การชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธมีข้อจำกัดที่อาจถูกรัฐเข้าระงับหรือแทรกแซงการใช้สิทธิได้ตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) ข้อ 4 ในสภาวะฉุกเฉินสาธารณะที่คุกคามความอยู่รอดของชาติที่ถูกประกาศอย่างเป็นทางการ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักไทย พุทธศักราช 2560 กำหนดถึงเหตุที่ชอบธรรมในการจำกัดสิทธิการชุมนุมในสถานการณ์ปกติ 6 ประการ ได้แก่ เพื่อประโยชน์แห่งความมั่นคงของชาติ ความปลอดภัยสาธารณะ ความสงบเรียบร้อย การคุ้มครองด้านสาธารณสุขและศีลธรรมอันดี และการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น
การตีความกฎหมายที่ให้อำนาจรัฐในการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุม
โดยจะเน้นไปที่ 5 ประการแรกซึ่งรัฐมักกล่าวอ้างแต่มีความคลุมเครือ อันได้แก่
- ความมั่นคงของชาติ เป็นเหตุในการจำกัดสิทธิเมื่อมีความจำเป็นอย่างยิ่งยวดในการปกป้องความดำรงอยู่ของชาติ บูรณภาพของดินแดน อำนาจอธิปไตยทางการเมือง จากภยันตรายหรือการใช้กำลังที่เชื่อได้ว่าอาจเกิดขึ้นจริง
- ความปลอดภัยสาธารณะ เมื่อพิสูจน์ได้ว่าการชุมนุมนั้นก่อให้เกิดอันตรายที่ส่งผลต่อความปลอดภัยต่อชีวิตและร่างกายของบุคคล หรือเกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อทรัพย์สิน
- ความสงบเรียบร้อย หรือ public order หมายถึงการละเมิดกฎหมายที่เป็นประกันหรือหลักการพื้นฐานของสังคม ขณะที่การละเมิดกฎหมายหรือระเบียบทั่วไป หรือ law and order ที่ไม่ใช่หลักการพื้นฐานของสังคมไม่นับว่าเป็นการกระทำต่อความสงบเรียบร้อยของสังคมได้
- การคุ้มครองด้านสาธารณสุข คือการชุมนุมที่อาจทำให้เกิดความเสี่ยงด้านสุขภาพ
ต่อสาธารณชนหรือตัวผู้ชุมนุม เพราะขณะนั้นมีสถานการณ์ร้ายแรงด้านสุขอนามัย
- ศีลธรรมอันดี การคุ้มครองด้านศีลธรรมเป็นการจำกัดสิทธิในกรณีพิเศษ ต้องพิจารณาจากขนบทางสังคม ปรัชญา ศาสนาที่หลายหลายในสังคมและต้องตีความตามกรอบสิทธิมนุษยชน หลักพหุนิยม และต้องอยู่บนพื้นฐานของ “การไม่เลือกประติบัติ” (Non-Discrimination)
สิ่งที่รัฐควรกระทำ และสิ่งที่ไม่ควรกระทำ
- การจำกัดสิทธิต้องพิจารณาอย่างเจาะจง หากมีความรุนแรงเกิดจากผู้ชุมนุมบางกลุ่มเพื่อรักษาหลักการข้อสันนิษฐานที่ว่าการชุมนุมเกิดขึ้นโดยมีเจตนาเป็นไปโดยสงบ
- เจ้าหน้าที่อาจมีข้อกำหนดเกี่ยวกับเวลาในการชุมนุมได้ ซึ่งหากเป็นการชุมนุมโดยสงบควรปล่อยให้ยุติด้วยตัวเอง การชุมนุมที่ถูกจัดขึ้นถี่ไม่ควรถูกห้าม (การชุมนุมที่ยืดเยื้อและผลกระทบมาเป็นข้อพิจารณาในการจำกัดสิทธิลงได้)
- เจ้าหน้าที่ตำรวจต้องระงับเหตุอย่างได้สัดส่วนและมุ่งระงับเหตุต่อบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่ก่อความรุนแรง ไม่ใช่ต่อผู้ชุมนุมอื่น ๆ ที่ชุมนุมโดยสงบ
