การเมืองของกฎหมาย 32 : ทำไมประเทศไทยต้องมี พรบ.คุ้มครองสิทธิเกษตรกรในระบบพันธสัญญา (Contract Farming)

เกษตรพันธสัญญาที่ดี มีการสร้างความร่ำรวยให้กับเกษตรกรจำนวนมาก ลดความไม่แน่นอนในการผลิตและประกันว่ามีตลาดขายสินค้าแน่นอน หากมีปัญหาระหว่างการเพาะปลูก/เลี้ยงสัตว์จะมีการแบ่งรับความเสียหายกับบรรษัท นั้นมีจริง

แต่จะเกิดได้ในรัฐที่ได้สร้างระบบกฎหมายและมาตรการทั้งหลายมารองรับแล้ว เช่น มีกฎหมายข้อสัญญาที่เป็นธรรม กระบวนการยุติธรรมที่เข้าใจปัญหาในพื้นที่และชีวิตของคนในชนบท มีการส่งเสริมการรวมกลุ่มและติดอาวุธทางการต่อรองให้กับเกษตรกร เช่น สหกรณ์ที่เข้มแข็งถึงขนาดตั้งเป็น บรรษัทอาหารและเกษตรที่เกษตรกรเป็นเจ้าของเอง ต่อรองทำสัญญาได้ ค้าขายได้ และเก็บออมเพื่อนำไปลงทุนใหม่ได้ หรือบางแห่งอาจนำผลกำไรมาจัดสวัสดิการหรือหลักประกันต่างๆให้กับเกษตรกรได้

ประเด็นที่สำคัญมาก คือ กลุ่มเกษตรกรมีอำนาจเรียกร้องทางการเมือง หรือมีตัวแทนของตัวเองในสถาบันทางการเมือง  ซึ่ง สภาเกษตรกรแห่งชาติก็เป็นความหวังอยู่ หากมี พรบ.ที่ดูแลเกษตรกรในระบบพันธสัญญาโดยตรงก็จะเป็นการเสริมพลังยิ่งขึ้น

การเอารูปแบบเกษตรพันธสัญญาในประเทศอื่นที่ประสบความสำเร็จ มายัดใส่ประเทศไทยที่ยังไม่มี กฎหมาย นโยบาย มาตรการ หรือองค์กรที่สร้างพลังให้กับเกษตรกร จึงเป็นความไร้เดียงสา ของนักคิด นักฝัน จำนวนมาก

 

เกษตรกรในระบบเกษตรพันธสัญญา เทียบเคียงกับ คนกลุ่มอื่นที่มีกฎหมายเดิมอยู่แล้วได้หรือไม่

เกษตรพันธสัญญา ใช้วิธีแก้ปัญหาแบบแรงงานไม่ได้ เนื่องจาก เกษตรกรไม่รับสถานะ “แรงงาน” ตั้งแต่ต้น และไม่มี “สถานประกอบการ” ที่ชัดเจน การสร้างเครือข่ายระหว่างเกษตรกรทั้งหลายจึงยาก และมีอุปสรรคจากการผลิตลักษณะ “เกษตรไร้ญาติ” คือ ต้องอยู่เฝ้าไร่ เฝ้าเล้า ตลอดทั้งวัน แทบไปไหนไม่ได้ เพราะเผลอเมื่อไหร่สัตว์อาจตาย หรือมีคนมีทำลายไร่ได้

เกษตรกรที่เลี้ยงสัตว์มักคิดว่าตัวเองเป็น ผู้ประกอบการ นักลงทุน หุ้นส่วน ผู้จัดการฟาร์ม กล่าวโดยสรุปคือ “นักธุรกิจ” แบบหนึ่ง อย่างมากก็เป็นผู้รับจ้างเลี้ยง รับจ้างผลิต ไม่ใช่ลูกจ้าง เพราะมีการไปขูดรีดแรงงานต่างด้าวหรือแรงงานราคาถูกต่ออีกทอดหนึ่งภายในเล้าฟาร์มตัวเอง

เกษตรกรที่ปลูกพืช มักบอกว่าตนเป็นเกษตรกรอิสระ เจ้าของที่ดินทำกิน ก็คือ “ผู้จัดการไร่สวน” เพราะไม่อยากเข้าไปเป็นกรรมกรอีก หรือหนีการเป็นลูกจ้างในเมืองหรือต่างประเทศมา การผลิตของตนก็ยังมีการจ้างแรงงานต่างด้าว หรือแรงงานย้ายถิ่นแบบตกเขียวด้วย

