บ่อนถูกกฎหมาย ใครได้-ใครเสีย หรือเป็นเพียง 'กลยุทธ์สับขาหลอก'

หัวไม้ story - คือ ภาคต่อของรายการทีวีอินเทอร์เน็ต ‘สมาคมหัวไม้' ที่เป็นคล้ายๆ บทบรรณาธิการของกอง บก.ประชาไท เกิดจากการพูดคุย ถกเถียง วิวาทะ เกี่ยวกับเรื่องราวที่น่าสนใจของความเป็นไปในสังคมรอบตัว และอยากจะเน้นย้ำให้ผู้อ่านประชาไทได้รับรู้ไปพร้อมกัน ทุกๆ สัปดาห์ จากนั้นจะมีการรายงานความคืบหน้าในประเด็น ‘หัวไม้' อีกครั้งหนึ่ง ผ่านพื้นที่ของ ‘หัวไม้ story' ในส่วนของบล็อกกาซีน-ประชาไท (ปลายสัปดาห์)

ฝ่ายสนับสนุนบ่อนถูกกฎหมาย อ้างถึงรายได้จาก ‘เศรษฐกิจนอกระบบ' จำนวนมหาศาลที่จะถูกส่งผ่านมาถึงมือรัฐ ซึ่งหมายถึงเงินจากกิจกรรมนอกกฏหมายทั้งหลาย และเป็นกิจการที่รัฐไม่ได้เข้าไปควบคุมดูแลตั้งแต่ต้น เงินดังกล่าวจึงไม่ได้ถูกนำมาใช้หมุนเวียนกับเศรษฐกิจในระบบ และไม่ได้รวมอยู่ในบัญชีประชาชาติ การผลักดันให้เกิดบ่อนการพนันถูกกฎหมาย จะช่วยให้รัฐเข้าไปควบคุมตรวจสอบความเป็นไปของเศรษฐกิจนอกระบบหรือเศรษฐกิจใต้ดินได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

เมื่อเปรียบเทียบระหว่าง ยาเสพย์ติด, การค้าอาวุธ, น้ำมันเถื่อน, การขายบริการ และแรงงานเถื่อน ดูเหมือนว่า ‘การพนัน' จะเป็นธุรกิจนอกระบบที่ ‘น่ารังเกียจ' น้อยที่สุด และสามารถเรียกแบบอนุโลมได้ว่า เป็นการละเล่นเพื่อความบันเทิงอย่างหนึ่ง ประกอบกับหลักฐานทางประวัติศาสตร์ก็มีให้เห็นว่า การพนันกับคนไทย เป็นสิ่งที่มีความสัมพันธ์กันมาแต่โบราณ เห็นได้จากการเก็บภาษีอากรบ่อนเบี้ยในยุคต้นรัตนโกสินทร์

ฝ่ายสนับสนุนฯ จึงเชื่อมั่นว่า การเปิดบ่อนถูกกฎหมายจะเป็นประโยชน์กับสังคมได้ หากมีระบบจัดการที่ดี ช่วยลดอาชญากรรมที่เกี่ยวกับการกู้เงินนอกระบบ การทวงหนี้โดยผู้มีอิทธิพล การขายประเวณีเพื่อชำระหนี้ รวมถึงปัญหายาเสพติดด้วย

ฝ่ายคัดค้านบ่อนถูกกฎหมาย ไม่เห็นด้วยว่า การเปิดบ่อนพนันถูกกฎหมายจะช่วยลดสถิติการเกิดอาชญากรรมได้จริง และผลกระทบที่ตามมาจากการเปิดบ่อนถูกกฎหมายก็ไม่คุ้มค่า เพราะสังคมต้องเผชิญหน้ากับปัญหาอบายมุข-ประชาชนถูกมอมเมา-ครอบครัวแตกแยก ซึ่งไม่เหมาะกับ ‘สังคมพุทธ' แบบไทยๆ ซึ่งคาดหวังแต่สิ่งดีงาม ด้วยประการทั้งปวง และปัจจุบัน การเปิดบ่อนถูกกฎหมายถือเป็นเรื่องที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ปี 2550 เพิ่มขึ้นมาอีกกรณีหนึ่ง เพราะ รธน.ปี 50 มาตรา 78 (1) ระบุข้อจำกัดเกี่ยวกับการเสียภาษีมูลค่าเพิ่ม และ มาตรา 83 ระบุว่า "รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ...โดยใช้ความระมัดระวังในการกระทำใดอันอาจทำให้สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชน"