- การใช้กำลังเข้าควบคุมสถานการณ์อาจเป็นการกระตุ้นความโกรธหรือความรุนแรงทำให้สถานการณ์บานปลายมาขึ้น ตำรวจจึงต้องควรสื่อสารออกมาอย่างเปิดเผย และหากจำเป็นต้องมีการใช้กำลังก็ควรมีการแจ้งเตือนการนั้นอย่างเพียงพอ
- พนักงานเจ้าหน้าที่หรือรัฐ มีหน้าที่อำนวยการและปกป้องสิทธิที่จะมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ ต่อผู้ชุมนุม ผู้ไม่เกี่ยวข้องกับการชุมนุม ตลอดจน ผู้ชุมนุมตอบโต้ และใช้มาตรการที่เหมาะสมกับแต่ละสถานการณ์ กล่าวคือ
- การสั่งห้ามการชุมนุมในวัน เวลา หรือสถานที่ อย่างจำเพาะเจาะจงจะทำไม่ได้
- การจำกัดสิทธิ รวมถึงการการเลี่ยงพันธกรณีรัฐในภาวะฉุกเฉินสาธารณะ รัฐยังคงต้องอยู่ภายใต้อำนาจของกฎหมายและหลักการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมาย หลักสิทธิมนุษยชนตามพันธะกรณีอื่น รวมถึงหลักนิติธรรม
- รัฐยังคงมีหน้าที่ในการพิสูจน์ความชอบธรรมในการกระทำ การประกาศสภาวะฉุกเฉินและกำหนดขอบเขตต้องมาจากเจตนาอันสุจริตบนฐานของการประเมินสถานการณ์ว่ามีภัยคุกคามความอยู่รอดของชาติ
- การเลี่ยงพันธกรณีตาม ICCPR ข้อ 4 ต้องตีความอย่างเคร่งครัด ไม่ตีความไปในทางที่ขัดกับหลักสิทธิมนุษยชน และไม่ละทิ้งหลักการพื้นฐานของหลักสิทธิมนุษยชนในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา
- สิทธิบางประการตามพันธกรณีก็ไม่อาจเลี่ยงได้ อันได้แก่ สิทธิต่อชีวิตเนื้อตัวร่างกาย สิทธิที่จะไม่ถูกบังคับทดลอง สิทธิที่จะไม่ถูกบังคับเป็นทาสและค้ามนุษย์ สิทธิที่จะไม่ถูกจำคุกเพราะไม่ชำระหนี้ สิทธิที่จะไม่รับผิดคดีอาญาเพราะขณะที่กระทำไม่มีกฎหมายกำหนดความผิด สิทธิที่ในการยอมรับสภาพบุคคล สิทธิในการมีเสรีภาพในนับถือศาสนา ความเชื่อ และลัทธิ
- กฎหมายที่กำหนดให้การกระทำบางประการเป็นความผิดอาญา ต้องไม่เป็นการขัดขวาง กำหนดความผิด ลงโทษต่อผู้ชุมนุมที่ชุมนุมโดยสงบเกินควร
- การใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง ความสงบเรียบร้อย การสาธารณสุข ต้องเป็นไปตามหลักสากล รวมถึงต้องมีการนิยามที่ชัดเจนและแคบเพื่อป้องกันไม่ให้นำไปกลั่นแกล้งเป็นคดีหรือสั่งห้ามการชุมนุมโดยสงบ และยังต้องเคารพหลักความชอบด้วยกฎหมาย ความจำเป็น และความได้สัดส่วน
กฎที่เป็นกรอบแห่ง “การใช้อำนาจโดยรัฐ”
การจัดการการชุมนุมที่มีแนวโน้มที่จะมีการใช้ความรุนแรง รัฐอาจมีมาตรการจัดการภายใต้กฎหมาย เหล่านี้
1) การกำหนดถึงกฎการใช้กำลังของเจ้าหน้าที่ตำรวจต่อการชุมนุมประท้วง
2) ข้อจำกัดขั้นสูงสุดในการใช้อาวุธปืน ในกรณีต่าง ๆ
3) มาตราการที่เกี่ยวข้องกับการรักษาความปลอดภัยและโครงสร้างสถาบันของกองกำลังรักษาความปลอดภัยและการกีดกันกองกำลังติดอาวุธ
4) การเจรจาและผู้ที่เกี่ยวข้องกับการเจรจา
