ยุกติ มุกดาวิจิตร: สถานการณ์กลุ่มชาติพันธ์ุ

เมื่อ 13 มิถุนายน 2556 สำนักกิจการชาติพันธ์ุ กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เชิญผมไปบรรยายก่อนการเปิดการประชุม ณ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ซึ่งจัดขึ้นเพื่อประชาพิจารณ์แผนแม่บท "การพัฒนากลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง" มีตัวแทนจากกลุ่มชาติพันธ์ุต่างๆ เข้าร่วมกว่า 700 คน ร่วมกับเจ้าหน้าที่รัฐอีกกว่า 100 คน

ผมเริ่มการบรรยายโดยตั้งคำถามว่า ที่ว่า "การพัฒนากลุ่มชาติพันธ์ุ" นั้น แท้จริงแล้วใครกันแน่ที่ควรได้รับการพัฒนา รากเหง้าของปัญหากลุ่มชาติพันธ์ุในประเทศไทยคืออะไรกันแน่ จะมองการพัฒนาจากมุมมองของกลุ่มชาติพันธ์ุเองได้อย่างไร อะไรบ้างคือปัญหาปัจจุบันเกี่ยวกับกลุ่มชาติพันธ์ุในประเทศไทย ทำอย่างไรจึงจะบริหารจัดการประเด็นชาติพันธ์ุในประเทศไทยอย่างยั่งยืน ต่อไปนี้คือบันทึกที่เป็นโครงร่างของการบรรยาย

(1) การพัฒนาพหุสังคม

ที่ตั้งโจทย์ว่า "การพัฒนากลุ่มชาติพันธุ์" ยังจำกัดไป เพราะมองกลุ่มชาติพันธ์ุเป็นผู้รับการพัฒนาฝ่ายเดียว แต่อันที่จริง รัฐเองก็ต้องนับตนเองเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาด้วย รัฐเองก็ต้องปรับตัว ต้องพัฒนาให้เท่าทันภาวะการณ์ใหม่ที่เปิดกว้างแก่กลุ่มชาติพันธ์ุด้วย นอกจากนั้น ภาคประชาสังคม ประชาชนทั่วไปก็จะต้องเข้ามาอยู่ในการพัฒนานี้ด้วย

ฉะนั้น เราอาจต้องเรียกเสียใหม่ว่า "การพัฒนาพหุสังคม" เพื่อการอยู่ร่วมกันอย่างเคารพและสันติสุขระหว่างชนกลุ่มต่างๆ และระหว่างรัฐกับกลุ่มชาติพันธ์ุ และดังนั้น เราจึงต้องพิจารณาปัญหาไปถึงรากเหง้าของมัน โดยนำเอารัฐและประวัติศาสตร์การพัฒนาสังคมที่มองจากมุมมองของกลุ่มชาติพันธ์ุเข้ามาพิจารณา

(2) รากเหง้าของปัญหาชาติพันธ์ุ 

เกิดจากโครงสร้างรัฐกับชาติพันธ์ุ ในแต่ละประเทศมีแตกต่างกัน จึงก่อปัญหาแตกต่างกัน (เรื่องนี้ผมปรับมาจากงานของแอนโทนี รีด)

หนึ่ง แบบรัฐผสมปะปนชาติพันธ์ุหลากหลาย รัฐอ่อน ไม่เป็นเอกภาพแต่แรก กลุ่มชาติพันธุ์อ่อน เช่น ลาว กัมพูชา

สอง แบบรัฐใหม่จากที่ไม่เคยมีรัฐใหญ่มาก่อน รัฐเข้มแข็ง แต่เพราะไม่มีคนกลุ่มไหนครองอำนาจรัฐมาก่อน จึงอยู่กันได้ รัฐสร้างขึ้นมาใหม่เอี่ยม เช่น มาเลเซีย อินโดนีเซีย 

สาม แบบรัฐเดี่ยวที่มีอำนาจมากท่ามกลางชาติพันธุ์ชายขอบ รัฐเหล่านี้เข้มแข็ง รัฐแบบนี้สร้างขึ้นมาจากการมีคนกลุ่มหนึ่งมีอำนาจอยู่ก่อน มีความสืบเนื่องของอำนาจในคนกลุ่มหนึ่ง สร้างภาวะรัฐศูนย์กลาง รัฐรอบนอก และกลุ่มชาติพันพันธ์ุชายขอบ เช่น ไทย พม่า เวียดนาม ปัญหาของรัฐเดี่ยวท่ามกลางชาติพันธ์ุชายขอบที่สำคัญคือ การสร้างภาวะอาณานิคมภายใน รัฐศูนย์กลางสร้างอาณานิคมภายในขึ้นมาเมื่อสร้างรัฐชาติสมัยใหม่ ทำให้กลุ่มชาติพันธ์ุกลายเป็นอาณานิคมของรัฐส่วนกลาง จากที่เดิมต่างก็มีอำนาจในการปกคริงตนเอง

