ยุกติ มุกดาวิจิตร: นโยบายกลุ่มชาติพันธ์ุ/ชนเผ่าพื้นเมือง

ทั้งๆ ที่ประเทศไทยมีกลุ่มชาติพันธ์ุอยู่หลากหลายกลุ่ม พวกเขาอาศัยอยู่ในพื้นที่ยุทธศาสตร์ที่สำคัญ และร่วมสร้างสังคม สร้างประวัติศาสตร์โบราณและสมัยใหม่อย่างขาดไม่ได้ แต่ประเทศไทยก็ไม่เคยมีนโยบายกลุ่มชาติพันธ์ุมาก่อน (ยาวนะครับ ถ้ายังอยู่ในโลก 8 บรรทัดโปรดอย่าอ่าน)

ก่อนหน้านี้ไทยมีแต่นโยบาย "ชาวเขา" ที่นับเพียง 9 กลุ่มเท่านั้น แต่ "กองสงเคราะห์ชาวเขา" ก็ถูกยกเลิกไปพร้อมกับกรมประชาสงเคราะห์เมื่อสิบปีมาแล้ว (ดูงานของดร.ขวัญชีวัน บัวแดง Kwanchewan Buadaeng 2006) ปัจจุบันยังไม่มีหน่วยงานใดดูแลเรื่องนี้โดยตรง นอกจากควบคุมและต่อรองกันไปตามแต่เรื่องราว ตามแต่คดีความ

แต่ขณะนี้ประเทศไทยกำลังจะมีนโยบายกลุ่มชาติพันธ์ุ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กำลังดำเนินการเรื่องนี้อยู่ จะมีการตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมาดูแลกิจการนี้ ในระหว่างนี้ ผมได้รับเกียรติให้แสดงความเห็นต่อการจัดทำยุทธศาสตร์และแผนแม่บท ต่อไปนี้เป็นบันทึกประกอบการบรรยายที่ผมเสนอในที่ประชุมทำแผนแม่บทการพัฒนากลุุ่มชาติพันธ์ุและชนเผ่าพื้นเมืองเมื่อวันที่ 27 พฤษภาคม 2556

(1) ต้องระบุกลุ่มเป้าหมายให้ชัดเจน

กลุ่มเป้าหมายของนโยบายนี้ยังไม่ชัดเจน มีการใช้ทั้งคำว่า "กลุ่มชาติพันธ์ุ" และคำว่า "ชนเผ่าพื้นเมือง" ทำให้ไม่ชัดเจนว่า ใครคือใครกันแน่ แนวคิด "ชนเผ่าพื้นเมือง" จะล้าหลัง ทันกันกับแนวคิด "กลุ่มชาติพันธ์ุ" หรือไม่ จะกลายเป็นการสร้างข้อจำกัดอย่างใหม่หรือไม่ และเจ้าหน้าที่รัฐเองจะเข้าใจทั้งสองคำหรือไม่ เข้าใจแค่ไหน

กล่าวเฉพาะแนวคิดเรื่อง "กลุ่มชาติพันธ์ุ" ในนโยบายก็ยังไม่มีความชัดเจน ปัญหาใหญ่คือ จะรวมใครเข้าเป็นกลุ่มชาติพันธ์ุบ้าง หากใช้แนวคิดทางวิชาการประเมินอย่างตรงไปตรงมา นอกจากคำถามที่ว่าจะนับ "ชาวมลายู" เป็นกลุ่มชาติพันธ์ุหรือไม่แล้ว ยังมีคำถามว่า จะนับ "ชาวจีน" "ชาวลาว" "ชาวโยนก" ("คนเมือง") เข้าเป็นกลุ่มชาติพันธ์ุหรือไม่ หากไม่นับ ด้วยเกณฑ์อะไร

