การคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของคนไร้บ้านจำเป็นต้องยืนอยู่บนฐานของกฎหมายที่ประกันสิทธิของบุคคลโดยมิคำนึงถึงความแตกต่างหลากหลายทางสถานภาพใด ๆ แม้คนไร้บ้านจะเป็นปัจเจกชน หรือกลุ่มคนที่มีปริมาณน้อยเพียงไร รัฐก็มีพันธกรณีในการเคารพ ปกป้อง และส่งเสริมสิทธิให้กลุ่มเสี่ยงนี้โดยเหตุแห่งความเป็นสิทธิมนุษยชนที่รัฐได้ประกาศเข้าผูกพันตนไว้
หลักกฎหมายสิทธิมนุษยชนที่จำเป็นต่อการอ้างอิงเพื่อสร้างหลักประกันให้กับกลุ่มคนไร้บ้านประกอบไปด้วย กฎหมายเชิงเนื้อหาที่มีบทบัญญัติรับรองสิทธิในหลักการอันเป็นเอกสารอ้างอิงสำหรับตัวคนไร้บ้านเอง หรือขบวนการขับเคลื่อนนโยบายส่งเสริมสิทธิคนที่อาศัยในพื้นที่สาธารณะของเมือง
กฎหมายที่รับรองสิทธิมนุษยชนของคนไร้บ้านในระดับสากลประกอบไปด้วย
1. กฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชน
คนไร้บ้านไม่ว่าจะเป็นใครอยู่ที่ใดในโลกนี้ก็ย่อมได้รับการประกันสิทธิตามปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ซึ่งถือเป็นมาตรฐานขั้นต่ำสุดในการประกันศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ โดยประชาคมโลกได้สร้างระบบความสัมพันธ์ในการปฏิบัติต่อกันของบรรดารัฐต่าง ๆ ผ่านปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนว่า รัฐทุกรัฐจะปฏิบัติต่อพลเมืองของตนและพลเมืองโลกอย่างไร ถึงแม้ว่าจะมิได้มีผลบังคับทางกฎหมายเหมือนอย่างสนธิสัญญา หรือข้อตกลงระหว่างประเทศ แต่ก็มีพลังสำคัญทางศีลธรรม จริยธรรม และมีอิทธิพลทางการเมืองทั่วโลก รวมถึงมีผลผูกพันรัฐในฐานะกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศที่รัฐต้องตระหนักถึงหรืออาจโดนเรียกร้องให้ต้องปฏิบัติตาม
นอกจากนี้ยังเป็นแนวคิด ในการร่างรัฐธรรมนูญของบรรดาประเทศ ที่มีการร่างรัฐธรรมนูญในเวลาต่อมา นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแทบทุกฉบับ ก็มีข้อความที่สอดคล้องกับปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน โดยเฉพาะหมวดที่ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพ ความเสมอภาค และกลไกการประกันสิทธิเสรีภาพทั้งหลาย
สิทธิของคนไร้บ้านในการได้รับประกันความมั่นคงทางสังคมและคุณภาพชีวิตทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรมอันจำเป็นต่อการพัฒนาตนเองอย่างมีศักดิ์ศรีและยืดหยัดอยู่ได้อย่างเสรีก็ได้มีการรับรองไว้ในข้อ 22 ของปฏิญญา ซึ่งข้อ 25 ได้ให้รายละเอียดของวัตถุแห่งสิทธิที่คนไร้บ้านต้องได้การประกันจากรัฐประกอบไปด้วยมาตรฐานการครองชีพที่เพียงพอสำหรับสุขภาพ และความอยู่ดีของตน และครอบครัวรวมทั้งอาหาร เสื้อผ้า ที่อยู่อาศัย การรักษาพยาบาล และบริการสังคมที่จำเป็น และสิทธิในความมั่นคงในกรณีว่างงาน เจ็บป่วย ทุพพลภาพ เป็นหม้าย วัยชรา หรือการขาดปัจจัยในการเลี้ยงชีพอื่นใดในพฤติการณ์อันเกินจากที่ตนจะควบคุมได้
