บทวิเคราะห์: องค์กรอิสระในฐานะเงื่อนไขของความรุนแรง

ศิโรตม์ คล้ามไพบูลย์

การต่อต้านนายกฯที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งในเดือนพฤษภาคม2535คือหนึ่งในความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สำคัญที่สุดในสังคมไทย เพราะนำไปสู่รัฐธรรมนูญ2540ที่ก่อให้เกิดผลหลายอย่างซึ่งเป็นบรรทัดฐานของสังคมมาเกือบสองทศวรรษ ถึงแม้ผลเรื่องนายกฯต้องมาจากการเลือกตั้งและทหารต้องไม่มีบทบาทการเมืองจะปิดฉากไปด้วยรัฐประหาร2549แต่ผู้รัฐประหารไม่ได้ยกเลิกแนวคิดองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญไปด้วย องค์กรประเภทนี้จึงคงอยู่จนปัจจุบัน

อุดมคติของการสร้างองค์กรอิสระศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญปี 2540 คือความเชื่อว่าสามารถออกแบบสถาบันการเมืองแบบใหม่ที่ปกป้องหลักการพื้นฐานของประชาธิปไตยได้ดีกว่ารัฐสภาและระบบราชการ  สถาบันดังกล่าวจึงควรเป็นพื้นที่ของนักการเมืองและข้าราชการน้อยลง แต่เป็นภาคเอกชนและประชาสังคมให้มากขึ้น และเพื่อไม่ให้นัก การเมืองและข้าราชการก้าวก่ายสถาบันใหม่เกินไป จึงออกแบบให้สถาบันมีระยะห่างจากองค์กรทางการเมืองที่มีอยู่เดิม

แน่นอนว่าการฉีกรัฐธรรมนูญ 2540 และการเกิดรัฐธรรมนูญ 2550 ทำให้ศาลมีบทบาทในการแต่งตั้งกรรมการองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญมากขึ้น จนทั้งหมดถูกมองว่าเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการตุลาการธิปไตย (Juristocracy) และถึงแม้รัฐธรรมนูญฉบับ 2550 จะถูกฉีกทิ้งไปแล้ว สถานะขององค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปด้วย และไม่ว่ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่หลังรัฐประหาร 2557 จะเป็นอย่างไร องค์กรกลุ่มนี้ก็น่าจะคงอยู่เหมือนที่ผ่านมา

การดำรงอยู่ขององค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญอย่างต่อเนื่องหลังปี 2540 เป็นปรากฏการณ์ที่น่าสนใจ ในด้านหนึ่งมันแสดงให้เห็นว่าสถาบันเหล่านี้เป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมืองในสังคมไทยไปเรียบร้อยแล้ว   แต่ในอีกด้านหนึ่งการที่สถาบันเหล่านี้คงอยู่ผ่านรัฐประหารมาแล้ว 2 ครั้ง ก็เป็นสัญญาณว่าองค์กรอิสระแบบที่เป็นอยู่นั้นต้องมีคุณสมบัติอะไรสักอย่างที่ทำให้ผู้มีอำนาจยอมรับได้ ท่ามกลางความผันผวนทางการเมืองในช่วงที่ผ่านมา

โปรดอย่าลืมว่าขณะที่คณะรัฐประหารชุดล่าสุดประกาศล้มล้างรัฐธรรมนูญ, รัฐบาล, สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาไปเสียทั้งหมด องค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญกลับได้รับอนุญาตให้คงอยู่ได้ต่อไป

หากตัดเหตุผลเชิงคาดคะเนประเภทองค์กรกลุ่มนี้เป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายการเมืองบางเครือข่ายออกไป หนึ่งในวาทกรรมซึ่งเป็นรากฐานและทำหน้าที่เชื่อมโยงองค์กรกลุ่มนี้กับสถาบันอำนาจและมวลชนกลุ่มอื่น ๆ คือวาทกรรมว่ารัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์บางอย่างที่เป็น “จิตวิญญาณ” ซึ่งจะบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรหรือไม่ก็ได้   โดยองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญนั้นอยู่ในฐานะผู้คุ้มครองให้ระบบการเมืองดำเนินไปตามครรลองของจิตวิญญาณนี้ต่อไป

จริงอยู่ ไม่แปลกที่จะคิดว่ารัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์หรือ “จิตวิญญาณ” ที่อยู่เหนือตัวบทลายลักษณ์อักษรขึ้นไป  แต่ปัญหาคือจะรู้ได้อย่างไรว่า “จิตวิญญาณ” นั้นหมายถึงอะไรแน่ ข้อขัดแย้งระหว่างสภาผู้แทนราษฏร / รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง / วุฒิสมาชิกจากการแต่งตั้ง / พรรคประชาธิปัตย์ / กลุ่มนอกระบบ ฯลฯ ช่วงปลายรัฐบาลยิ่งลักษณ์จนถึงการยึดอำนาจ 2557 ก็เกี่ยวกับความเข้าใจเรื่องนี้ที่ต่างกันด้วยแน่ๆ  ถ้านั่นไม่ใช่การสร้างสถานการณ์เพื่อเป้าหมายทางการเมือง