นี่ยังไม่นับว่า การจัดกลุ่มจะจัดอย่างไร จะใช้วิธีของชนกลุ่มนั้นๆ เอง หรือจะอาศัยหลักวิชาการของใคร ของนักวิชาการสายอะไร นักกฎหมาย นักภาษาศาสตร์ นักมานุษยวิทยาแนวที่เชื่อมั่นในการสืบทอดความเป็นชาติพันธ์ุดั้งเดิม (primordialism) หรือนักมานุษยวิทยาแนวประกอบสร้างอัตลักษณ์ (constructivism) การจัดกลุ่มของแต่ละ "นัก" จะก่อปัญหาที่แตกต่างกันออกไป แล้วที่สำคัญคือ นิยามของนักเหล่านั้นจะขัดกับการจัดกลุ่มของชนกลุ่มต่างๆ เอง ที่ก็ไม่ได้เห็นลงรอยกันทุกกลุ่มได้ง่ายๆ หรือไม่

ปัญหานี้ปรากฏชัดเจนตลอดมา ในการดำเนินตามมติครม.ฟื้นฟูคุณภาพชีวิตชาวกะเหรี่ยง ก็พบปัญหานี้ว่า "ใครกันแน่คือชาวกะเหรี่ยง" ในประเทศเพื่อนบ้านอย่างเวียดนาม ก็ประสบปัญหาว่าการแบ่งกลุ่มชาติพันธ์ุโดยรัฐ ไม่สอดคล้องกับชีวิตจริงและสภาพปัญหาของประชาชน หรืออย่างในพม่า รัฐบาลก็ไม่ยอมรับฐานะพลเมืองกลุ่มชาติพันธ์ุของชาวโรฮิงยา

(2) เค้าโครงของยุทธศาสตร์ต้องชัดเจน

กรอบการดำเนินการกล่าวถึงประเด็นสำคัญๆ ไว้อย่างค่อนข้างครบถ้วน เช่น สิทธิการเป็นพลเมืองไทย สิทธิที่ทำกิน สิทธิทางอัตลักษณ์และวัฒนธรรม ประเด็นเรื่องพหุวัฒนธรรม และการสร้างฐานข้อมูลและเก็บรวบรวมความรู้

แต่ร่างนโยบายยังจัดกลุ่ม แยกแยะ จัดลำดับความสำคัญของประเด็นไม่เป็นระบบ ไม่ชัดเจน เช่น เป้าหมายกลับกลายไปเป็นตัวชี้วัด กลยุทธกลับกลายเป็นเป้าหมาย ยุทธศาสตร์บางข้อกลับขัดกับเป้าประสงค์ 

ยกตัวอย่างเช่น บางยุทธศาสตร์ เป้าประสงค์ที่เขียนไว้ไกลเกินไป ควรระบุให้เฉพาะเจาะจงกว่านั้นเช่น "มีกฎหมาย ปรับแก้กฎหมาย และบูรณาการกฎหมายเกี่ยวกับกลุ่มชาติพันธ์ุให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ ปฏิญญาสากล อนุสัญญาต่างๆ" 

และดังนั้น ในแง่ของการดำเนินการ ก็จะต้องสอดคล้องกันไป เช่น การร่างกฎหมายใหม่ๆ ขึ้นมาอาจจะยังไม่เพียงพอ แต่จะต้องปรับกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตของกลุ่มชาติพันธ์ุทั้งหมด จะต้องตั้งคณะทำงานเฉพาะทางกฎหมายขึ้นมาเพื่อบูรณาการเรื่องนี้โดยเฉพาะ

หลายส่วนยังกำหนดตัวชี้วัดที่ไม่ได้ไปด้วยกันกับยุทธศาสตร์ เช่น ยุทธศาสตร์ด้านงานวิจัยและจัดการความรู้ ควรแยกมาจากการทำนโยบาย เป้าประสงค์ก็เช่นกัน ควรปรับให้ชัดว่าต้องการอะไรจากยุทธศาสตร์นี้ เช่นปรับเป็น "ให้กลุ่มชาติพันธ์ุมีสิทธิทัดเทียมพลเมืองไทยทั่วไป และมีสิทธิในการแสดงอัตลักษณ์ของตนเอง" แล้วตัวชี้วัดก็ต้องปรับตามมา