สิ่งที่ต้องถามต่อก็คือ เหตุผลที่แต่ละฝ่ายถกเถียงกันมีความจริงเท็จแค่ไหน?

อุตสาหกรรมการพนันสร้างรายได้มหาศาล?

จากการวิจัยของ รศ.ดร.สังศิต พิริยะรังสรรค์, ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร และ นวลน้อย ตรีรัตน์ เรื่อง "เศรษฐกิจการพนัน: ทางเลือกเชิงนโยบายศูนย์ศึกษา" เศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (2543) เป็นการศึกษาภาพรวมของเศรษฐกิจนอกกฎหมาย ในปี พ.ศ.2536-2538 พบว่ากิจกรรม 6 ประเภท ได้แก่ (1) ยาเสพย์ติดผ่านประเทศไทย (2) การค้าอาวุธสงคราม (3) น้ำมันเถื่อน (4) ค่าบริการโสเภณี (5) ค่าบริการนายหน้าค้าแรงงานพม่าเข้าไทย และการค้าหญิงไทยไปต่างประเทศ และ (6) การพนัน มีมูลค่าเพิ่ม (value added) เกิดขึ้นระหว่าง 286,000-457,000 ล้านบาท มูลค่าเพิ่มจากเศรษฐกิจนอกกฎหมายเท่ากับร้อยละ 8 ถึงร้อยละ 13 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ (GNP)

การศึกษาเรื่องการพนัน ครอบคลุมเรื่องหวยใต้ดิน พนันฟุตบอล และบ่อนการพนัน พบว่ามีมูลค่าเพิ่มเกิดขึ้นระหว่าง 134,000-227,000 ล้านบาท มูลค่าเพิ่มของเศรษฐกิจการพนันที่ผิดกฎหมายในระหว่างปี พ.ศ.2536-2538 คิดเป็นร้อยละระหว่าง 3.7-7.6 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ

ในปี พ.ศ.2544 ผู้วิจัยกลุ่มเดิมได้ขยายขอบเขตการศึกษากิจกรรมของเศรษฐกิจการพนันอีก 8 ประเภท คือ (1) หวยใต้ดิน (2) การพนันฟุตบอล (3) บ่อนการพนันในประเทศ (4) บ่อนชายแดนและบ่อนต่างประเทศ (5) หวยหุ้น (6) หวยออมสิน (7) หวยรายวัน (8) หวย ธ.ก.ส. พบว่า มูลค่าเพิ่มของเศรษฐกิจการพนันในปี 2544 สูงกว่าของปี 2536-2538 ระหว่างร้อยละ 2.5-4.1 เมื่อเปรียบเทียบกับผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ

ที่เป็นเช่นนั้นเพราะประชาชนใช้จ่ายเงินในการซื้อหวยใต้ดินสูงขึ้นอย่างเห็นได้ชัด โดยเมื่อ พ.ศ.2536-2538 วงเงินที่ประชาชนซื้อหวยใต้ดินอยู่ที่ 320,000 ล้านบาท แต่ในปี พ.ศ.2544 วงเงินหวยใต้ดินสูงถึง 542,000 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้น 222,000 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 69 เมื่อเปรียบเทียบกับวงเงินหวยใต้ดินในปี พ.ศ.2536-2538 ซึ่งสังศิตประมาณการว่า ในปี พ.ศ.2544 ผลกำไรของเจ้ามือหวยใต้ดินขั้นต่ำอยู่ที่ร้อยละ 30 ของยอดเงินที่ลูกค้าแทง หรือเท่ากับ 162,600 ล้านบาทต่อปี