ใครไม่เชื่อเรื่องนี้ ลองนึกถึงคำวินิจฉัยที่ศาลรัฐธรรมนูญ “เสนอ” ไม่ให้สภาผู้แทนราษฎรชุดที่แล้วแก้รัฐธรรมนูญดูก็ได้ การปกป้องวุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งเต็มไปด้วยข้ออ้างประเภทสิทธิเสรีภาพ ประชาธิปไตย ฯลฯ ในขณะที่การแก้รัฐธรรมนูญให้ประชาชนควบคุมคนเหล่านี้กลายเป็นการทำลายประชาธิปไตยไปได้  หรือถ้าไม่ชอบตัวอย่างนี้ ก็นึกถึงเรื่องไหนก็ได้ที่มีนับไม่ถ้วนในปฏิบัติการล้มประชาธิปไตยที่ยืดเยื้อยาวนานเกินครึ่งปี

ประสบการณ์ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาแสดงให้เห็นว่าประเด็นจิตวิญญาณของรัฐธรรมนูญเผชิญความยุ่งยากหลายข้อ   ตัว อย่างเช่นจะถือว่า “จิตวิญญาณ” ของรัฐธรรมนูญคืออะไร ระหว่างสิทธิ, เสรีภาพ, หลักประชาธิปไตย, รัฐเดี่ยว, บรรทัดฐานสิทธิมนุษยชน, รูปแบบการปกครอง? ใครจะเป็นคนตัดสินว่าใครเข้าถึงและรู้เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญได้ดีที่สุด? เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญขึ้นอยู่กับผู้ร่างแต่ละคน หรือว่าคำวินิจฉัยขององค์กรผู้ร่างรัฐธรรมนูญทั้งมวล?

อนึ่ง ปัญหาแบบนี้ไม่ใช่ปัญหาทางการเมืองเฉพาะหน้าที่เกิดขึ้นเฉพาะในสังคมไทย เพราะสังคมไหนที่เข้าสู่การถกเถียงเรื่องรัฐธรรมนูญด้วยประเด็นจิตวิญญาณหรือเจตนารมณ์ ก็ล้วนเผชิญปัญหาแบบนี้ทั้งนั้น   งานศึกษาด้านนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์อย่างจริงจังนับไม่ถ้วนพยายามตอบปัญหานี้ แต่การทบทวนงานศึกษานี้ในบ้านเรายังมีไม่มากพอ

สำหรับฝั่งองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญ ประชาชนและผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนคือคนกลุ่มซึ่งอยู่ไกลจากความหยั่งรู้ว่าเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญคืออะไร การพิทักษ์จิตวิญญาณของรัฐธรรมนูญจึงเป็นเรื่องขององค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญเท่านั้น แม้กระทั่งตะวันตกก็มีกระแสความคิดว่า “ผู้พิพากษามีฐานะเทียบเท่าผู้พิทักษ์สิทธิของปัจเจกชนและอยู่ในฐานะซึ่งมีหน้าที่อำนวยความยุติธรรมให้พลเมืองทุกคนโดยขึ้นต่อบรรทัดฐานที่เป็นสากล”

Robert Unger ใน What Should Legal Analysis Become?  ให้ข้อคิดว่าความรู้สึกรังเกียจประชาธิปไตยเป็นหนึ่งในความลับแสนสกปรกของนักกฎหมายร่วมสมัย ผลก็คือการเกิดความพยายามอย่างไม่รู้จบในการควบคุมการปกครองของเสียงส่วนใหญ่ แต่ก็ไม่ต้องให้ระบอบการปกครองแบบเผด็จการเบ็ดเสร็จ (autocratic dictators) เกิดขึ้นในสังคม และในที่สุด สิ่งที่ปรากฏขึ้นคือสถาบันซึ่งปิดกั้นเสียงส่วนใหญ่ในนามของผู้พิทักษ์จิตวิญญาณรัฐธรรมนูญและประชาธิปไตย

ในแง่นี้ แนวโน้มที่องค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญจะปฏิเสธเสียงของคนส่วนใหญ่จึงมีมากและมีรากลึกกว่าที่คิดการกดทับให้ประชาธิปไตยอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญที่ผู้เชี่ยวชาญกฎหมายครอบงำแบบนี้ทำให้รัฐธรรมนูญไม่ใช่พาหนะสู่ประชาธิปไตยต่อไป ในทางตรงข้าม สิ่งที่ปรากฎในหลายสังคมคือสภาวะที่ผู้เชี่ยวชาญยึดกุมรัฐธรรมนูญแล้วใช้รัฐธรรมนูญควบคุมประชาธิปไตยโดยอ้างความสามารถของตัวเองในการเข้าถึงจิตวิญญาณของรัฐธรรมนูญและหลักประชาธิปไตย