บางยุทธศาสตร์ยังมองจากมุมมองของเจ้าหน้าที่รัฐ มองว่าชาวบ้านไม่เข้าใจ ไม่ติดต่อเชื่อมโยงกับโลกภายนอกประเทศไทย ทั้งๆ ที่อันที่จริงประชาชนเขาเชื่อมโยงกันตลอด เช่น มีองค์กรม้ง เมี่ยน-เย้าข้ามชาติ มีเครือข่ายออนไลน์เชื่อมชาวโซ่งกับไทดำทั่วโลก มีคนข้ามแดนเป็นชีวิตประจำวัน ฯลฯ ประเด็นจึงไม่ได้อยู่ที่การให้เขาพร้อม เขาพร้อมอยู่แล้ว ชาวเมืองอย่างพวกเราต่างหากที่ไม่พร้อม เจ้าหน้าที่รัฐต่างหากที่ยังไม่พร้อม

ประเด็นที่สำคัญกว่าจึงได้แก่การส่งเสริมการติดต่อระหว่างประเทศ ที่อาจมีอยู่แล้วแต่ไม่มีใครสนใจ แล้วพัฒนาไปสู่กลุ่มที่สามารถปกป้องสิทธิของตนเองได้ มากกว่านั้นคือร่วมผลักดันให้กลุ่มชาติพันธ์ุได้รับการคุ้มครองจากการละเมิดโดยรัฐ ด้วยการพัฒนาปฏิญญาสิทธิมนุษยชนอาเซียนให้สามารถปกป้องสิทธิของกลุ่มชาติพันธ์ุได้ดียิ่งขึ้น

(3) องค์กรขับเคลื่อน 

ยังขาดความชัดเจนว่าจะดำเนินการอย่างไร เท่าที่เห็น นโยบายนี้ยังไม่ได้ตระหนักดีว่าหน่วยงานของรัฐบางทีเป็นต้นตอของปัญหา หากมีการทำแผนแม่บทออกมาจริงๆ จะนำนโยบายนี้ไปปฏิบัติอย่างไร 

เช่น เรื่องสิทธิ ใครจะมีอำนาจคุ้มครองสิทธิตามกฎหมายของพวกเขา โดยเฉพาะสิทธิในการมีบัตรประชาชนและสิทธิที่ทำกิน กรมบางกรมที่ขัดแย้งกับกลุ่มชนเหล่านี้มาตลอด จะเข้าใจปัญหาที่เขาเองก่อหรือไม่ จะยอมรับปฏิบัติตามหรือไม่ หากผ่านเป็นมติครม. แล้ว จะมีใครรับลูกไปดำเนินการต่อ จะเป็นจริงได้อย่างไร ยังไม่เห็นแผนที่เป็นไปได้อย่างแท้จริง

ตัวอย่างมติครม.ชาวเลและกะเหรี่ยงที่ออกมาตั้งแต่ปี 2553 มติครม.ไม่ทีอำนาจอะไรจริงหรือ ยกตัวอย่างเช่น ในแผนงานของมติครม. ที่ระบุไว้ว่าให้เพิกถอนพื้นที่ป่าอนุรักษ์ใน 1-3 ปี ปีนี้ปีที่ 3 ของมติครม.ดังกล่าวแล้ว แต่สามารถทำได้จริงตามที่ระบุหรือไม่ ถ้าไม่ได้แล้วใครต้องรับผิดชอบอย่างไร หรือไม่ แค่ไหน หรือส่วนหนึ่งที่ทำไม่ได้ ก็เพราะไม่มีองค์กรขับเคลื่อนที่มีอำนาจอย่างแท้จริง ซึี่งที่จริง ก็ควรมีการประเมินมติครม.นี้ก่อนเช่นกัน

หากนำเอาประสบการณ์จากในบางประเทศ เช่น เวียดนาม มีหน่วยงานที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวงดูแลเรื่องกลุ่มชาติพันธ์ุโดยเฉพาะ ของไทยจะมีฐานะอย่างไร จะมีอำนาจของตนเองหรือไม่ หรือจะเป็นเพียงหน่วยงานเล็กๆ ในกระทรวงพม.