นอกจากนี้ ผลการศึกษาพบว่า ค่าใช้จ่ายของประชาชนในบ่อนการพนันในประเทศสูงขึ้นมาก เช่นเดียวกับกิจกรรมการซื้อหวยใต้ดิน กล่าวคือ ในระหว่างปี พ.ศ.2536-2538 วงเงินที่เกี่ยวข้องกับการพนันในประเทศเพิ่มขึ้นจาก 224,000-816,000 ล้านบาทต่อปี กลายเป็น 541,000-826,000 ล้านบาท ในปี พ.ศ.2544 หรือเพิ่มขึ้นประมาณ 317,000 ล้านบาทต่อปี หรือเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 42 จึงอาจกล่าวได้ว่า ธุรกิจการพนันนอกระบบมีเม็ดเงินแพร่สะพัดในแต่ละปีเป็นจำนวนมาก

เปิดบ่อนถูกกฎหมายช่วยลดอาชญากรรม, ช่วยแก้ปัญหาบ่อนเถื่อน และปัญหาผู้มีอิทธิพล?

ผลสรุปของคณะทำงานศึกษาแนวทางจัดการพนันในสังคมไทย สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งเผยแพร่เมื่อวันที่ 26 มิถุนายน 2546 สนับสนุนรัฐบาล (พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร) ให้จัดการธุรกิจหวยใต้ดินเข้าสู่ระบบถูกกฎหมาย แต่คัดค้านการจัดตั้งบ่อนและโต๊ะพนันบอล เนื่องจากในขณะนั้น รัฐบาลได้ทำหนังสือขอคำปรึกษาและข้อเสนอแนะ เกี่ยวกับการจัดการพนัน 3 ประเภทให้ถูกกฎหมาย คือ การจัดตั้งบ่อนการพนัน หวยใต้ดิน และการพนันฟุตบอล

คณะทำงานฯ คัดค้านการจัดตั้งบ่อนถูกกฎหมาย โดยอ้างถึงผลการศึกษาของตน ซึ่งระบุว่า บ่อนถูกกฎหมายไม่ได้ทำให้บ่อนการพนันเถื่อนหมดไป เนื่องจากคนเล่นในบ่อนถูกกฎหมาย อาจเป็นลูกค้าคนละกลุ่มกับบ่อนเถื่อน หากรัฐบาลกำหนดคุณสมบัติด้านรายได้ของผู้ที่จะเข้าเล่นการพนันในบ่อนถูกกฎหมาย ประชาชนที่มีรายได้น้อยก็ไม่สามารถเล่นการพนันในบ่อนถูกกฎหมายได้อยู่ดี และประชาชนเหล่านั้นก็จะไปลงเอยที่บ่อนเถื่อน ซึ่งพยายามแข่งขันกับบ่อนถูกกฎหมาย และปรับตัวเพื่อรักษาลูกค้าของตนไว้ หรือดึงดูดผู้เล่นใหม่ให้เข้ามาใช้บริการมากขึ้น ส่งผลทำให้คนเล่นการพนันเพิ่มขึ้น

นอกจากนี้ การใช้มาตรการปราบปรามบ่อนพนันเถื่อนของรัฐบาลได้ผลเพียงระยะสั้นเท่านั้น เนื่องจากการที่รัฐบาลจะปราบปรามได้จริงต้องมีเงื่อนไขการผูกขาดเชิงอำนาจค่อนข้างสูง และดำเนินการปราบปรามอย่างต่อเนื่อง จึงจะสามารถทำลายเครือข่ายการพนันเถื่อนได้ แต่ในความเป็นจริง เจ้าหน้าที่ตำรวจและนักการเมืองเข้าไปเกี่ยวข้องในการพนันเถื่อนค่อนข้างมาก ทำให้การปราบปรามบ่อนเถื่อนไม่เด็ดขาดเท่าที่ควร

