บทวิเคราะห์: แบบแผนของนายกที่ไม่ได้มาจากประชาชน

หนึ่งในคำถามที่นักคิดแนวประวัติศาสตร์นิยมหลังเฮเกลให้ความสำคัญคือประวัติศาสตร์กำหนดสังคมมนุษย์ การทำความเข้าใจแบบแผนของประวัติศาสตร์จึงเป็นเครื่องมือสำคัญต่อการเข้าใจสังคมมนุษย์ไปด้วย เหตุผลคือเหตุการณ์ในอดีตเป็นข้อเท็จจริงรายกรณีที่รอให้สืบค้นว่าอะไรคือแบบแผนของเหตุการณ์ทั้งหมดซึ่งจะเกิดซ้ำไปซ้ำมาเสมอ การค้นพบแบบแผนคือการค้นพบกฎของประวัติศาสตร์ซึ่งจะทำให้คาดหมายความเคลื่อนไหวของสังคมมนุษย์ได้ตามมา

ถ้าประวัติศาสตร์เป็นเรื่องของการเกิดซ้ำ  ตัวละครผู้ลงมือทำเหตุการณ์ต่างๆ ย่อมเป็นแค่หุ่นกระบอกที่ถูกประวัติศาสตร์ชักใยไม่ในทางใดก็ทางหนึ่ง อดีตจึงกำหนดการกระทำของบุคคลและกลุ่มในรูปแบบที่ทั้งตื้นเขินและสลับซับซ้อนตั้งแต่การลอกเลียนแบบโดยตรง การทำให้เห็นทางเลือกอยู่ไม่กี่อย่าง การตัดสินใจทำอะไรเพื่อต่อต้านสิ่งที่เคยเกิดมาก่อนแล้ว ความรู้สึกว่ามีพันธะต้องทำบางเรื่องอย่างแรงกล้า หรือเรื่องอื่นๆ สุดแท้แต่กรณี

ในหนังสือเล่มสำคัญของ David K.Wyatt ซึ่งได้รับการแปลเป็นภาษาไทยว่า “ประวัติศาสตร์ไทยโดยสังเขป” ประเด็นที่คล้ายเป็นแอกเทียมสังคมไทยคือความต่อเนื่องของชนชั้นนำในการสถาปนาระเบียบเพื่อกำกับสังคมทั้งหมด พูดคร่าว ๆ คือ Wyatt ฉายภาพสังคมที่ชนชั้นนำถูกท้าทายจากชนชั้นนำด้วยกันหรือคนกลุ่มอื่น จนเผชิญแรงกดดันให้เปลี่ยนแปลงตัวเองน้อยมาก นอกจากนั้นคือชนชั้นนำใน “ปัจจุบัน” ก็มองตัวเองเป็นผู้สืบทอดชนชั้นนำในอดีตอยู่ตลอดเวลา

คำอภิปรายของ Wyatt ให้น้ำหนักว่าชนชั้นนำยุคต้นรัตนโกสินทร์ จินตนาการถึงตัวเองในฐานะลูกหลานชนชั้นนำอยุธยา แต่เมื่อคำนึงถึงเหตุการณ์ที่ตามมาหลังจากนั้นหลายต่อหลายอย่าง เช่นการยกดินแดนให้จักรวรรดินิยมอังกฤษและฝรั่งเศส, ความสามารถ “ร่วมมือ” กับสหรัฐยุคสงครามเย็น, การเป็นศูนย์กลางในการปราบปรามคอมมูนิสต์, การกำจัดอิทธิพลของคณะราษฎร ฯลฯ เราก็อาจขยายความต่อไปได้ว่าการประสบความสำเร็จในการธำรงความต่อเนื่องคือบุคลิกที่สำคัญมากของชนชั้นนำในสังคมไทย

เมื่อพูดถึงความต่อเนื่องของชนชั้นนำ ความหมายตามตัวอักษรก็คือมีสังคมไทยมีความเปลี่ยนแปลงระดับชนชั้นนำน้อยมาก หลักฐานคือชนชั้นนำในระบบการเมืองทุกวันนี้หลายคนมีบทบาทตั้งแต่จอห์น เอฟ เคนเนดี้ เป็นประธานาธิบดีสหรัฐ, บางคนเป็นนายกเมื่อมาร์กาแรต แธตเชอร์ เป็นนายกอังกฤษ, บางคนเล่นการเมืองครั้งแรกตอนครุสเชฟเป็นผู้นำสหภาพโซเวียต แต่ขณะที่ผู้นำประเทศเหล่านี้ยุติบทบาทหรือเสียชีวิตไปแล้ว ชนชั้นนำฝั่งไทยยังมีอิทธิพลเหมือนเดิม