(4) การมีส่วนร่วมในการขับเคลื่อน

บทบาทของประชาชนกลุ่มชาติพันธ์ุเองในการกำหนดและดูแลนโยบายนี้ยังไม่ชัดเจน ที่กำหนดไว้เป็นเพียงส่วนประกอบที่ไม่มีอำนาจ เป็นเพียงองค์กรที่เสนอปัญหา แต่ไม่ได้มีอำนาจจัดการอะไร 

ตามแผนได้ร่างให้มี "คณะกรรมการกลั่นกรองประเด็น" ซึ่งระบุให้เครือข่ายมีตัวแทนเพียง 2 คน เป็นเพียงส่วนหนึ่งใน 11 องค์ประกอบของคณะกรรมการกลั่นกรองประเด็น นี่แสดงให้เห็นว่ายังมีลักษณะครอบงำควบคุมอยู่สูงมาก ยังขาดการมีส่วนร่วมมาก

ส่วน "คณะกรรมการกลุ่มชาติพันธ์ุ" มีสัดส่วนของ "ภาคประชาชน" แต่ยังไม่ได้ระบุที่มาของผู้แทน "ภาคประชาขน" หากไม่ระบุ ก็อาจจะได้ตัวแทนในเครือข่ายเฉพาะกลุ่ม ที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ ควรมีสัดส่วนของตัวแทนที่ยึดโยงกับอำนาจประชาชนที่มาจากการเลือกตั้ง เช่น ผู้แทนจากองค์กรการปกครองท้องถิ่นในพื้นที่ที่มีกลุ่มชาติพันธ์ุในสัดส่วนสูงด้วยเช่นกัน ส่วนผู้แทนจาก NGO และนักวิชาการที่กำหนดไว้ในแผน ก็ไม่ควรมากนัก และกำหนดที่มาให้ชัดเจน

นี่ยังไม่นับว่า จะสร้างระบบตัวแทนของกลุ่มชาติพันธ์ุ เช่น อาจกำหนดให้มี "สภากลุ่มชาติพันธ์ุ" ให้สามารถเข้ามามีบทบาทในการขับเคลื่อนนโยบายนี้โดยตรงได้หรือไม่ ลำพังระบบราชการ นักการเมือง และนักวิชาการจะเพียงพอได้อย่างไร หรือบทบาทนำควรจะอยู่ที่ตัวแทนจากกลุ่มเหล่านั้นเองมากกว่าที่ยกร่างมาอย่างไร แล้วจะกระจายความเป็นตัวแทนให้ครอบคลุมกลุ่มที่หลายกหลายแม้ในกลุ่มชาติพันธ์ุเดียวกันอย่างไร

(5) แผนงานของของนโยบายย่อยๆ ที่สำคัญๆ 

แผนที่ร่างขึ้นนี้ยังไม่ได้คำนึงเพียงพอว่า มีนโยบายย่อยๆ ที่สำคัญสมควรดูแลต่างหากอย่างไร นโยบายย่อยๆ เหล่านี้ต้องการแผนงานเฉพาะของตัวเองต่างหาก จึงจะจัดการอย่างเป็นรูปธรรมได้ อย่างเช่น นโยบายการให้สัญชาติ นโยบายภาษา (ที่ต้องประสานกับราชบัณฑิตยสถานที่กำลังจัดทำนโยบายนี้อยู่) นโยบายสร้างสังคมพหุวัฒนธรรม เหล่านี้ล้วนต้องการแนวทางการขับเคลื่อนเฉพาะตัว จะจัดการอย่างไร

(6) สรุป

- หากวัดในทัศนะของการปฏิบัติงานจริงๆ จะต้องมีการค้นคว้าวิจัยอีกมาก จึงจะสามารถทำแผนแม่บทที่ชัดเจนได้ ลำพังข้อมูลเท่าที่มียังมองไม่เห็นความซับซ้อนของกลุ่มคน ประเด็นปัญหาต่างๆ