ในขณะที่ต้นทุนในการจับกุมคดีการพนันค่อนข้างสูง เพราะจะต้องมีเจ้าหน้าที่เฝ้าจับตาดูพฤติกรรมของผู้เล่น และบ่อนต่างๆ มีระบบป้องกันการจับกุมค่อนข้างรัดกุม รวมทั้งการห้ามคนไม่ให้เล่นพนันทำได้ยาก เพราะเป็นความต้องการของผู้เล่นและเป็นวิถีชีวิตของคนไทยมาเป็นเวลายาวนาน

การเปิดบ่อนการพนันถูกกฎหมายภายในประเทศจะช่วยลดปัญหาเงินไหลออกนอกประเทศ?

จำนวนประชากรที่เกี่ยวข้องกับบ่อนการพนันที่สังศิต และคณะ (2543) ประมาณการว่ามีอยู่ในระดับหลายหมื่นคนในระหว่างปี พ.ศ.2536-2538 ในปี พ.ศ.2544 สังศิตและคณะสำรวจพบว่าจำนวนผู้เล่นในบ่อนการพนันในประเทศมี 4.19 ล้าน และจำนวนนักการพนันที่ไปเล่นที่บ่อนชายแดนมีไม่น้อยกว่า 2.98 ล้านคนต่อปี ดังนั้นจำนวนประชากรที่เกี่ยวข้องกับบ่อนการพนันในปี พ.ศ.2544 อยู่ระหว่าง 4.19-7.17 ล้านคน

นอกจากนี้ในการศึกษาปี พ.ศ.2544 ผู้วิจัยได้ประมาณการเงินที่ลูกค้าคนไทยนำไปเล่นที่บ่อนการพนันที่คาสิโนชายแดน 34 แห่ง และคาสิโนต่างประเทศ เช่น ที่ออสเตรเลีย ลาสเวกัส มาเก๊า นิวซีแลนด์ และอังกฤษ ว่าอยู่ในราว 71,000-84,000 ล้านบาทต่อปี และนักวิจัยประมาณการว่าลูกค้าคนไทยขาดทุนในราวร้อยละ 20 หรือราว 14,000-17,000 ล้านบาทต่อปี ข้อมูลเหล่านี้ทำให้เหตุผลของผู้สนับสนุนให้เปิดบ่อนการพนันถูกกฎหมายมีน้ำหนักมากขึ้น หากรัฐสามารถดึงเงินหมุนเวียนเหล่านี้กลับมาอยู่ในระบบได้ ก็จะหมายถึงเงินรายได้ที่เพิ่มขึ้นของคนในสังคมไทยด้วย

อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาของคณะทำงานศึกษาแนวทางจัดการพนันในสังคมไทย สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ปี 2546 พบว่า ถ้าประเทศไทยจะหารายได้จากคาสิโนอาจเป็นเรื่องไม่ถูกต้องนัก เพราะถือเป็นการเบียดเบียนประชาชน เนื่องจากรายได้ส่วนใหญ่ของบ่อนการพนันมาจากเงินของคนจน หรือคนที่มีรายได้ สภาพของการบังคับใช้กฎหมายก็ไม่เข้มแข็ง ทำให้ไม่มีหลักประกันว่า เปิดบ่อนการพนันถูกกฎหมายแล้วจะสามารถควบคุมให้เป็นไปตามกฎหมายได้อย่างแท้จริง

เช่นเดียวกับที่การพนันถูกกฎหมายแก้ปัญหาเงินทุนไหลออกไม่ได้อย่างสมบูรณ์ และปัญหาเงินทุนไหลออกอันเนื่องจากการพนันอาจจะไม่เป็นปัญหาใหญ่ดังที่คิด เพราะเงินรายได้ของบ่อนการพนันตามชายแดนจะไหลกลับเข้ามาในประเทศอยู่ดี เนื่องจากเจ้าของบ่อนชายแดนส่วนใหญ่เป็นคนไทย