ประวัติศาสตร์ล่องหนของการเมืองท้องถิ่น จากเทศบาลนครกรุงเทพ/ธนบุรี สู่ กรุงเทพมหานคร

ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์

เมืองมุมปาก

 

มรดกชิ้นสำคัญของคณะราษฎรจากการปฏิวัติสยาม 2475 ชิ้นหนึ่งก็คือ การกระจายอำนาจในนามของการจัดโครงสร้างการปกครองประเทศใหม่ทั้งระบบ ด้วยการจัดระเบียบการบริหารราชการออกมาเป็น 3 ส่วนนั่นก็คือ ส่วนกลาง, ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะส่วนท้องถิ่น พลันที่กฎหมาย พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476 เกิดขึ้น ก็เป็นจุดเริ่มต้นศักราชการเมืองท้องถิ่นที่เริ่มจากตัวเมืองซึ่งส่วนใหญ่เป็นตัวจังหวัดเป็นหลัก สำหรับกรุงเทพมหานครที่เพิ่งเลือกตั้งเสร็จกันไปหมาดๆนั้น ก็พบว่าพึ่งเป็นอย่างที่เรารู้จักกันมาไม่นานนี้เอง บทความนี้จะปูให้เห็นพัฒนาการทางประวัติศาสตร์การเมืองและความเป็นเมืองที่เกี่ยวพันกัน ส่วนข้อถกเถียงเกี่ยวกับการอ้างอิงว่า ระบบสุขาภิบาลที่เกิดขึ้นในปลายระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ผู้เขียนขอยกยอดไปบทความอื่น

 

ในนามของการปกครองส่วนภูมิภาค จังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรีอยู่แยกขาดกันตามกฎหมาย ขณะที่เส้นแม่น้ำก็เป็นทางกายภาพที่ชัดเจน รวมไปถึงสภาพความเป็นเรือกสวน และท้องร่องในจังหวัดธนบุรีที่ทำให้คาแรคเตอร์ทั้งสองแห่งแตกต่างกัน เราต้องเข้าใจก่อนว่า การเกิดเทศบาลทั้งในจังหวัดพระนครและจังหวัดธนบุรีในเบื้องแรกไม่ได้ครอบคลุมเต็มพื้นที่จังหวัด เหมือนที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน แต่จะมีการขีดเส้นแบ่งเขตตามพื้นที่ที่มีประชากรหนาแน่นและมีคุณสมบัติถึงพร้อมนั่นคือ การเป็นเทศบาลนครได้นั้นต้องมีประชากรมากกว่า 30,000 คน ตาม พระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครกรุงเทพ พ.ศ.2479 ขนาดพื้นที่อยู่ที่ 50.778 ตารางกิโลเมตร  และพระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครกรุงธนบุรี พ.ศ.2479 ขนาดพื้นที่ 47 ตารางกิโลเมตร [1] แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนถึงการสถาปนาการปกครองท้องถิ่นในเขตเมืองขึ้น การทำงานของเทศบาลนั้นจำต้องมี สภาเทศบาลที่ประกอบด้วย สมาชิกสภาที่ทำหน้าที่นิติบัญญัติ และบริหาร ต่อหน่วยการเมืองที่เรียกว่าเทศบาลนั้น โดยหน้าที่ของหน่วยการเมืองดังกล่าว มีหน้าที่รับผิดชอบทางการคลังที่จะสัมพันธ์กับการใช้จ่ายในการดูแลท้องถิ่นที่ต้องพิจารณาเรื่องการหารายได้ รวมไปถึงอำนาจการกู้เงินด้วย บทบาทดังกล่าวครอบคลุมหลายด้านได้แก่ งานโยธาและสาธารณูปโภคพื้นฐานซึ่งร่วมถึงไฟฟ้าและประปาด้วย, งานเศรษฐกิจท้องถิ่นที่รวมถึงตลาด โรงจำนำ, งานสาธารณสุข,  งานนันทนาการและกีฬา