การบอกว่า “เกษตรกรมีสำนึกที่ผิดพลาด” หรือ ไม่รู้ตัวว่าเป็นแรงงาน อาจไม่เข้าใจเกษตรกร และการแก้ไขปัญหาภาคเกษตรกรรมสมัยใหม่ที่มีความสัมพันธ์แบบ ร่วมทุน หุ้นส่วน และการทำธุรกิจที่มีความซับซ้อน ซึ่งต้องการชุดกฎหมายและสถาบันที่ตอบสนองปัญหาได้อย่างตรงจุด มากกว่าพยายามยัดเกษตรกรใส่กล่องใดกล่องหนึ่งของกลไกที่มีอยู่เดิม

 

ปัญหาสุดคลาสสิคของราชการไทย ใครเป็นเจ้าภาพ?

มักมีการโยนปัญหากันไปมาไม่มีหน่วยงานที่ยื่นมาเข้ามาแก้ไขปัญหาอย่างจริงจังโดยอ้างว่า “ตัวอย่างเกษตรกรเจ๊งแค่ไม่กี่พัน เป็นคนส่วนน้อย” แต่ความสัมพันธ์ในระบบเกษตรพันธสัญญา แทบไม่ต้องเอาตัวเลขรวมทั้งประเทศมาบอกว่าเลยว่ามีกี่คนที่อยู่ในระบบสัญญา เพราะในแต่ละผลผลิตจะมีการใช้สัญญามาตรฐานเหมือนกันหมดทั้งประเทศ บางผลผลิตเกษตรอยู่ต่างบริษัทกันก็ยังใช้สัญญาเหมือนกันอีก หลักฐาน คือ เกษตรกรปรับปรุงแก้ไขสัญญาเป็นรายบุคคล บริษัทไม่ยอมบอกว่าต้องใช้สัญญาเดียวกันทั้งประเทศ สำนักงานใหญ่สั่งมา นั่นหมายความว่า การหยิบเกษตรกรคนใดในระบบมาศึกษา ก็กลายเป็น ตัวแทนเกษตรทั้งระบบ ทันที! (และเป็นข้อมูลระดับหลักฐานที่ฟ้องร้องกันในศาลได้ แต่กลับไม่มีหน่วยงานรัฐเข้ามาหนุนเสริม)

ยิ่งการทำเกษตรพันธสัญญาอยู่ในพื้นที่ชนบทไกลจากหูตาเจ้าหน้าที่รัฐส่วนภูมิภาค การปล่อยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเผชิญหน้ากับ ระบบอุปถัมภ์ อิทธิพล หรืออำนาจเถื่อน ที่ ผู้มีบารมีในท้องถิ่นกลับได้ช่องทางทำกินใหม่จากการเป็นนายหน้าของทุนใหญ่ ทุนท้องถิ่น ในการควบคุมลูกไร่ ลูกฟาร์ม และสอดส่องพฤติกรรมต้องสงสัย รวมไปถึงทำกิจกรรมประชาสัมพันธ์ผ่านงานบุญ ประเพณี เลี้ยงฉลองต่างๆ กลายเป็นบรรษัทเพิ่มความเข้มข้นของระบบอุปถัมภ์ในท้องถิ่น เพียงแต่มีกระสุนจากบริษัทแทนนักการเมือง ในบางกรณีนักการเมืองเลยกระโดดมาเล่นเกมส์แย่งชิงอำนาจโดยเข้าข้างเกษตรกร แต่พอบรรษัทเข้าหา อุดหนุน ส่งเสริมก็เงียบหายไป หรือบางพื้นที่มีการหนุนคู่แข่งทางการเมืองอีกฝ่ายมาสู้แทน  กลเกมส์การเมืองของกลุ่มทุนที่อาศัยนักการเมืองบังหน้าจึงลงลึกและแพร่ไปทุกพื้นที่

การมี พรบ.คุ้มครองสิทธิเกษตรกรฯ จึงกำหนดหน้าที่ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง อาทิ กระทรวงยุติธรรมที่เชี่ยวชาญด้านสัญญา กระทรวงเกษตรที่ชำนาญการด้านเกษตรกรรม และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ใกล้ชิดกับเกษตรกรในพื้นที่ เข้ามาร่วมเสริมอำนาจต่อรองให้กับเกษตรกรตั้งแต่ ต้นน้ำยันปลายน้ำ

กระบวนการยุติธรรมไล่ตาม “สัญญายืดหยุ่น” ของทุนนิยมตอนปลายทันไหม

เกษตรกรไม่ใช่คนโง่ แต่เป็นคนที่มีประสบการณ์ต่อสู้มาอย่างโชกโชน แต่เงื่อนไขที่เหนี่ยวรั้ง คือ หนี้สิน