การไม่ทำให้แกนนำและผู้ร่วมชุมนุมในการชุมนุมสาธารณะกลายเป็นอาชญากรและไม่ต้องรับผิดในการกระทำของปัจเจกคนใดคนหนึ่ง เป็นต้นว่า การสร้างฐานความผิดทางอาญาให้กว้าง คลุมเครือ การลงโทษหรือดำเนินกระบวนการยุติธรรมทางอาญาไม่เป็นไปตามมาตรฐานสากล การทำให้คำปราศรัยของแกนนำเข้าข่ายความผิดทางอาญา
รัฐต้องจัดให้อบรมฝึกฝนการอย่างเข้มงวดต่อเจ้าหน้าที่เกี่ยวกับข้อจำกัดในการใช้อาวุธ มาตรการจัดการร่วมกับชุมชน และยุทธศาสตร์การลดระดับความขัดแย้งและการเจรจา
หลีกเลี่ยงการใช้ทหารในการจัดการดูแลการชุมนุมรวมถึงการดำเนินคดีผู้ชุมนุมในศาลทหาร ทหารเข้ามาสนับสนุนเจ้าหน้าที่ตำรวจในการดูแลการชุมนุมได้ แต่ต้องได้รับการฝึกอบรมเกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมายภายใต้หลักสิทธิมนุษยชน เทคนิควิธีการลดความขัดแย้ง โดยต้องอยู่ภายใต้การบังคับการของเจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนและกฎหมายพลเรือน
การใช้ยุทธวิธี การใช้อาวุธ หรือการใช้กำลังปราบปราม นอกจากจะจำเป็นและได้สัดส่วนแล้วยังต้องไม่ใช่กรณีทั่วไปแต่ใช้ในกรณียกเว้นเท่านั้น ภายใต้ The UN Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials หลักสากลในแนวปฏิบัติด้านสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติว่าด้วยการใช้อาวุธที่มีความร้ายแรงต่ำในการบังคับใช้กฎหมาย
ดังต่อไปนี้
• ปืนใหญ่ฉีดน้ำ (Water Canon)
- ควรจะใช้ในสถานการณ์ที่กระทบต่อความสงบเรียบร้อยอย่างร้ายแรง ซึ่งมีความเป็นไปได้อย่างยิ่งว่าจะนำไปสู่การเสียชีวิต บาดเจ็บสาหัส หรือการทำลายทรัพย์สินอย่างรุนแรงในวงกว้างเท่านั้น
- ไม่ควรใช้ยิงใส่บุคคลในระดับสูง ในลักษณะที่มีความเสี่ยงต่อการบาดเจ็บระดับสอง (Secondary Injury)
• การใช้สารที่ก่อและความระคายเคืองทางเคมี (Chemical Irritants)
- การใช้สารเคมีระคายเคืองต้องไม่ยิงไปหาบุคคล หากโดนหน้าหรือหัวอาจเกิดอันตรายต่อร่างกายและชีวิต และต้องไม่ใช้ในพื้นที่ปิดหรือที่ไม่มีอากาศถ่ายเทพอ ไม่ควรใช้สารเคมีที่ก่อความระคายเคืองที่มีระดับของสารอันตรายสูง
• กระสุนยาง (Kinetic Impact Projectiles)
- กระสุนยางควรถูกใช้ในการยิงที่เล็งไปที่ช่วงท้องส่วนล่าง หรือ ขา ของบุคคลที่ใช้ความรุนแรงเท่านั้น และเฉพาะในกรณีที่เล็งเห็นว่ากำลังจะเกิดอันตรายต่อเจ้าหน้าที่ตำรวจ หรือสาธารณชน
- กระสุนยางไม่ควรใช้ยิงในโหมดอัตโนมัติ
- การยิงทีละหลายๆ นัด ในคราวเดียวกันนั้นโดยทั่วไปไม่มีความแม่นยำ การยิงเช่นนั้นยังขัดต่อหลักความจำเป็นและได้สัดส่วน กระสุนโลหะ เช่น ที่ยิงจากปืนสั้น (shotguns) ไม่ควรนำมาใช้
- กระสุนควรมีการนำไปทดสอบและได้รับการอนุมัติให้ใช้ เพื่อให้มั่นใจว่าจะมีความแม่นยำเพียงพอที่จะใช้ยิงไปในบริเวณที่ปลอดภัยต่อเป้าหมายที่มีขนาดเท่ามนุษย์ ในระยะที่กำหนด และโดยไม่ใช้รุนแรงเกินควร ซึ่งอาจก่อให้เกิดการบาดเจ็บ