ภายใต้ชนชั้นนำที่ต่อเนื่องจนแทบไม่มีความเปลี่ยนแปลง ความคิดเรื่องการเมืองหรือการตัดสินใจทางการเมืองในสถานการณ์ต่างๆ ย่อมเปลี่ยนไปจากที่เคยทำในอดีตไม่มากนัก ทางหนึ่งในการประเมินสิ่งที่คนเหล่านี้จะทำในอนาคตอันใกล้จึงทำได้จากการกลับไปทบทวนสิ่งที่พวกนี้เคยทำเมื่อตกอยู่ในสถานการณ์คล้ายๆ กัน

ถ้ายอมรับว่าโจทย์ใหญ่ของความขัดแย้งทางการเมืองในเวลานี้คือการทำให้มีนายกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง คำถามคือชนชั้นนำเคยทำอย่างไรเพื่อให้ได้สิ่งที่ตัวเองต้องการ

หากมองย้อนกลับไปในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมา นายกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งทุกคนเกิดขึ้นในเวลาที่รัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติว่านายกต้องมาจากการเลือกตั้ง  กฎหมายรัฐธรรมนูญจึงเป็นกรอบกำหนดความเป็นไปได้ของการมีนายกที่มาจากการเลือกตั้งในสังคมไทย หรือในทางกลับกันก็คือ การได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีซึ่งไม่ได้มาจากการเลือกตั้งนั้นเป็นเนื้อเดียวกับการฉีกรัฐธรรมนูญซึ่งบัญญัติที่มาของนายกไว้อีกแนวทาง

อย่าลืมว่านายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งในปี 2534 คืออานันท์ ปันยารชุน และ 2549 คือสุรยุทธ์ จุลลานนท์ ซึ่งทั้งคู่มาจากการรัฐประหารแล้วฉีกรัฐธรรมนูญปี 2521 ฉบับแก้ไข และรัฐธรรมนูญปี 2540 ซึ่งบัญญัติว่านายกต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรืออีกนัยคือบัญญัติว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชน

สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2550 ซึ่งบัญญัติชัดเจนว่านายกต้องมาจากการเลือกตั้ง การฉีกรัฐธรรมนูญเป็นช่องทางเดียวที่จะทำให้เกิดนายกที่มาจากการแต่งตั้ง หรืออย่างเบาก็คือการระงับการใช้รัฐธรรมนูญมาตราซึ่งเกี่ยวข้องกับที่มาของนายกรัฐมนตรี นั่นหมายความว่าการได้มาซึ่งนายกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งแยกไม่ออกจากการรัฐประหารเพื่อฉีกรัฐธรรมนูญ หรืออีกทางคือใช้ศาลรัฐธรรมนูญทำเรื่องที่ศาลไม่มีอำนาจอย่างออกคำสั่งระงับการใช้รัฐธรรมนูญ

ปัญหาก็คือรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 เต็มไปด้วยบทบัญญัติที่เป็นประโยชน์ต่อชนชั้นนำอย่างไม่เคยมีมาก่อน  การฉีกรัฐธรรมนูญจะทำให้สูญเสียบทบัญญัติเหล่านี้ไปด้วย ยิ่งกว่านั้นคือไม่มีอะไรเป็นหลักประกันว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่จะให้อำนาจอย่างล้นเกินต่อองค์กรอิสระ วุฒิสภา และศาลได้อีก ซ้ำการผลักดันเรื่องเหล่านี้ก็เสี่ยงที่จะถูกต่อต้านอย่างหนักหน่วงจากฝ่ายที่เห็นด้านปฏิปักษ์ประชาธิปไตยของรัฐธรรมนูญ 2550 มาแล้วหลายปี