เกษตรกรหน้าใหม่ คนที่เคยไปขายแรงงานต่างแดน หรืออดีตข้าราชการ เข้ามาในระบบโดยอาจมีประสบการณ์ไม่มากนัก แต่อยากเกษียณแล้วทำงานอยู่กับบ้าน เก็บกินรายได้จากผลผลิตทางการเกษตรที่เขาว่า “แน่นอน ชัดเจน”

บรรษัทมีการนำเสนอแผนธุรกิจโดย การใช้ตัวเลขผลตอบแทนที่ แน่นอน ชัดเจน และมีตัวแทนจากสถาบันการเงินมาพร้อมกับตัวแทนของบรรษัทใหญ่

การทำสัญญาที่ประกันราคาขาย(ราคารับซื้อ) แต่อาจไม่เข้าใจในรายละเอียดอื่นๆ ซึ่งเป็นเทคนิคทางการเกษตร ปศุสัตว์ ที่บรรษัทกุมความรู้เหล่านี้ไว้ทั้งหมด ในหลายกรณีบรรษัทร่วมกับเจ้าพนักงานของรัฐที่ควรจะดูแลเรื่องนั้นๆ ด้วย

ผลตอบแทนที่ว่าแน่ตามราคาที่เขียนในสัญญา จริงๆก็ยังขึ้นอยู่กับสถานการณ์ตลาด ณ ตอนที่ผลผลิตออกมา ถ้าราคาตลาดสูงกว่าที่เขียนในสัญญา โดนบังคับขายแน่นอน แต่ถ้าราคาตลาดต่ำ บริษัทอาจชิ่งหนีไปก็มี หรือมารับซื้อช้าจนราคาตก หรือเกษตรกรต้องเสียเงินบำรุงผลผลิตไปเรื่อยๆ ทั้งที่ควรจะขายแล้วจบการลงทุนในรอบนั้นไปแล้ว

ถ้าเกษตรกรเอาผลผลิตตนเองไปขายให้ได้ราคาดีกว่า เจอฟ้อง เป็นคนขี้โกง ชั่วช้า ต้องฟ้องจนล้มละลาย เอาไปประจาน

ถ้าบริษัทชิ่ง เกษตรกรอยากได้เงินตามสัญญา ตัวแทนบรรษัทก็ท้าให้ไปฟ้องเอาเอง ครับ ไปจ้างทนายสู้คดีในศาล อีกกี่ปีกว่าจะได้เห็นเงิน แต่ที่แน่ๆ เงินที่ลงทุนไป ดอกเบี้ยที่กู้เงินมา วิ่งทุกวัน

ดังนั้น ผลตอบแทนที่สูง จึงมาพร้อมกับการลงทุนมากและความเสี่ยงสูงเสมอ!   เกษตรกรจึงกระโดดเข้าไปหาความเสี่ยง ในรูปของ “สัญญาไม่เป็นธรรม” เพราะหวังผลตอบแทนสูงที่ บรรษัท สถาบันการเงิน เจ้าหน้าที่รัฐบางคน ปั้นมา   และหลายครั้งก็พบว่า เกษตรกรไม่ได้ตัวหนังสือสัญญามาถือไว้  หรือมีการตกลงกันเพียงแค่ลมปาก

 

คู่สัญญาที่ต่างกันราว ยักษ์ กับ มด

ข้อมูลงานวิจัยแสดง “ความเครียดและกังวลหวาดกลัวของเกษตรกร” เนื่องจากต้องปะทะกับ อำนาจ อิทธิพล ในพื้นที่ มีผลต่อสำนึกในการลุกขึ้นต่อรองของเกษตรกร การเข้าใจทางเลือกของเกษตรกรในการต่อสู้หรือเลือกกลยุทธ์ต่างๆ ต้องมีมุมมองด้าน อารมณ์ ความรู้สึกว่า ทำไมเกษตรกรไม่กล้า กลัวอะไร ทำไมเสียงเกษตรกรจึงหายไปไหน ทำไมรวมกลุ่มไม่ได้ ต้องหวาดผวาและกังวลกับอะไรบ้าง