- การใช้กระสุนยางไม่ควรเล็งไปที่หัว หน้าหรือคอ กระสุนโลหะหุ้มยางเป็นอันตราย ไม่ควรนำมาใช้
• ปืนช็อตไฟฟ้า (Taser)
- ปืนช็อตไฟฟ้าไม่ควรถูกนำมาใช้ในกรณีที่เป้าหมายไม่ได้แสดงอาการต่อต้านด้วยการต่อสู้ เมื่อเป็นไปได้ควรหลีกเลี่ยงการช็อตไฟฟ้าซ้ำๆ นานเกินไป หรือต่อเนื่องกัน
- ความเสี่ยงที่เกิดจากความเจ็บปวดหรือความทรมานนั้นอาจมากจนถึงขั้นนับว่า เป็นการทรมานหรือการปฏิบัติอย่างโหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือ เป็นการใช้อาวุธเกินเหตุจำเป็น
• กระบองตำรวจ (Police Baton, Truncheon, or Nightstick)
- เจ้าหน้าที่ผู้บังคับใช้กฎหมายควรหลีกเลี่ยงการใช้กระบองจู่โจมไปยังจุดบอบบางของร่างกาย ได้แก่ ศีรษะ คอและลำคอ กระดูกสันหลัง ไต และท้อง
- ไม่ควรใช้กระบองรัดคอเนื่องจากมีความเสี่ยงสูงที่ผู้ถูกรัดคอจะถึงแก่ความตาย หรือบาดเจ็บสาหัสจากการถูกกดทับที่เส้นเลือดใหญ่หรือทางเดินหายใจ และยังมีความเสี่ยงให้เกิดอาการบาดเจ็บบริเวณกล่องเสียง หลอดลม และกระดูกไฮออยด์
- ไม่ควรใช้กระบองกับผู้ที่ไม่มีส่วนเกี่ยวข้อง หรือผู้ที่ไม่มีพฤติกรรมคุกคามรุนแรง
การใช้อำนาจรัฐตามหลัก ความจำเป็น และได้สัดส่วน
การกระทำที่เป็นการจำกัดสิทธิหรือกระทบสิทธิต้องพิจารณาตามหลักความจำเป็น และได้สัดส่วน
การพิจารณา ความจำเป็น ต้องผ่านบททดสอบ 3 ประการนี้ คือ
(1) การจำกัดสิทธินั้นมีกฎหมายให้อำนาจหรือไม่ (prescribed in conformity with the law) กฎหมายที่ให้อำนาจต้องเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ และต้องเป็นกฎหมายที่มีกระบวนการและเนื้อหาที่ชอบด้วยกฎหมาย
(2) การจำกัดกัดสิทธินั้นต้องมีวัตุประสงค์ที่ชอบด้วยกฎหมาย (pursue a legitimate aim) ภายใต้ ICCPR ข้อ 21
(3) ต้องอยู่ภายใต้หลักความจำเป็นและได้สัดส่วนสำหรับสังคมประชาธิปไตย (necessity in a democratic society) กล่าวคือ หากมีการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมจะสนองต่อความต้องการของสังคมโดยได้สัดส่วนกับเป้าหมายโดยชอบด้วยกฎหมาย ขณะเดียวกันรัฐต้องสามารถให้เหตุผลต่อการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมอย่างเหมาะสมและเพียงพอ
การพิจารณาความได้สัดส่วน ต้องเป็นการที่รัฐเลือกใช้วิธีการที่มีผลกระทบน้อยที่สุดเพื่อให้การกระทำนั้นบรรลุผลและต้องชั่งน้ำหนักว่าจะเกิดผลดีมากกว่า การจำกัดสิทธิต้องจำกัดลงตามสัดส่วนแต่ไม่ได้หมายความว่าจะสามารถจำกัดสาระสำคัญแห่งเสรีภาพในการชุมนุมไปทั้งหมด
ขอบเขตอำนาจและข้อจำกัดในการปฏิบัติหน้าที่
- การละเมิดกฎหมายลหุโทษที่สืบเนื่องจากการดำเนินกิจกรรมการชุมมุมสาธารณะโดยสงบต้องไม่ถูกนำมาเป็นข้ออ้างในการสลายการชุมนุม
