุดลง” ตาม มาตรา ๑๘๒ ดังนั้น จึงถอดถอน นายกรัฐมนตรีได้อีก   คำอธิบายนี้ ผู้เขียนเห็นว่าไม่ถูกต้อง จึงต้องการเสนอความเห็นของผู้เขียนดังนี้

ต้องเริ่มต้นที่ความข้าใจ คำว่า “ความชอบธรรมในการได้อำนาจมาปกครองประเทศ” ในระบอบเสรีประชาธิปไตย ประชาชน มีความจำเป็นต้องเลือกตัวแทน เพื่อเข้าไปใช้อำนาจในการปกครองตนเอง ใน ประเทศไทยใช้ระบอบรัฐสภา การเลือกตัวแทนนั้นกระทำโดยผ่านกระบวนการเลือกตั้ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยตรงและลับ ตาม มาตรา ๙๓ แห่ง รธน  อำนาจ อธิปไตยเป็นของประชาชน มอบให้ตัวแทน คือ สส ไปทำหน้าที่ในรัฐสภา ออกกฎหมาย และ ในขณะเดียวกัน สส ฝ่ายเสียงข้างมากมีอำนาจ จัดตั้ง ฝ่ายบริหาร(ครม) เพื่อไปบริหารประเทศ เมื่อครบวาระ หรือมี การตัดสินใจทางการเมือง คืนอำนาจให้ประชาชนด้วยการยุบสภา สภาผู้แทนก็จะพ้นจากตำแหน่งทันที เพราะอำนาจคืนให้ประชาชนเจ้าของอำนาจไปแล้ว  แต่ฝ่ายบริหาร รัฐธรรมนูญ บัญญัติไว้ เป็นการเฉพาะที่ มาตรา ๑๘๑ ว่าแม้จะพ้นจากตำแหน่งและ สิ้นสุดการเป็นรัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรีไปแล้ว จะต้องมีคณะรัฐมนตรีรักษาการ (Caretaker Government)ขึ้น เพื่อต้องทำหน้าที่ชั่วคราวในการ รอการตัดสินใจของประชาชนผ่านการเลือกตั้ง เป็นหลักกฎหมายที่เรียกว่า  “หลักว่าด้วยความต่อเนื่องของการให้บริการสาธารณะ”

ดังนั้น ครม รักษาการ  มีสถานะตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๑๘๑ ซึ่งบัญญัติว่า “คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่ง ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่” กล่าวคือ เมื่อคณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งไปแล้วโดยการยุบสภา ตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๑๘๐ รัฐธรรมนูญฯ มุ่งหมายให้การบริหารราชการแผ่นดินมีความต่อเนื่องตามหลักความสืบเนื่องของรัฐ มิให้การบริการสาธารณะสะดุดชะงักงัน หรือเกิดสุญญากาศขึ้นในระหว่างที่คณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่ง รัฐธรรมนูญฯ จึงสร้างหลักการรักษาการขึ้นมา เป็นการรักษาการโดยให้คณะรัฐมนตรี(เดิม)ที่พ้นจากตำแหน่ง ทำหน้าที่ รักษาการคณะรัฐมนตรีจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ตามรัฐธรรมนูญจะเข้ารับหน้าที่

จะเห็นได้ว่าในการรักษาการตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๑๘๑ มีความแตกต่างจาก ‘การรักษาราชการแทน’ (Suppleance) ซึ่งเป็นกรณีที่ผู้ดำรงตำแหน่งเดิมไม่อยู่หรือไม่สามารถใช้อำนาจได้เป็นการชั่วคราว ด้วยเหตุผลของความต่อเนื่องในการบริการสาธารณะ จึงต้องให้ ‘บุคคลอื่น’ เข้ามารักษาราชการแทนจนกว่าเหตุชั่วคราวนั้นจะสิ้นสุดลงและเป็นกรณีที่กฎหมายต้องบัญญัติไว้ชัดแจ้งถึงการรักษาราชการแทนนั้น

ส่วน ‘การรักษาการในตำแหน่ง’ (Interim) เป็นกรณีที่ผู้ดำรงตำแหน่งเดิมพ้นจากตำแหน่งแล้วจะมี ‘บุคคลอื่น’ เข้ามารักษาการในตำแหน่งแทน ซึ่งจะมีการแต่งตั้งบุคคลขึ้นดำรงตำแหน่งชั่วคราวขึ้นจนกว่าเหตุชั่วคราวนั้นจะสิ้นสุดลงและจะต้องเป็นกรณีที่กฎหมายบัญญัติไว้ชัดแจ้งเช่นกัน