เทศบาลนครกรุงเทพและนครธนบุรี ก็มี สภากรุงเทพและสภาธนบุรีตามลำดับ อย่างไรก็ตามเราพบว่าในสมัยแรกและสมัยที่สอง สมาชิกสภาทั้งสองแห่งล้วนได้รับการแต่งตั้งจากรัฐบาล ที่เรียกว่า "สมาชิกผู้เริ่มการแห่งสภานครกรุงเทพและสภานครธนบุรี" ปี 2479 [2]  ซึ่งส่วนใหญ่ก็ประกอบด้วยข้าราชการ บางคนยังมีตำแหน่งพระยา นายพัน ฯลฯ เสียด้วยซ้ำ 

และต่อมาปี 2481 [3] ได้มีการแบ่งสมาชิกเป็น 2 ประเภทนั่นคือ ประเภทที่ 1 เลือกตั้งและประเภทที่ 2 คือแต่งตั้ง ขณะที่นายกเทศมนตรีที่เป็นผู้นำหน่วยการเมืองนั้นหากตีความจากพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล ก็น่าจะมาจากการแต่งตั้งของข้าหลวงประจำจังหวัด และต้องมีวิทยาฐานะที่กระทรวงมหาดไทยรับรอง

ดังที่เราเห็นการประกาศขยายเขตเทศบาลอยู่ตลอดเวลาตามกฎหมาย ส่วนเทศบาลนครกรุงเทพได้แก่ พระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลนครกรุงเทพ พ.ศ.2485 (72.156 ตารางกิโลเมตร) , พระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลนครกรุงเทพ พ.ศ.2497 (124.747 ตารางกิโลเมตร), พระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลนครกรุงเทพ พ.ศ.2507 (238.567 ตารางกิโลเมตร) สำหรับเทศบาลนครธนบุรีก็คือ พระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลนครธนบุรี พ.ศ.2498 และ พระราชกฤษฎีกาเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาลนครธนบุรี พ.ศ.2509 (52 ตารางกิโลเมตร) ด้านหนึ่งก็สะท้อนให้เห็นการขยายตัวของ “พื้นที่เมือง” มากขึ้นเรื่อยๆ สอดคล้องกับยุคสมัยโดยเฉพาะหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมาที่มีการเคลื่อนย้ายของคนจากนอกกรุงเทพฯเข้ามามากขึ้นทุกที ไม่ว่าจะเป็นชาวจีน และชาวต่างจังหวัดจำนวนมหาศาล

 

 

 

แผนผังเขตเทศบาลนครธนบุรี พ.ศ.2479 พื้นที่ 47 ตารางกิโลเมตร (บน)

แผนผังเขตเทศบาลนครกรุงเทพ พ.ศ.2479 พื้นที่ 50.778 ตารางกิโลเมตร(ล่าง)

 

ตั้งแต่ช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 เราพบว่า การเมืองระดับชาตินั้นอยู่ในสภาพที่ไม่มีเสถียรภาพมาตลอดเวลา เราพบว่ารัฐบาลพยายามรวบอำนาจการปกครองเทศบาลมาอยู่ในมือ ดังที่ พระราชกฤษฎีกา กำหนดให้เทศบาลนครกรุงเทพ จังหวัดพระนครและเทศบาลนครธนบุรี จังหวัดธนบุรี อยู่ในความควบคุมของกระทรวงมหาดไทย พ.ศ.2486 อันเป็นการประกาศในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 นั่นเองซึ่งเป็นช่วงที่รัฐบาลต้องการควบคุมอำนาจการเมืองเต็มพื้นที่ภายใต้อำนาจของผู้นำอย่างจอมพล ป.พิบูลสงคราม หลังจากที่ร่วมกับฝ่ายอักษะ และประกาศสงครามกับฝ่ายสัมพันธมิตร

หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ไม่นานหลังจากที่รัฐบาลปรีดี พนมยงค์และธำรง นาวาสวัสดิ์ถูกโค่นลงด้วยรัฐประหาร ก็นับเป็นการสูญเสียอำนาจของคณะราษฎรอย่างเป็นทางการ รัฐบาลตั้งแต่นั้นมาก็มีแนวโน้มที่จะไร้เสถียรภาพมากขึ้น ในอีกด้านก็คือต้องพยายามรวบอำนาจเพื่อควบคุมให้ตนเองยังมีบทบาททางการเมือง ดังที่เราเห็นว่าได้มีการตรากฎหมายให้ เทศบาลนครกรุงเทพ โอนกิจการประปาให้กลับไปสู่ กรมโยธาเทศบาลกระทรวงมหาดไทย ในปี 2495 ทั้งที่ในปี 2482 กรมโยธาเทศบาลพึ่งจะโอนกิจการประปามาให้ (ดูใน พระราชบัญญัติมอบกิจการประปา เทศบาลนครกรุงเทพให้กรมโยธาเทศบาล กระทรวงมหาดไทย จัดทำ พ.ศ.2495)

ใน พระราชกฤษฎีกา กำหนดให้เทศบาลนครกรุงเทพอยู่ในความควบคุมดูแลของกระทรวงมหาดไทย พ.ศ.2496 ได้ระบุเหตุผลที่ต้องรวบอำนาจไว้ว่า จากเดิมทีเทศบาลนครกรุงเทพอยู่ในความควบคุมดูแลของผู้ว่าราชการจังหวัดพระนคร แต่มีความจำเป็นเนื่องจากมีปริมาณงานเพิ่มขึ้น และรายได้มากขึ้้น ซึ่งจะไม่สัมพันธ์กับความสำคัญของเทศบาล และอาจทำให้งานล่าช้า เพื่อแบ่งเบาภาระของจังหวัดพระนคร จึงจำเป็นให้อยู่ในความควบคุมดูแลของกระทรวงมหาดไทยโดยตรง ในเวลาใกล้เคียงกันคือ ในปี 2497 [4] มีการเริ่มสร้างสะพานกรุงธนบุรี หรือสะพานซังฮี้ (เชื่อมเขตดุสิต กับ เขตบางพลัด) ไปแล้วเสร็จในปี 2500 ทำให้สามารถเชื่อมสองฝั่งแม่น้ำเจ้าพระยาเข้าด้วยกัน นับเป็นสะพานรถยนต์ข้ามที่เพิ่มขึ้นมาอีกหนึ่งแห่งหลังจากที่มีการสร้างสะพานพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกเชื่อมเขตพระนครกับเขตธนบุรี เมื่อปี 2475 (ขณะที่สะพานพระราม 6 เป็นสะพานรถไฟที่เชื่อมในปี 2470) นอกจากนั้นยังมีสะพานกรุงเทพที่เปิดใช้ในปี 2502 

การเกิดโครงสร้างพื้นฐานใหม่นี้ ก็ยิ่งทำให้เมืองทั้งสองถูกเชื่อมโยงกันด้วยกายภาพมากยิ่งขึ้น

 

 

 

 

 

ต้นทศวรรษ 2500 เป็นช่วงเวลาหลังจากการรัฐประหารและการขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรีเผด็จการของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ก็มี พระราชกฤษฎีกา กำหนดให้เทศบาลนครกรุงเทพและเทศบาลนครธนบุรีอยู่ในความควบคุมดูแลของกระทรวงมหาดไทย พ.ศ.2502  กฎหมายฉบับนี้เริ่มผนวกเทศบาลนครกรุงเทพและเทศบาลนครธนบุรีเข้าไว้ด้วยกันภายใต้กระทรวง และยังอ้างว่า ก่อนหน้านี้เคยมีการจัด “รูปการปกครองนครหลวง” อยู่แล้ว อำนาจของกระทรวงมหาดไทยจึงเข้าไปควบคุมท้องถิ่นอีกครั้ง แต่ยังคงสถานะของจังหวัดกรุงเทพและจังหวัดธนบุรีอยู่ 

ที่น่าสนใจก็คือ การตรา พระราชกฤษฎีกา ยกเลิกพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เทศบาลนครกรุงเทพและเทศบาลนครธนบุรี อยู่ในความควบคุมดูแลของกระทรวงมหาดไทย พ.ศ.2502  ด้วยเหตุผลที่ รัฐบาลได้ประกาศยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 34, 40 และ 55 พ.ศ.2511 และเปิดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลนครกรุงเทพ และสมาชิกสภาเทศบาลนครธนบุรีเมื่อ 1 กันยายน 2511 จึงเห็นควรที่จะทำให้เทศบาลทั้งสองพ้นจากความควบคุมของกระทรวงมหาดไทยโดยตรง