ในแง่นี้ การฉีกรัฐธรรมนูญไม่ใช่ทางเลือกที่ดีที่สุดเท่าการระงับการใช้รัฐธรรมนูญบางมาตราแล้วเก็บทั้งฉบับไว้เพื่ออรรถประโยชน์ในระยะยาว ศาลรัฐธรรมนูญจึงเป็นเครื่องมือสำคัญที่จะทำให้เกิดนายกที่ประชาชนไม่ได้เลือก เพราะเป็นสถาบันที่ทรงอำนาจตามกฎหมายสถาบันเดียวที่มีศักยภาพจะทำเรื่องขัดรัฐธรรมนูญให้ชอบด้วยรัฐธรรมนูญจากการผูกขาดอำนาจในการตีความรัฐธรรมนูญไว้อย่างเด็ดขาดภายใต้คณะผู้วินิจฉัยที่ไม่เป็นมิตรกับประชาธิปไตย

สำหรับการแต่งตั้งนายกซึ่งประชาชนไม่ได้เลือกในเวลาที่รัฐธรรมนูญไม่มีบทบัญญัติเรื่องนายกจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หากย้อนกลับไปดูประสบการณ์ในเวลาที่เกิดวิกฤติการณ์ทางการเมืองปี 2500, 2516 และ 2519 ก็จะพบว่าแบบแผนการได้มาซึ่งตัวนายกรัฐมนตรีนั้นมีลักษณะคล้ายคลึงกันอย่างน้อยก็ใน 3แง่มุม

แง่ที่หนึ่ง ผู้ดำรงตำแหน่งนายกจากการแต่งตั้งทันทีหลังวิกฤติการณ์ทางการเมืองมักเป็นคนที่ไม่ปรากฎว่าเกี่ยวข้องกับความขัดแย้งทางการเมืองอย่างเห็นได้ชัด พุดตรงไปตรงมาคือเป็นคนซึ่งไม่ได้เป็นที่รู้จักอย่างกว้างขวางจนคล้าย “เป็นกลาง” เท่าที่จะมีได้ เช่น พจน์ สารสิน หลังรัฐประหารปี 2500, สัญญา ธรรมศักดิ์ หลัง 14 ตุลาคม 2516, ธานินทร์ กรัยวิเชียร หลังการฆ่าหมู่ประชาชน 6 ตุลาคม 2519 หรืออานันท์ ปันยารชุน หลังรัฐประหาร 23 กุมภาพันธ์ 2534

ก่อนดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี พจน์ดำรงตำแหน่งผู้แทนไทยประจำสหประชาชาติและเลขาธิการองค์การสนธิสัญญาป้องกันภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้, สัญญาเป็นองคมนตรีและอธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ธานินทร์เป็นผู้พิพากษาศาลฎีกา ส่วนอานันท์เป็นประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย และทั้งหมดนี้ไม่ได้พัวพันกับการเมืองอย่างเปิดเผยในระดับสาธารณะแต่อย่างใด

แง่ที่สอง นายกแต่งตั้งในทันทีที่เกิดวิกฤติการณ์ทางการเมืองมักดำรงตำแหน่งในระยะเวลาสั้นมาก กล่าวคือพจน์เป็นนายก 95 วัน จากกันยายนถึงธันวาคม 2500 ส่วนธานินทร์อยู่ในตำแหน่ง 1 ปี จากตุลาคม 2519 ถึงตุลาคม 2520 ก่อนที่ทั้งคู่จะถูกแทนที่ด้วยบุคคลที่ใกล้ชิดกับศูนย์อำนาจกว่าอย่างจอมพลถนอม กิตติขจร ซึ่งเป็นนายก 292 วัน จากมกราคมถึงตุลาคม 2501 และพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ ซึ่งเป็นนายกระหว่างพฤศจิกายน 2520 ถึงมีนาคม 2523 โดยทั้งถนอมและเกรียงศักดิ์เป็นนายทหารที่พัวพันกับรัฐประหารซึ่งทำให้พจน์และธานินทร์ได้เป็นนายกโดยตรง