หากลองกลับไปฟังเกษตรกรฟังอย่างตั้งใจ จะรู้ว่า กลยุทธ์ของบรรษัทและผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่นทำให้เขาต้องเผชิญกับอะไรบ้าง ซึ่งหลายอย่างวัดเป็น “ตัวเลข” มิได้แต่มีผลจริง เช่น เกรงว่าคนในครอบครัวถูกทำร้าย เพื่อนไม่คบ โดนตัดญาติ หรือกลัวโดนแกล้งไม่เอาปัจจัยการผลิตมาให้ หรือไม่มาซื้อผลผลิตคืนตรงเวลา ฯลฯ ซึ่งมีผลทางจิตวิทยาสูงมาก

ถ้าวันนี้เกษตรกรในระบบพันธสัญญาออกมาเรียกร้องว่าถูกบรรษัทรังแก จะมีใครช่วยจัดการบรรษัทใหญ่ไหม เพราะรัฐเผด็จการ กับ การส่งเสริมอุตสาหกรรม (อาหาร) เป็นของคู่กัน หรือว่าแค่คิดจะออกมาเรียกร้องก็ไม่ได้แล้ว

 

ปมที่ยากจะแกะ ป้องกันตั้งแต่ต้นง่ายกว่า

ทุนใหญ่ระดับชาติที่มีภาพลักษณ์ดี ทุนหนา และสร้างเครือข่ายนักการตลาดรุ่นใหม่รุกไปทุกพื้นที่ มีการสร้างเครือข่ายกับผู้มีอิทธิพลมีบารมีในท้องถิ่น แบบแนบเนียน ผ่านการให้ค่าคอมมิชชั่น ไปจนถึงงานบุญประเพณี ยิ่งไปกว่านั้นยังมีการสร้างเครือข่ายกับนักการเมืองระดับชาติและท้องถิ่น ผ่านการสนับสนุนเงินทุน

แล้วหนี้สินของเกษตรกรล่ะเป็นความรับผิดชอบของใคร  เมื่อบรรษัท หน่วยงานรัฐ และนักวิชาการ รวมหัวกันชี้หน้า เกษตรว่า “เจ๊งเพราะห่วย” เป็น “คนส่วนน้อย”

ใครที่ฮึดสู้กับบรรษัทจะต้องเจอกับยุทธวิธีพิฆาตเกษตรกรเต็มรูปแบบ ตั้งแต่การตัดสัมพันธ์ เลิกสัญญาที่ลงทุนไปแล้ว เอาเรื่องไปเล่าเสียๆหายๆให้คนในชุมชนทอดทิ้ง นินทา การสร้างความหวาดกลัวด้วยการข่มขู่ ทำลายทรัพย์สิน ทำร้ายร่างกาย หรือเอาชีวิต

เมื่อเซ็นสัญญาไปแล้วนักกฎหมาย ทนาย และหน่วยงานรัฐก็มักบอกให้ทำใจ รับสภาพข้อสัญญาไปเพราะเซ็นกับเขาไปแล้ว ทั้งที่มี พรบ.ข้อสัญญาไม่เป็นธรรมฯ บอกอยุ่โทนโท่ว่า หากคู่สัญญาไม่รู้ข้อมูลและเข้าทำสัญญาที่เขียนไว้ “สำเร็จรูป” แล้วละก็จะเข้าลักษณะข้อสัญญาไม่เป็นธรรม ฟ้องร้องขอให้ฐานเพิกถอนสัญญาได้

แต่ก็ต้องไม่ลืมว่า การนำเรื่องขึ้นต่อสู้ในศาลมีต้นทุนสูง ทั้งค่าทนาย เสียเวลา ไหนจะต้องเครียดกังวลกับผุ้มีอิทธิพลอีกสารพัด  

การป้องกันไม่ให้เดินเข้าไปตกบ่วงสัญญาแต่ต้น หรือมีหน่วยงานของรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาช่วยพิจารณาและต่อรองข้อสัญญาตั้งแต่ต้น ย่อมเสริมอำนาจต่อรอง และอุ่นใจกว่ามาก หากผิดสัญญาก็มีพยานรู้เห็นอีกบาน

 

ทำไมต้องสร้างกลไกที่ใช้คุ้มครองเกษตรกรในระบบนี้ให้พิเศษแตกต่างจาก เกษตรกร ผู้ใช้แรงงาน หรือผู้ประกอบการทั่วไป

เกษตรกรจำนวนมากโดนฟ้องร้องเป็นคดีในศาล และเสี่ยงว่าจะล้มละลาย โดนขายทรัพย์สินทอดตลาดด้วยความผิดที่ตัวเองมิได้ก่อขึ้น มีหลายครั้งที่เห็นว่าสัญญาไม่เป็นธรรมแต่ก็บังคับต่อไปเพราะบอกว่าได้เซ็นไปแล้ว ทั้งที่ตามกฎหมายสามารถปรับปรุงแก้ไขข้อสัญญาไม่เป็นธรรมได้ แต่ก็นั่นล่ะต้องแก้สัญญาโดยไปจ้างทนายฟ้องศาลเอาเองอีกเช่นกัน