นอกจากนี้บุคคลทั้งหลาย (พลเมืองโลก) ยังมีสิทธิได้รับประโยชน์จากระเบียบสังคมและระหว่างประเทศอันจะอำนวยให้การใช้สิทธิและเสรีภาพอย่างเต็มที่ ดังปรากฏในการข้อ 28 หรือกล่าวให้ชัดเจน คือ ไม่มีข้ออ้างทางพรมแดนและเขตอำนาจใดจะมายกเว้น “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” ตามกฎบัตรนี้ได้ สิทธิมนุษยชนจึงมีอยู่ในตัวบุคคลทุกที่และทุกเวลา
ทั้งนี้ปฏิญญายังได้ชี้ให้เห็นถึงขอบเขตการใช้สิทธิ และหน้าที่ของบุคคลมิให้เกิดการล่วงล้ำกล้ำเกินสิทธิของผู้อื่นไว้ในข้อ 29 โดยในวรรค (2) ยังกล่าวถึงขอบเขตการใช้สิทธิที่อาจถูกจำกัดได้ ก็โดยการกำหนดแห่งกฎหมายเฉพาะ เพื่อความมุ่งประสงค์ให้ได้มาซึ่งการยอมรับ และการเคารพโดยชอบในสิทธิ เสรีภาพของผู้อื่น และเพื่อให้สอดคล้องกับข้อกำหนดอันยุติธรรมของศีลธรรม ความสงบเรียบร้อยของประชาชาติและสวัสดิการโดยทั่ว ไป ในสังคมประชาธิปไตย และในวรรค (3) ได้ห้ามมิให้ใช้ให้สิทธิขัดกับความมุ่งประสงค์และหลักการของสหประชาชาติ นั่นคือ สันติภาพ สิทธิมนุษยชน และความมั่งคั่งของมวลมนุษยชาติ ซึ่งขอบเขตตามข้อ 29 นี่เองจะกลายเป็นขอบเขตที่นำไปสู่การถกเถียงเมื่อมีการบังคับใช้สิทธิกับข้อเท็จจริงเสมอ ว่าหากต้องพิจารณาว่ากรณีนี้เป็นการใช้สิทธิของบุคคลจนเกิดขอบเขตแล้วจะต้องให้รัฐจำกัดสิทธิเพื่อป้องกันสิทธิของผู้อื่นแล้วหรือยัง อันเป็นปัญหาหลักในการบังคับตามกฎหมายสิทธิมนุษยชน
ยิ่งไปกว่านั้นปฏิญญาสากลยังได้วางหลักการเมื่อเกิดข้อขัดแย้งสงสัยเกี่ยวกับการตีความสิทธิมนุษยชนไว้ว่า หากมีปัญหาในการตีความปฏิญญาเพื่อบังคับใช้กับข้อเท็จจริง ก็ให้ยกข้อ 30 มาปรับใช้ ซึ่งบทบัญญัติได้ระบุอย่างชัดเจนว่าข้อความต่าง ๆ ตามปฏิญญานี้ไม่เปิดช่องที่จะแปลความได้ว่าให้สิทธิใด ๆ แก่รัฐ กลุ่มชนหรือบุคคลใด ๆ ที่จะประกอบกิจกรรม หรือกระทำการใด ๆ “อันมุ่งต่อการทำลายสิทธิและเสรีภาพ” ทั้งหลายที่ได้ระบุไว้ในบทบัญญัติฉบับนี้ นั่นหมายความว่ารัฐต้องระมัดระวังการออกกฎหมาย นโยบาย หรือมีมาตรการใด ๆที่ อาจขัดหรือแย้งต่อสิทธิที่ได้รับรองไว้โดยปฏิญญาสากล และรวมถึงสิทธิตามสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนอื่น ๆ ที่เกี่ยวและรัฐไทยเป็นภาคีอยู่นั่นเอง อาทิ กติกาสากลว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม และกติกาฯสิทธิพลเมืองและการเมือง เป็นต้น
2. สนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนที่ไทยเป็นภาคี
กติกาสิทธิพลเมืองและการเมืองสร้างหลักประกันเกี่ยวกับสิทธิในกระบวนการยุติธรรมที่เกี่ยวข้องกับคนไร้บ้านไว้ว่า การจำกัดเสรีภาพทั้งปวง ไม่ว่าจะในกรณีอาญาหรือกรณีอื่นๆ เพื่อวัตถุประสงค์ทางการศึกษา การควบคุมคนเข้าเมือง การเจ็บป่วยทางจิต คนเร่ร่อน ผู้ติดยาเสพติด แม้บทบัญญัติครอบคลุมบุคคลที่ถูกจำกัดเสรีภาพโดยการจับกุมหรือคุมขัง รัฐภาคีต้องประกันการเยียวยาอย่างเป็นผล