ประเทศไทยประสบปัญหานี้มาก เพราะมีรัฐชาติมานานก่อนเวียดนามและพม่า เวียดนามประสบปัญหาน้อยกว่า เพราะมีประวัติศาสตร์ร่วมกันสร้างชาติ พม่าประสบปัญหามากที่สุด เพราะกลุ่มชาติพันธ์ุมีมากยิ่งกว่าไทยและเวียดนาม ประกอบกับเลือกทางออกแบบพยายามสลายอำนาจและอัตลักษณ์กลุ่มชาติพันธ์ุอย่างรุนแรง

อย่างไรก็ตาม โดยรวมๆ แล้ว รัฐไทยมีอำนาจมาก กลุ่มชาติพันธ์ุมีอำนาจต่อรองน้อย จึงถูกรัฐเองนั่นแหละละเมิดเอาได้ง่าย เช่น เรื่องสิทธิการเป็นพลเมือง ก่อนนี้หรือในบางพื้นที่หรือกับบางกลุ่มที่ถูกเพิกเฉยละเลย หรือได้สิทธิแต่ก็ยังไม่เท่าคนไทย เรื่องสิทธิที่ทำกิน เช่น การประกาศที่อุทยานทับชุมชนชาวบ้าน การไม่ยอมรับป่าชุมชน ตลอดจนสิทธิในการรักษาสืบทอดอัตลักษณ์ กรณีมุสลิมชัดที่สุด กรณีเขมร กรณีลาวทำจนเขาไม่อยากเป็นเขมร ไม่อยากเป็นลาว

(3) ประเด็นปัญหาสำคัญในปัจจุบัน

ปัญหาพื้นฐานที่สุด รุนแรงที่สุดคือ ปัญหาสิทธิพื้นฐาน ได้แก่ สิทธิพลเมือง สิทธิที่ทำกิน สิทธิแรงงาน การละเมิดของรัฐ ข้อจำกัดในการเข้าสู่โลกสมัยใหม่

ปัญหาระดับต่อมาคือ สิทธิวัฒนธรรม ผู้คนในประเทศนี้ยังไม่ได้สามารถแสดงออก ดำรงชีวิตตามสิทธิทางวัฒนธรรมของแต่ละกลุ่มชน แต่ก็ต้องเข้าใจด้วยว่าการแสดงอัตลักษณ์ไม่ใช่แค่เรื่องการแสดงออกอย่างฉาบฉวย ไม่ใช่เรื่่องการแสดงเพื่อดึงดูดนักท่องเที่ยว แต่คือการดำเนินชีวิตในแบบที่เขาเชื่ ทั้งนี้น้งไม่ขัดกับสิทธิพื้นฐานของผู้อื่น กระนั้นก็ตาม 

แต่ละกลุ่มชาติพันธ์ุจะไม่อ้างสิทธิวัฒนธรรมเหนือสิทธิพื้นฐานส่วนบุคคลไม่ได้ ไม่ว่าจะในระดับชุมชนหรือระดับชาติ จะอ้างว่าลูกหลานต้องเคารพวัฒนธรรมตนเอง ไม่สามารถเปลี่ยนชีวิตตนเองไม่ได้ เพราะนั่นจะละเมิดสิทธิพื้นฐานขิงคนรุ่นใหม่ หรือจะอ้างสิทธิวัฒนธรรมตน แล้วละเมิดสิทธิส่วนบุคคลของคนในสังคมโดยรวมก็ไม่ถูกต้อง เรื่องนี้เป็นเรื่องละเอียดอ่อน ต้องชั่งตวง ต้องยอมรับกันทั้งสังคม ต้องหาจุดรอมชอมกัน 