แต่ กรณี ตาม มาตรา ๑๘๑ ไม่ใช่ การ รักษาราชการแทน(suppleance) และ การรักษาการในตำแหน่ง(interim) ข้างต้น เพราะทั้งสองกรณีนั้น ผู้บังคัญบัญชาในองค์กรนั้น จะต้องตั้งบุคคลขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่ดังกล่าว แต่เนื่องจาก คณะรัฐมนตรี เป็นองค์กรปกครองสูงสุดแล้วที่ได้รับอำนาจมาจากประชาชน จึงไม่สามารถให้ใครบุคคลใด ตั้ง “บุคคลอื่นๆ” มาทำหน้าที่ รักษาการ คณะรัฐมนตรีได้ ดังนั้น รัฐธรรมนูญ จึงบังคับให้ ครมที่พ้นจากตำแหน่งไปแล้ว ทำหน้าที่ต่อไป

เราจะเห็นได้ว่า การรักษาการของคณะรัฐมนตรี ตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๑๘๑ มีลักษณะที่แตกต่างจาก ‘การรักษาราชการแทน’ ตรงที่คณะรัฐมนตรีที่ “ดำรงตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่” ตามบทบัญญัติมาตรา ๑๘๑ นั้นเป็นคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งไปตามมาตรา ๑๘๐ แล้ว อีกทั้งเป็นคณะรัฐมนตรีชุดที่เพิ่งพ้นจากตำแหน่งดำรงตำแหน่งรักษาการในระหว่างรอคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ ดังนั้นคณะรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งตามมาตรา ๑๘๑ จึงไม่ใช่คณะรัฐมนตรีที่ทำหน้าที่ “รักษาราชการ”(suppleance)แทนคณะรัฐมนตรี (ชุดก่อนยุบสภา) แต่ประการใด และกรณีตามมาตรา ๑๘๑ ก็ไม่ใช่การ ‘การรักษาการในตำแหน่ง’(interim) ด้วยเพราะคณะรัฐมนตรี “ที่ดำรงตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่” ตามมาตรา ๑๘๑ หาใช่คณะรัฐมนตรีชุดใหม่ หากแต่เป็นคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งไปแล้วดำรงตำแหน่งรักษาการต่อไป

ด้วยเหตุนี้ เพื่อป้องกันมิให้เกิดความเข้าใจคลาดเคลื่อนว่า คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งไปแล้ว ระหว่างที่รอคณะรัฐมนตรีชุดใหม่เข้ารับหน้าที่ จะให้ใครปฏิบัติหน้าที่เป็นคณะรัฐมนตรีชั่วคราวจนกว่าเหตุชั่วคราวนั้นจะสิ้นสุดลง ตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๑๘๑ จึงบัญญัติว่า “คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่ง ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่” เพื่อว่ารัฐธรรมนูญฯ ไม่ต้องกำหนดให้บุคคลอื่นเข้ารักษาการคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งอีก เราจึงกล่าวได้ว่า ‘คณะรัฐมนตรีรักษาการ’ มีสถานะเฉพาะที่ต่างไปจาก ‘คณะรัฐมนตรี’ ก่อนพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา ๑๘๐

เมื่อ ‘คณะรัฐมนตรีรักษาการ’ มีสถานะเฉพาะตามมาตรา ๑๘๑ ซึ่งเป็นบทบัญญัติเฉพาะและเบ็ดเสร็จในตัวเองถึง ‘กำเนิดคณะรัฐมนตรีรักษาการ’ (คือ เริ่มต้นเมื่อคณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา ๑๘๐) ไปจนถึง ‘เหตุแห่งการพ้นจากคณะรัฐมนตรีรักษาการ’ (คือ เมื่อคณะรัฐมนตรีชุดใหม่เข้ารับหน้าที่ กล่าวคือ ‘เหตุชั่วคราว’ ที่เป็นเหตุให้ต้องรักษาการนั้นสิ้นสุดลง) ตลอดจนอำนาจหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีรักษาการมีเพียงใดก็ล้วนบัญญัติไว้ในมาตรา ๑๘๑ นี้ทั้งสิ้น ฉะนั้น การพิจารณาว่า คณะรัฐมนตรีรักษาการ จะพ้นจากตำแหน่งได้อีกหรือไม่ จึงต้องพิจารณาตามมาตรา ๑๘๑ และจะเห็นได้ว่าด้วย ‘สถานะ’ (Status) ของคณะรัฐมนตรีรักษาการ จะดำรงอยู่ในตำแหน่งคณะรัฐมนตรีเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าจะพ้นจากตำแหน่งรักษาการไปโดยเหตุตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๑๘๑ เท่านั้น ไม่มีกรณีอื่นใดอีก