หน่วยงานภายใต้องค์การสหประชาชาติที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมจะต้องทำทุกวิถีทางเพื่อประกันว่า กิจกรรมของหน่วยงานสอดคล้องกับการมีสิทธิทางการเมืองและสิทธิพลเมืองอย่างแท้จริง หลักข้อนี้มีความหมายในทางละเว้นว่า องค์การระหว่างประเทศจะต้องหลีกเลี่ยงการเข้าไปเกี่ยวข้องกับโครงการต่าง ๆ เช่นเกี่ยวข้องกับการใช้แรงงานซึ่งขัดแย้งกับมาตรฐานสากล หรือการส่งเสริมหรือสนับสนุนการเลือกปฏิบัติต่อปัจเจกบุคคลแต่ละคน หรือกลุ่ม ซึ่งตรงกันข้ามกับบทบัญญัติของกติกา หรือเข้าไปเกี่ยวข้องกับการไล่ที่คนจำนวนมาก หรือการบังคับโยกย้ายคนไปที่อื่น โดยไม่มีการให้การคุ้มครอง หรือค่าชดเชยที่เหมาะสม เป็นต้น ส่วนในทางสนับสนุน หมายถึงว่าในกรณีที่เป็นไปได้ องค์กรภายใต้สหประชาชาติจะรณรงค์ให้เกิดโครงการ หรือแนวทางต่าง ๆ ที่จะก่อให้เกิดไม่เพียงแต่การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ หรือบรรลุวัตถุประสงค์อื่น ๆ ที่ระบุไว้กว้าง ๆ แต่ยังก่อให้ เกิดการส่งเสริมการมีสิทธิมนุษยชนให้มากที่สุดด้วย
อย่างไรก็ดี สิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมเป็น “พันธกรณีเชิงบวก” (Positive Rights) ซึ่งเรียกร้องให้รัฐริเริ่มดำเนินมาตรการต่าง ๆ ขึ้นมาเพื่อเพิ่มพูนคุณภาพชีวิตของบุคคล รัฐจึงจำเป็นต้องมีทรัพยากรมารองรับซึ่งโดยนัยยะแห่ง ข้อ 2 ของกติกาสากลว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ได้อนุญาตให้รัฐภาคีสามารถดำเนินมาตรการได้เป็นลำดับตามที่ทรัพยากรของแต่ละรัฐเอื้ออำนวยที่สุด ดังนั้นจึงขึ้นอยู่กับแต่ละรัฐว่าจะมีเจตจำนงมากน้อยเพียงไรในการบังคับใช้สิทธิ มากกว่า การมีผลบังคับใช้ทางกฎหมายเด็ดขาดซึ่งศาลอาจมีบทลงโทษหากไม่บังคับใช้สิทธิ
การเกิดเจตจำนงทางการเมืองของรัฐในการบังคับใช้สิทธิมนุษยชนอาจผลักดันได้ด้วยการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการนิติบัญญัติ หรือการเรียกร้องผ่านกระบวนการทางกฎหมายที่รัฐธรรมนูญของแต่ละรัฐเปิดช่อง รวมไปถึงการชี้ให้องค์กรที่ข้องเห็นความสำคัญของสิทธิมนุษยชนในฐานะที่เป็นสิทธิมนุษยชนตามกฎหมาย ซึ่งเกี่ยวพันกับการต่อรองทางการเมืองเพื่อแบ่งปันทรัพยากรมาจัดบริการสาธารณะและหลักประกันสิทธิทั้งหลายให้กับกลุ่มเสี่ยงต่าง ๆ ในที่นี้คือ กลุ่มคนไร้บ้าน ซึ่งแม้มีปริมาณคนน้อยเมื่อเทียบกับกลุ่มเสี่ยงอื่น แต่เมื่อเป็นมนุษย์คนหนึ่งจึงต้องได้รับการประกันสิทธิให้ดำรงอยู่ได้อย่างมีศักดิ์ศรี เสมอภาคกับบุคคลอื่น ๆ
3. เอกสารอื่น ๆ ของสหประชาชาติที่เกี่ยวข้อง