ส่วนของข้อมูลและการวิจัย ให้พยายามบูรณาการแหล่งข้อมูลที่มีอยู่ก่อนแล้วก่อน เช่นศูนย์มานุษยวิทยาฯ และของมหาวิทยาลัยต่างๆ เช่น มหิดล และวิทยานิพนธ์ งานวิจัยต่างๆ ก่อนที่จะสร้างฐานข้อมูลใหม่ขึ้นมา และพยายามเชื่อมโยงฐานข้อมูลใหม่เข้ากับที่มีอยู่แล้วที่ต่างๆ 

- ปัญหาใหญ่ของการดำเนินนโยบายนี้ไม่ได้อยู่ที่ประชาชน แต่อยู่ที่หน่วยงานราชการต่างๆ ที่ต้องปรับทั้งกฎหมาย โครงสร้างการดำเนินการ อำนาจหน้าที่ และทัศนคติ 

นี่น่าจะกำหนดต้องให้เป็นส่วนแรกๆ ของแผนแม่บท ว่า "รัฐจะต้องปรับตัว" ไม่ใช่มองเห็นแต่ปัญหานอกตัว ไม่มองว่าตนเองเป็นส่วนหนึ่งของการก่อปัญหา แม้แต่เรื่องที่ดูไม่คอขาดบาดตาย แต่กลับเป็นเรื่องที่ยอมไม่ได้สำหรับเจ้าหน้าที่ีรัฐและนักวิชาการส่วนกลาง คือเรื่องอัตลักษณ์ที่ไม่ไทย อย่างการใช้ภาษา การใช้อักษร แค่นี้ก็เป็นอุปสรรคมากแล้ว

- สำหรับนโยบายต่อประชาชน ควรกำหนดลำดับความสำคัญ และแนวทางปฏิบัติต่อ 1. กลุ่มชาติพันธ์ุ กลุ่มไหนควรได้รับการดูแลก่อนเป็นพิเศษ กลุ่มไหนมีชุดปัญหาอะไร เฉพาะอย่างไร 2. ลักษณะปัญหา เรื่องสัญชาติอันดับแรก ที่ทำกินอันดับถัดมา การถูกเลือกปฏิบัติต่างๆ ต่อมา ส่วนเรื่องการแสดงอัตลักษณ์ และการก้าวสู่นานาชาติ อาจตามมาทีหลัง

- จะต้องค่อยๆ ทำความเข้าใจทีละยุทธศาสตร์ หากสมมติว่าไม่มีมากหรือน้อยกว่าที่ร่างมานี้ ก็ต้องไล่พิจารณาราะเอียดไปทีละยุทธศาสตร์ ว่าจะต้องทำอะไรกันแน่ ใครรับผิดชอบ เป้าหมายระยะต่างๆ เป็นอย่างไร ซึ่งต้องการความรู้และเวลาอีกมาก บางทีอาจจะต้องมีแผนแม่บทสำหรับทำแผนแม่บทก่อน หรือจัดลำดับความจำเป็นก่อนหลังเพื่อทำรายละเอียดทีละประเด็นปัญหา ทีละกลุ่มประเภทของกลุ่มชาติพันธ์ุก่อน

ท้ายของท้ายที่สุด ผมคิดว่าเริ่มต้นเสียขณะนี้ก็ยังดีกว่าไม่ได้เริ่มสักที แต่จะเริ่มอย่างไรไม่ให้มันผิดทิศผิดทางมากนัก และเริ่มอย่างไรให้ผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงคือประชาชนอย่างแท้จริง ไม่ใช่เพียงเพื่อให้มีหน่วยงานใหม่เกิดขึ้นมา 

ที่สำคัญคือไม่จำเป็นต้องเห็นว่าแผนแม่บทเป็นสรณะ เป็นสิ่งที่สมบูรณ์ในตัวเองปรับปรุงไม่ได้ ต้องปรับปรุงเสมอ จากประสบการณ์ที่ผมเรียนรู้มาจากประเทศเวียดนาม ต้องยอมรับว่านโยบายกลุ่มชาติพันธ์ุไม่มีทางเสร็จสิ้นสมบูรณ์ได้ง่ายๆ หรืออาจจะต้องปรับปรุงกันอยู่เสมอตามธรรมชาติของการเปลี่ยนแปลงของผู้คนและโลกที่คนอาศัยอยู่