- กรณีที่เกิดความวุ่นวายในพื้นที่การชุมนุม รัฐต้องไม่ใช้ความวุ่นวายของคนกลุ่มน้อยมาเป็นข้ออ้างในการกีดกันหรือสลายการชุมนุมของคนส่วนใหญ่
- เจ้าหน้าที่ไม่ควรใช้กำลังเพื่อลงโทษการไม่ยอมปฏิบัติตามคำสั่ง หรือเพื่อลงโทษผู้ประท้วงเพราะออกมาชุมนุม
- การจับกุมและกักขังควรเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น ไม่ใช่นำมาใช้เป็นวิธีขัดขวางการชุมนุมหรือเพื่อลงโทษผู้ที่เข้าร่วมการชุมนุม
- การรวบรวมข้อมูลส่วนบุคคลเกี่ยวกับการชุมนุมต้องไม่แทรกแซงความเป็นส่วนตัว หรือสิทธิอื่น ๆ โดยไม่ได้รับอนุญาตหรือมีกฎหมายให้อำนาจ
- การชุมนุมของเด็กและเยาวชน เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องดูแลควบคุมการชุมนุม โดยปราศจากการใช้ความรุนแรง การคุกคาม หรือการข่มขู่ทุกรูปแบบ
- อาวุธปืนต้องไม่ถูกใช้ในการสลายการชุมนุมไม่ว่าด้วยเหตุผลใด ๆ ทั้งสิ้น
- เจ้าหน้าที่ทุกคนต้องไม่ใช้อำนาจกีดกันผู้บาดเจ็บทุกคนในการเข้าถึงการรักษาพยาบาล
- การออกกฎหมายนิรโทษกรรมแบบไร้ขอบเขตเพื่อยกเว้นความผิดแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับความรุนแรง เป็นสิ่งที่ไม่อาจยอมรับได้
- ภายใต้หลักการดำเนินการภารกิจทางปกครองที่ดี และ ICCPR ข้อ 22 พนักงานเจ้าหน้าที่ควรยึดถือตามหลักสากลเป็นสำคัญ กรณีเกิดการขัดกันระหว่างกฎเกณฑ์ภายในประเทศและหลักสากลในเรื่องการใช้ดุลยพินิจและการสั่งการ
การดำเนินการหลังการชุมนุม
- กรณีที่มีเหตุการณ์ละเมิดสิทธิมนุษยชนเนื่องจากการชุมนุมและการสลายการชุมนุม รัฐจะต้องตั้งคณะการทำงานที่เป็นอิสระและเป็นกลาง เพื่อทำหน้าที่รวบรวมพยานหลักฐานและค้นหาความจริง
- การติดตามสอดส่องผู้เกี่ยวข้องกับการชุมนุม รัฐต้องพัฒนาหรือดำเนินการตามกฎหมายและนโยบายที่กำหนดให้ข้อมูลส่วนบุคคลถูกจัดเก็บรักษาไว้เพื่อวัตถุประสงค์ความปลอดภัย ภายใต้วัตถุประสงค์ที่ชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น
- รัฐจัดให้มีกลไกเพื่อให้ปัจเจกบุคคลสามารถตรวจสอบได้ว่า ข้อมูลใดบ้างที่ถูกจัดเก็บและสามารถเข้าถึงกระบวนการที่มีประสิทธิภาพ เพื่อร้องเรียนขอลบล้างข้อมูลส่วนบุคคลที่รัฐเก็บไว้ได้
- การรวบรวมข้อเท็จจริงต้องเปิดโอกาสให้ทุกฝ่าย โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ถูกละเมิดสิทธิเสรีภาพระหว่างการชุมนุม ให้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการอย่างจริงจัง
- การดำเนินคดีความอาญา ต้องมาจากหน่วยงานที่มีหน้าที่ปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน โดยไม่ปล่อยให้ประชาชนต้องต่อสู้คดีตามลำพัง
- การชดเชยเยียวยา ต้องเกิดขึ้นควบคู่กับกระบวนการยุติธรรมอาญาและการชำระสะสางความจริงอย่างเป็นระบบ
*บทความนี้นำมาจากคู่มือการดูแลการชุมนุมสาธารณะตามมาตรฐานสากลที่พัฒนาร่วมกับ ปารณ บุญช่วย และ ภาสกร ญี่นาง