ทำไมเจ๊งกันเยอะถึงไม่บอกเล่า ก็เพราะอยากลดหนี้ โดยที่ใช้วิธีหาเกษตรกรคนอื่นมารับกรรมแทน เช่น ให้มีเซ๊งต่อฟาร์ม มาซื้ออุปกรณ์การผลิตต่อ ฯลฯ

วงจรของการรักษาหน้า รักษาภาพลักษณ์ และหาคนมารับเคราะห์แทน ทำให้ปัญหาของระบบเกษตรพันธสัญญาแบบห่วยๆ เงียบงัน และส่งผลต่อตัวเกษตรกรเองในท้ายที่สุด คือ ไม่มีใครเห็นปัญหา ไม่มีพลังในการบอกเล่าเรื่องให้สังคมฟัง เพราะทุกครั้งที่หาตัวเกษตรกรมายืนยันแทบทุกคนหันหลบ เกษตรกรในฐานะเจ้าของปัญหาจึงกลายเป็นคน “ไร้ตัวตน”

การสร้าง พรบ. ที่พูดถึงคนกลุ่มนี้โดยตรงและให้สิทธิพร้อมความคุ้มครอง จะช่วยดึงให้เกษตรกรกล้าเผชิญปัญหาและเดินไปสุ่ทางแก้ไข และเท่ากับเป็นการเปิดเผยเรื่องราวระวังภัยให้กับคนอื่นที่กำลังจดๆจ้องๆจะลองดู

 

การป้องกันและแก้ไขปัญหาที่เป็นรูปธรรม ด้วย พรบ.สัญญาในระบบเกษตรพันธสัญญา

เมื่อวิเคราะห์ระบบอาหารและการเกษตร จะเห็นชัดว่า เกษตรกรในยุคปัจจุบันเกี่ยวข้องกับการผลิตเพื่อขาย มากกว่าผลิตเพื่อยังชีพอย่างเดียว จึงต้องมีกฎหมายที่พูดถึง เกษตรพันธสัญญาอย่างครบวงจร เพื่อบังคับใช้กลไกขจัดการผูกขาดปัจจัยการผลิต การขนส่ง การซื้อขาย และการโฆษณาประชาสัมพันธ์ ของบรรษัทเกษตรและอาหาร ที่ทำให้เกิด “เหยื่อ” รายใหม่เข้ามาเซ็นสัญญาโดยไม่ล่วงรู้ข้อมูลอย่างรอบด้าน

นอกจากนี้ยังเป็นการสร้างกลไก เสริมความสามารถในการต่อสู้ฟ้องร้องคดีของเกษตรกรที่โดนโกง  การสนับสนุนให้ผู้บริโภคที่ได้รับอันตรายจากสินค้าของบรรษัทร้องเรียน    การคุ้มครองความปลอดภัยของเกษตรกร และผู้บริโภคที่เป็นคดีกับบรรษัท

รวมไปถึงการขยายความคุ้มครองสิทธิของ “ลูกจ้าง” ในฟาร์ม เล้า ไร่ ที่เป็นผู้ใช้แรงงานภายใต้เกษตรกรผู้จัดการด้วย ไม่ว่าจะไทยรึต่างด้าวในอนาคต

การออก พรบ.คุ้มครองเกษตรกรในระบบพันธสัญญาจึงเป็นก้าวย่างที่จำเป็น เพื่อเป็นรากฐานของนโยบาย/กฎหมายที่รับรองความมั่นคงด้านอาหารของชาติ และเป็นหลักประกันแห่งสวัสดิการที่ประชาชนคุณพึงได้อย่างมีคุณภาพ

 

ผู้เขียน ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ทศพล ทรรศนกุลพันธ์
 

การเมืองของกฎหมาย 55 : ทำไมประเทศไทยต้องมี พรบ.คุ้มครองสิทธิเกษตรกรในระบบพันธสัญญา (Contract Farming)

เกษตรพันธสัญญาที่ดี มีการสร้างความร่ำรวยให้กับเกษตรกรจำนวนมาก ลดความไม่แน่นอนในการผลิตและประกันว่ามีตลาดขายสินค้าแน่นอน หากมีปัญหาระหว่างการเพาะปลูก/เลี้ยงสัตว์จะมีการแบ่งรับความเสียหายกับบรรษัท นั้นมีจริง