กลุ่มคนไร้บ้านที่จัดเป็นกลุ่มเสี่ยงสูงสุด คือ กลุ่มคนไร้บ้านสูงอายุ กลุ่มเสี่ยงนี้ได้รับการเน้นย้ำความสำคัญตั้งแต่ปี ค.ศ. 1991 เมื่อสมัชชาประชาชาติได้รับรองหลักการแห่งสหประชาชาติเพื่อผู้สูงอายุ ซึ่งด้วยลักษณะที่เป็นแผนงานจึงเป็นเอกสารที่สำคัญฉบับหนึ่งในบริบทปัจจุบัน หลักการเพื่อผู้สูงอายุฯ นี้แบ่งเป็น 5 ส่วน ซึ่งสอดประชาอย่างใกล้ชิดกับสิทธิที่ได้รับการรับรองในกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศที่ไทยเป็นภาคี อันได้แก่
• “ความเป็นอิสระ” หมายรวมถึง การดำรงตนได้อย่างอิสระโดยสามารถเข้าถึงอาหาร น้ำ ที่อยู่อาศัย เครื่องนุ่งห่ม และการรักษาพยาบาลที่เพียงพอ นอกเหนือจากสิทธิพื้นฐานดังกล่าวนี้แล้ว ยังรวมถึงโอกาสในการทำงานที่ได้ค่าตอบแทน และโอกาสในการศึกษาและการอบรม
• สำหรับ “การมีส่วนร่วม” หมายความว่า ผู้สูงอายุควรมีส่วนร่วมอย่างเต็มที่ในการจัดทำ และการดำเนินนโยบายที่จะมีผลกระทบถึงความเป็นอยู่ที่ดีของเขา กับทั้งควรสามารถแบ่งปันความรู้และทักษะกับคนรุ่นเยาว์กว่า รวมถึงสามารถก่อตั้งสมาคมหรือกลุ่มขึ้นได้ด้วย
• ในส่วนที่ขึ้นต้นว่า “การดูแล” นั้น ส่วนนี้หมายถึงว่า ผู้สูงอายุควรจะได้ประโยชน์จากการดูแลจากครอบครัว การดูแลสุขภาพ และควรมีสิทธิและเสรีภาพขั้นพื้นฐานเมื่ออยู่ในเคหสถาน และมีสิ่งอำนวยความสะดวกในการดูแลรักษา
• สำหรับ “การพัฒนาตนเอง” นั้น หลักการก็คือผู้สูงอายุควรมีโอกาสในการพัฒนาศักยภาพของตนอย่างเต็มที่ โดยมีโอกาสที่จะได้รับทรัพยากรในการศึกษา ทางวัฒนธรรม จิตวิญญาณและสันทนาการ ที่มีอยู่ในสังคม และ
• หลักการสุดท้าย คือ “ศักดิ์ศรี” กล่าวไว้ว่า ผู้สูงอายุควรจะมีชีวิตอยู่อย่างมีศักดิ์ศรีและความมั่นคงปลอดภัย และปลอดจากการถูกเอารัดเอาเปรียบและการละเมิดทางร่างกายหรือจิตใจ ควรได้รับการปฏิบัติต่อด้วยความยุติธรรม โดยไม่คำนึงถึงอายุ เพศ เชื้อชาติ หรือเผ่าพันธุ์ใด ๆ และต้องไม่ขึ้นอยู่กับความพิการ สถานะทางการเงินหรือสถานะอื่นใด และควรให้คุณค่าไม่ว่าคนเหล่านี้มีส่วนสนับสนุนในทางเศรษฐกิจหรือไม่
นอกจากนี้ยังมีเอกสารสำคัญของสหประชาชาติอีกฉบับที่เกี่ยวข้องกับการสร้างความมั่นคงในชีวิตของคนไร้บ้านอย่างยั่งยืน นั่นคือ เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนของสหประชาชาติ
4. เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนของสหประชาชาติ (Sustainable Development Goals – SDGs)
สหประชาชาติเล็งเห็นความสำคัญในการพัฒนาความมั่นคงของมนุษย์จึงได้มีการออกเอกสารสำคัญ 2 ฉบับ ซึ่งเป็นกรอบการดำเนินงานด้านการของรัฐบาลต่าง ๆ ทั่วโลก โดยเอกสารทั้งสองจะถูกอ้างอิงถึงในการทำงานพัฒนาของภาคประชาสังคมจำนวนมาก แต่อาจมีรัฐบาลและหน่วยงานภาครัฐบางส่วนแย้งว่าไม่มีผลบังคับทางกฎหมาย นั่นคือ เป้าหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษ (Millennium Development