สังคมพหุวัฒนธรรม ต้องสร้างสำนึกชาติพันธ์ุให้ทั้งสังคมยอมรับ ต้องมีค่านิยมแบบสัมพัทธ์นิยมทางวัฒนธรรม (cultural relativism) ไม่มีสังคมใด วัฒนธรรมใด เหนือหรือสูงกว่าสังคมอื่นวัฒนธรรมอื่น นี่คือคุณธรรมที่ต่อต้านเผ่าพันธ์ุนิยม ต่อต้านชาตินิยมแบบสุดขั้วที่เห็นแต่ชนชาติตนเองสูงส่ง นี่คือค่านิยมต่อต้านการหลงชาติพันธ์ุตนเอง (anti-ethnocentrism) และต้องแลกเปลี่ยนเรียนรู้วัฒนธรรมระหว่างกัน ทุกวันนี้เราส่งเสริมเรื่องนี้กันน้อยมาก

(4) การดำเนินกิจการชาติพันธ์ุอย่างยั่งยืน

ลำพังเนื้อหา ประเด็นที่สวยหรูอย่างไรก็ไม่สามารถทำให้เกิดเป็นจริงได้ หากเราไม่ได้ออกแบบองค์กรให้สามารถดำเนินนโยบายได้จริง

ระบบตัวแทนแบบเลือกตั้งทั่วไปช่วยไม่ได้ เพราะแต่ละกลุ่มชาติพันธ์ุมีประชากรน้อย หากมีตัวแทน ก็จะไม่สามารถแสดงออกได้เต็มที่ กรณีพม่าและไทย การพัฒนาประชาธิปไตยอาจจะไม่ช่วยอะไรให้กับกลุ่มชาติพันธ์ุมากนัก เพราะเขามีจำนวนตัวแทนไม่เพียงพอ เวียดนามใช้ระบบการเมืองท้องถิ่น และระบบการมีตัวแทนจากกลุ่มชาติพันธ์ุเข้าไปในสภาและในศูนย์กลางอำนาจระดับสูง แต่เขาทำได้เพราะมีอำนาจเบ็ดเสร็จอยู่ที่พรรคเดียว ของไทยทำแบบนั้นไม่ได้ 

กรณีของไทย ผมเสนอรูปแบบ "สภากลุ่มชาติพันธ์ุและชนเผ่าพื้นเมือง" 

ด้านที่มาของอำนาจ ต้องมีการลงทะเบียนกลุ่มชาติพันธ์ุ จัดการเลือกตั้งสมาชิกแบบสัดส่วน อยู่ในตำแหน่งตามวาระ 4 ปี เชื่อว่าในสภา ชนกลุ่มเล็กๆ จะรวมตัวกันต่อรองกับชนกลุ่มใหญ่ได้ ด้านอำนาจหน้าที่ สภากลุ่มชาติพันธ์ุฯ มีหน้าที่พิทักษ์สิทธิ์ มีอำนาจฟ้องร้องเอาผิดกับบุคคล นิติบุคคล และหน่วยงานรัฐที่ละเมิดสิทธิ มีหน้าที่เสนอกฎหมายด้านกลุ่มชาติพันธ์ุให้รัฐสภา เพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิต ส่งเสริมอัตลักษณ์ สร้างเวทีนานาชาติ ในการนี้ ต้องมีหน่วยงานอย่างสำนักกิจการมีฐานะเป็นเอกเทศ เป็นฝ่ายบริหารงาน ประสานงาน และเป็นเลขานุการของสภาฯ

สุดท้ายผมกล่าวสรุปว่า "พ่อแม่พี่น้องกลุ่มชาติพันธ์ุที่มาร่วมประชุมในสองวันนี้ทุกท่าน พวกท่านกำลังจะร่วมสร้างประวัติศาสตร์หน้าใหม่ของประเทศไทย ที่เรามีวันนี้ได้ พูดได้ว่ารัฐไทยตาสว่างขึ้นในระดับหนึ่งแล้ว แต่พวกท่านต้องไม่เกรงใจ ต้องพูดอย่างตรงไปตรงมา ต้องกล้าบอกว่ารัฐนั่นแหละที่ละเมิดกลุ่มชาติพันธ์ุมาตลอดในด้านต่างๆ ต้องบอกให้สังคมเข้าใจชีวิตเรา ต้องหาวิธีการจัดการที่พวกท่านจะมีส่วนร่วมได้มากที่สุด เพื่อการพัฒนาไม่เพียงพวกท่าน แต่พัฒนาทั้งรัฐและสังคมโดยรวมไปสู่ภาวะพหุสังคมพร้อมๆ กัน"