น่าสังเกตว่าผู้มีอำนาจสูงสุดในการรัฐประหาร มักดำรงตำแหน่งนายกเองอย่างยาวนานหลังจากนายกหุ่นเชิดลาออกทั้งด้วยความสมัครใจหรือเพราะถูกกดดันเป็นการภายใน กล่าวคือถนอมลาออกเพื่อให้จอมพลสฤษดิ์ เป็นนายกในปลายปี 2501 จากนั้นสฤษดิ์ก็อยู่ในตำแหน่งจนตายในปี 2506 ก่อนถนอมจะรับช่วงอีกครั้งถึงปี 2516 ส่วนเกรียงศักดิ์ถูกกดดันจนต้องลาออกกลางสภาเพื่อให้พลเอกเปรมเป็นนายกที่ดำรงตำแหน่งต่อเนื่องถึงแปดปีจาก 2523- 2531

แง่ที่สาม นายกที่ประชาชนไม่ได้เลือกล้วนปกครองภายใต้ความสนับสนุนจากกองทัพหรือกฎหมายที่ให้อำนาจพิเศษอย่างกฎอัยการศึก พจน์ / ถนอม / สฤษดิ์/ ธานินทร์/ สุรยุทธ์ จึงใช้อำนาจจากการรัฐประหารพร้อมกับประกาศกฎอัยการศึกทั่วประเทศต่อเนื่องเป็นเวลาหลายปี ส่วนเกรียงศักดิ์และเปรมนั้นมีทั้งช่วงเวลาที่ประกาศใช้กฎอัยการศึกทั่วประเทศกับบางจุดของประเทศ แต่ไม่ปรากฏเลยว่ามีนายกจากการแต่งตั้งคนไหนที่ไม่ได้ใช้กฎอัยการศึกเป็นเครื่องมือ

ควรระบุด้วยว่าการประกาศใช้กฎอัยการศึกทุกกรณีเชื่อมโยงกับการสร้างข้ออ้างว่ามีสถานการณ์วุ่นวายแบบใดแบบหนึ่งจนถึงจุดที่ประเมินว่าสังคมยอมรับกฎหมายนี้ได้ ข้ออ้างมีตั้งแต่การเดินขบวนของนักศึกษา การชุมนุมของประชาชนที่ผิดกฎหมาย การปะทะระหว่างมวลชน การปกป้องสถาบัน ฯลฯ การประกอบสร้างความรู้สึกว่าบ้านเมืองไม่สงบและเสี่ยงต่อเหตุร้ายจึงเป็นภารกิจสำคัญเพื่อให้การประกาศกฎอัยการศึกและการปกครองภายใต้กฎนี้เป็นไปอย่างสมบูรณ์

อย่างไรก็ดี ข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์ที่ปฏิเสธไม่ได้คือนายกจากการแต่งตั้งมีแนวโน้มจะอยู่ในตำแหน่งสั้นลงเรื่อย ๆ ในระดับหนึ่งปีบวกลบ ยิ่งไปกว่านั้นคือทหารที่เป็นนายกแต่งตั้งก็ไม่แน่ว่าจะอยู่ในตำแหน่งได้นานนัก  เพราะทหารที่มีอำนาจเกินไปนั้นเป็นภัยต่อชนชั้นนำอื่นได้เสมอ พลเอกสุจินดา คราประยูร แกนนำการรัฐประหาร 2534 จึงเป็นนายกได้เพียง 48 วัน ก่อนประชาชนจะต่อต้านจนถูกแทนที่ด้วยอานันท์ในฐานะนายกพระราชทานในเวลาต่อมา

แม้ชนชั้นนำไทยจะประสบความสำเร็จในการสถาปนานายกจากการแต่งตั้งแล้วหลายราย แต่ชนชั้นนำไทยล้มเหลวในการทำให้นายกแบบนี้อยู่ในตำแหน่งได้อย่างต่อเนื่อง อำนาจของนายกขึ้นอยู่กับความสนับสนุนของกองทัพทั้งในและนอกกฎหมาย แต่กองทัพก็ต้องไม่มีอิทธิพลมากเกินจนกระทบต่อชนชั้นนำอื่นซึ่งมีอำนาจไม่น้อยกว่ากัน ความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับชนชั้นนำ จึงเป็นรากฐานสำคัญของนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน

เผยแพร่ครั้งแรกใน:ศูนย์ข้อมูล&ข่าวสืบสวนเพื่อสิทธิพลเมือง (TCIJ)