Goals - MDGs) ซึ่งต่อมาได้พัฒนามาเป็น เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development Goals – SDGs) แม้ที่มาจะไม่มีลักษณะการให้ความเห็นชอบของรัฐในการสมัครใจเข้าร่วมผูกพันแบบสนธิสัญญา ทำให้เอกสารทั้งสองไม่ใช่กฎหมายระหว่างประเทศที่ผูกพันรัฐโดยตรง แต่เนื้อหาทั้งหมดเป็นการนำหลักการสำคัญทั้งหลายที่อยู่ในกฎหมายสนธิสัญญาอื่น ๆ ที่รัฐต่าง ๆได้มีผูกพันตนเองกับพันธกรณีเหล่านั้นอยู่แล้ว
การอ้างอิงเอกสารทั้งสองนี้เพื่อเรียกร้องให้รัฐปฏิบัติตามในลักษณะการสนับสนุนสิทธิของคนไร้บ้านให้บรรลุเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนจึงเป็นแนวทางในปฏิบัติตามสนธิสัญญาด้านสิทธิมนุษยชนที่ไทยเป็นภาคีนั่นเอง อาทิเป้าหมายที่ 1 ของ SDGs ที่ต้องการขจัดความยากจน หรือเป้าหมายที่ 11 การทำให้เมืองและการตั้งถิ่นฐานของมนุษย์ มีความครอบคลุม ปลอดภัย ยืดหยุ่นต่อการเปลี่ยนแปลง เพื่อให้บุคคลสามารถดำรงตนมีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์อย่างยั่งยืน ก็สอดคล้องกับปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนข้อ 22 และ 25 ที่กล่าวไว้ข้างต้น และเป็นไปตามกติกาสากลว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม ข้อ 7 และ 11 เป็นต้น
ดังนั้นการอ้างอิง เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนของสหประชาชาติ เพื่อเป็นแนวทางในการพัฒนากฎหมายและนโยบายต่าง ๆ เพื่อจัดบริการสาธารณะ และสร้างเครือข่ายทางสังคมเพิ่มเติมให้กับคนไร้บ้าน จึงเป็นการกล่าวอ้างอยู่บนฐานของกฎหมายสิทธิมนุษยชนที่รัฐไทยเป็นภาคี และมีผลผูกพันอยู่ตามพระราชบัญญัติให้ใช้บังคับกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศเหล่านั้นนั่นเอง
อ้างอิง
สหประชาชาติ. (1948). ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน. มี 30 ข้อ ประกาศใช้เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม ค.ศ.1948
bantekas, I. & Oette, L. (2013). International human Rights: Law and Practice. Cambridge: Cambridge University Press.
สหประชาชาติ. (1982). ความเห็นทั่วไปที่รับรองโดยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนลำกับที่ 8, การประชุมสมัยที่ 16, แปลโดย มุกดาวรรณ ศักดิ์บุญ.
สหประชาชาติ. (1989). ความเห็นทั่วไปที่รับรองโดยคณะกรรมการสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมลำดับที่ 1. การประชุมสมัยที่ 3. แปลโดย ศรีประภา เพชรมีศรี และ ปราณี เก้าเอี้ยน.
UN. (2002). E/CN.4/2002/58.
*ปรับปรุงจากบทวิเคราะห์กฎหมาย วิจัย โครงการศึกษาและวิเคราะห์สภาพปัญหาและสนับสนุนองค์ความรู้ทางกฎหมายเพื่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตคนไร้บ้าน, 2560. สนับสนุนทุนโดย สสส.