งานศึกษาบางชิ้นบอกว่าองค์กรการเมืองที่มีลักษณะมักมีความเชื่อมูลฐานร่วมกันสองข้อ ข้อแรกคือความเชื่อว่าสามารถสร้างความเห็นพ้องต้องกันที่มีเหตุมีผลจนนำไปสู่ผลลัพธ์ที่มีแก่นสารและจับต้องได้สำเร็จ   ส่วนข้อสองคือกระบวนการแบบผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายมีความน่าเชื่อถือว่าจะนำไปสู่ความเห็นพ้องต้องกันดังกล่าวดีกว่ากระบวนการประชาธิปไตย แต่ข้อเท็จจริงในโลกที่หักล้างความเชื่อสองข้อนี้ได้ก็มีเยอะไปหมดด้วยเหมือนกัน

ท่าทีองค์กรอิสระอย่างปปช.ต่อนโยบายจำนำข้าวเป็นตัวอย่างของเรื่องนี้ได้ดี เพราะขณะที่ข้อโจมตีหลักของปปช.คือการทุจริตทั้งทางตรงและทางอ้อมจากข้าวเน่าไปจนถึงภาวะขาดทุน ปปช.ไม่เคยคำนึงถึงโครงการนี้ในมิติอื่นตั้งแต่การจัดงบ ประมาณให้คนส่วนใหญ่อย่างไม่เคยมีมาก่อน, ผลต่อการบริโภคในประเทศ ฯลฯ และเสียงของมิติอื่นก็ไม่ถูกพิจารณาโดย ปปช. แต่การวินิจฉัยซึ่งรวมศูนย์เฉพาะมิติกฎหมายกลับลุกลามเป็นข้อเสนอทางนโยบายที่ให้ยกเลิกเรื่องนี้ไปเลย

ปปช.ควรคำนึงถึงเรื่องนี้ในมิติที่มากกว่ากฎหมายหรือไม่ก็เรื่องนึง แต่องค์กรอิสระนั้นไม่มีอำนาจเสนอยกเลิกนโยบายที่ประชาชนเลือกไปแล้ว ซ้ำผู้มีอำนาจหลังรัฐประหาร ๒๕๕๗ ยังเอาข้อเสนอนี้ไปอ้างต่อในการยกเลิกทั้งจำนำข้าวและประกันราคาข้าวไปด้วย  ความเห็นพ้องต้องกันอย่างมีเหตุผลนั้นไม่มีอยู่ในความขัดแย้งเรื่องนี้แน่ๆ และการยกเลิกไม่จัดสรรงบประมาณให้คนส่วนใหญ่แบบนี้ก็แสดงว่ากระบวนการของผู้รู้ทางกฎหมายนั้นไม่ได้นำสิ่งที่ดีที่สุดมาให้สังคม

ผู้ศึกษารัฐธรรมนูญกลุ่มที่เรียกว่า Legal constitutionalist เสนอความคิดอีกแบบว่าความจีรังของรัฐธรรมนูญขึ้นอยู่กับการมีพลเมืองที่ผูกพันกับรัฐธรรมนูญ Joseph Raz ถึงกับบอกว่ารัฐธรรมนูญต้องรับใช้ “ไม่เพียงกฎหมายของนักกฎหมาย แต่ต้องรับใช้กฎของประชาชน” นั่นคือรัฐธรรมนูญต้องปกป้องสิทธิสำคัญสามเรื่อง เรื่องแรกคือศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ซึ่งเป็นพื้นฐานสำหรับบุคคลที่จะมีอิสระในการเลือกชีวิตที่ดี เรื่องที่สองคือกระบวนการที่เป็นธรรมและเท่าเทียมทางกฎหมาย และเรื่องที่สามคือสิทธิที่สัมพันธ์กับหลักการแบบประชาธิปไตย

พูดง่าย ๆ คือสิทธิแบบแรกยึดโยงกับความยุติธรรม สิทธิแบบที่สองเน้นความคงเส้นคงวา (consistency) และสิทธิแบบที่สามเน้นความเป็นธรรม (fairness) ความยุติธรรมทำให้ประชาชนได้รับสิ่งที่ควรได้ ความคงเส้นคงวาทำให้ประชาชนรู้ว่าเขาอยู่ที่ไหน ส่วนความเป็นธรรมทำให้ทุกคนมีโอกาสถูกปฏิบัติอย่างเสมอภาคกัน

เป็นเวลาพักใหญ่แล้วที่องค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญหันหลังให้คนส่วนใหญ่โดยอ้างว่าพวกตนเท่านั้นที่เข้าใจว่าอะไรคือจิตวิญญาณของรัฐธรรมนูญและประชาธิปไตย แต่ข้อเท็จจริงของระบบประชาธิปไตยมีอยู่ว่าไม่ว่าใครก็พูดแทนใครไม่ได้ การอ้างแบบนี้จึงผิดและไปตอกย้ำความรู้สึกว่ารัฐธรรมนูญกับคนส่วนใหญ่ไม่มีอะไรเชื่อมโยงกัน

ไม่มีทางที่ระบอบรัฐธรรมนูญจะมั่นคงได้ในสถานการณ์นี้ และการมีอยู่ขององค์กรอิสระแบบนี้ทำให้ความรุนแรงกลายเป็นทางเลือกที่เลี่ยงได้ยากอย่างที่ไม่ควรเป็น