บางท่านเข้าใจผิดไปว่า รัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๑๘๑ บัญญัติให้ คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งต้องดำรงตำแหน่งต่อไปนั้น แสดงว่า คณะรัฐมนตรียังพ้นจากตำแหน่งซ้ำอีกครั้งได้ นั่นเป็นความเข้าใจผิดของท่านเหล่านั้น เนื่องจากที่ได้อธิบายไปแล้วว่า การบัญญัติว่า “ต้องดำรงตำแหน่งต่อไป” ก็เพื่อแยกแยะการรักษาการคณะรัฐมนตรี ออกจาก ‘การรักษาราชการแทน’ (suppleance)และ ‘การรักษาการในตำแหน่ง’(interim) ซึ่งโดยปกติ (หากกฎหมายไม่กำหนดเป็นอย่างอื่น) ก็จะหมายความว่า ให้บุคคลอื่นมารักษาราชการแทน หรือ รักษาการในตำแหน่ง ตามแต่กรณี ทว่า กรณีตามมาตรา ๑๘๑ หาได้มุ่งหมายให้บุคคลอื่นมาปฏิบัติหน้าที่รักษาการคณะรัฐมนตรีเช่นนั้น มาตรา ๑๘๑ จึงวางหลักการรักษาการขึ้นโดยเฉพาะโดยกำหนดให้คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งไปแล้วต้องทำหน้าที่รักษาการต่อไปจนกว่าเหตุชั่วคราวจะยุติลง รัฐธรรมนูญจึงมิได้วางโครงสร้างให้มี ‘สภาผู้แทนราษฎรรักษาการ’ (ที่พ้นจากตำแหน่งไปพร้อมกับคณะรัฐมนตรีนั้น) เพื่ออภิปรายไม่ไว้วางใจ ‘คณะรัฐมนตรีรักษาการ’ ได้อีก

ดังนั้น ที่ บางท่าน พยายามบอกว่า แม้ครม จะพ้นไปแล้วตาม มาตรา ๑๘๐ แต่ “ความเป็นรัฐมนตรี” ยังไม่สิ้นสุดลง (ตาม มาตรา ๑๘๒) จึงสามารถ ให้ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงได้อีก จึงเป็นความเข้าใจที่ไม่ถูกต้อง เพราะ ความเป็นรัฐมนตรีได้สิ้นสุดลง(๑๘๒)ไปแล้ว ด้วยการพ้นจากตำแหน่ง รัฐมนตรีทั้งคณะ ตาม มาตรา ๑๘๐ โดยการยุบสภา ตาม มาตรา ๑๐๘ ครมนั้นเป็นองค์กรที่มีอำนาจ สูงสุดแล้ว จึงตั้งใครมาทำหน้าที่แทนไม่ได้ จึงต้องทำหน้าที่ต่อไป

สรุป การอยู่ในตำแหน่งของคณะ รัฐมนตรี รักษาการ คือ สถานะเฉพาะของ คณะรัฐมนตรีทั้งคณะที่พ้นจากตำแหน่งไปแล้ว เป็นการสิ้นสุดการดำรงตำแหน่ง ของรัฐมนตรีทุกคนด้วยการยุบสภา คืนอำนาจให้ประชาชน เป็นการพ้นจากตำแหน่งเหมือนกรณีที่ สส อภิสิทธิ์ พ้นจากตำแหน่งด้วยการที่ สภาผู้แทนราษฎร ถูกยุบลงตาม มาตรา ๑๐๘ รธน  แต่เป็นการที่มาตรา ๑๘๑ รัฐธรรมนูญ  ระบุหน้าที่เฉพาะให้ ครม ที่พ้นไปแล้วต้อง ทำหน้าที่ต่อไปเพื่อไม่ให้มีช่องว่างทางอำนาจเกิดขึ้น เพื่อรักษาหลักการของกฎหมายมหาชน คือหลักว่าด้วยความต่อเนื่องของการให้บริการสาธารณะ

ดังนั้นบรรดาคำอธิบายที่พยายามผลักดันให้นำบทบัญญัติที่ใช้บังคับแก่คณะรัฐมนตรี(ก่อน)พ้นจากตำแหน่ง ให้นำมาบังคับใช้แก่คณะรัฐมนตรีรักษาการ(ที่พ้นไปแล้ว)ด้วยนั้น จึงเป็นการอธิบายเพื่อทำลายหลักการตามมาตรา ๑๘๑ ที่รัฐธรรมนูญสร้างขึ้นเพื่อป้องกันสุญญากาศ  แต่บุคคลผู้ไม่ประสงค์ดีต่อรัฐธรรมนูญพยายามทำลายหลักการนี้เพื่อก่อสุญญากาศทางการเมืองขึ้นอย่างน่าละอายใจ เป็นการปล้นอำนาจไปจากประชาชน ผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย อย่างแท้จริง