 

ขณะที่เริ่มก่อสร้างสะพานพระปิ่นเกล้า เชื่อมสองจังหวัดเมื่อเดือนสิงหาคม 2514 ก็พบว่า เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองอีกครั้งจากรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจรที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่และให้มีการเลือกตั้งทั่วไป ได้ทำการรัฐประหารรัฐบาลตัวเองที่มีรัฐสภาปกครองอยู่ เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2514 นำเอาการปกครองแบบเผด็จการมาใช้อีกครั้งหนึ่ง ในปลายปีเดียวกันนี้เองก็มีการตรากฎหมาย ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 24  (21 ธันวาคม 2514)ที่มีสาระสำคัญก็คือ การรวมจังหวัดพระนครกลับจังหวัดธนบุรีเข้าด้วยกันในระดับราชการส่วนภูมิภาค เรียกว่า นครหลวงกรุงเทพธนบุรี โดยรัฐบาลเผด็จการทหารให้เหตุผลว่าเพื่อบริหารราชการเป็นไปอย่างประหยัดและมีประสิทธิภาพ และทำความเจริญให้เกิดแก่ทั้งสองจังหวัด และเพิ่มพูนความสะดวกของประชาชนมากยิ่งขึ้น และในวันเดียวกันก็มี ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 25 ที่มีสาระสำคัญก็คือ การรวมเทศบาลนครกรุงเทพ กับ เทศบาลนครธนบุรีเข้าด้วยกัน อันเป็นการปกครองส่วนท้องถิ่น เรียกว่า “เทศบาลนครหลวง” โดยสมาชิกสภาเทศบาลมาจากการแต่งตั้งจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย นั่นยิ่งทำให้เราเห็นได้ชัดถึงการรวบอำนาจเข้าสู่ส่วนกลางอีกครั้งหนึ่ง และตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดก็เป็นนายกเทศมนตรีโดยตำแหน่ง กระทรวงมหาดไทยจึงตรึงอำนาจจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นอย่างเข้มข้น

 

 

 

 

 

 

การจัดการกับกรุงเทพยังไม่จบ ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335  ที่ประกาศในปลายปี พ.ศ.2515 มีสาระสำคัญก็คือ การควบรวมส่วนภูมิภาค (จังหวัดนครหลวงกรุงเทพธนบุรี) และส่วนท้องถิ่น (เทศบาลนครหลวง) เข้าด้วยกัน มีผู้ว่าราชการจังหวัดดำรงตำแหน่งสูงสุดโดยได้รับการแต่งตั้งจากคณะรัฐมนตรี ขณะที่สมาชิกสภากรุงเทพมหานครให้มีทั้งประเภทเลือกตั้งจากประชาชน และแต่งตั้งจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แต่ใน 4 ปีแรกสมาชิกสภาจะมาจากการแต่งตั้งทั้งหมด โดยพื้นที่การปกครองก็ให้แบ่งเป็น “เขต” และ “แขวง” ขึ้น ที่น่าสนใจก็คือ ในกฎหมายยังผ่อนผันให้มีตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบลและสารวัตรกำนัน ในเขตอำเภอชั้นนอกให้ดำรงบทบาทต่อไป

 

กระแสความตื่นตัวด้านประชาธิปไตยมีผลอย่างมากต่อโครงสร้างของกรุงเทพมหานคร นั่นทำให้เกิดกฎหมาย พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2518 สาระสำคัญก็คือ ทำให้ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้ง และทำให้สมาชิกสภากรุงเทพมหานครมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด โดยเฉพาะการย้ำในบทเฉพาะกาลว่า ให้จัดการเลือกตั้งภายใน 180 วัน หรือ 6 เดือนหลังจากพระราชบัญญัตินี้บังคับใช้ราวเดือนกุมภาพันธ์ 2518 กฎหมายนี้มีเจตนารมณ์ก็คือ เพื่อให้ประชาชนของกรุงเทพมหานครได้มีส่วนเข้ามารับผิดชอบในการบริหารโดยตรง,เพื่อเพิ่มพูนประสิทธิภาพในการให้บริหารแก่ประชาชนของกรุงเทพมหานครให้ดีขี้น และเพื่อเป็นตัวอย่างของการปกครองท้องถิ่นโดยประชาชนท้องถิ่นโดยตรง เพื่อให้สอดคล้องกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยของประเทศ

นำมาสู่การเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครคนแรก ผู้ชนะนั่นก็คือ ธรรมนูญ เทียนเงิน เลขาธิการพรรคประชาธิปัตย์  การเลือกตั้งครั้งแรกเกิดขึ้นเมื่อวันที่ 10 สิงหาคม 2518 ที่น่าสนใจก็คือว่า ธรรมนูญ มีฐานะเป็นผู้นำลูกเสือชาวบ้านพระนคร(กรุงเทพฯ) เขาได้รับมอบหมายให้สลายการชุมนุมของลูกเสือชาวบ้านที่มาจากต่างจังหวัด น่าจะก่อนเกิดเหตุปรามปรามล้อมฆ่านักศึกษาในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 6 ตุลาคม 2519 ที่น่าสนใจอีกประการก็คือ แม้เขาจะอยู่ฝ่ายชนชั้นปกครอง แม้หลังเหตุ 6 ตุลา 19 จะมีการออกกฎหมายให้ ผู้ว่าราชการจังหวัดกรุงเทพมหานคร รองผู้ว่าราชการจังหวัด และสมาชิกสภากรุงเทพมหานครมีสิทธิได้รับการแต่งตั้งเป็นสมาชิกสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ในฐานะที่มีประสบการณ์การปกครองท้องถิ่น (พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2519) แต่อย่างไรก็ตามว่ากันว่า เขาไม่สามารถควบคุมความขัดแย้งภายในสภากรุงเทพมหานครได้ ในที่สุดก็ถูกปลด  ในเดือนเมษายน 2520 [5]

 

จากทำเนียบรายนามผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครลำดับต่อๆมา พบว่าล้วนมาจากการแต่งตั้ง ได้แก่

ชลอ ธรรมศิริ (2520-2522)

เชาวน์วัศ สุดลาภา (2522-2524)

พลเรือเอก เทียม มกรานนท์ (2524-2527)

อาษา เมฆสวรรค์ (2527-2528)

 

สังเกตว่าไม่มีผู้ใดเลยที่อยู่ดำรงตำแหน่งได้ถึง 4 ปี เมื่อเทียบกับวาระการดำรงตำแหน่งของผู้ว่าราชการ

จังหวัดที่มาจากการเลือกตั้ง คาดเดาได้ว่า คงมีลักษณะเดียวกับผู้ว่าราชการจังหวัดในจังหวัดต่างๆในปัจจุบัน ที่วาระดำรงตำแหน่งขึ้นอยู่กับการเมืองระดับประเทศและผู้กุมอำนาจรัฐบาล

อย่างไรก็ตามเราพบว่าช่วงรอยต่อปลายทศวรรษ 2510 ถึงต้นทศวรรษ 2520 กฎหมายเกี่ยวกับกรุงเทพมหานครได้รับการแก้ไขอยู่บ่อยครั้ง นั่นคือ หลังจาก พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2518 แล้ว ก็ยังพบว่ามีตามมาอีก 4 ฉบับ คือ ฉบับที่ 2 ปี 2518, ฉบับที่ 3 ปี 2519, ฉบับที่ 4 ปี 2522 และฉบับที่ 5 ปี 2523 ซึ่งสวนทางกันกับการแต่งตั้งตำแหน่งผู้ว่าฯ ดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่า การเมืองท้องถิ่นกรุงเทพมหานครถูกผูกติดอยู่กับโครงสร้างการเมืองระดับชาติอย่างเข้มข้น โดยเฉพาะในช่วงที่พลเอก เปรมติณสูลานนท์ ครองตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ตั้งแต่ปี 2523-2531 (ข้อสังเกตก็คือ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร (ฉบับที่ 5)พ.ศ.2523 ลงพระปรมาภิไธยก่อนเปรมดำรงตำแหน่งอย่างเป็นทางการเพียง 1 วัน)

โดยเฉพาะวาระสำคัญที่กรุงเทพมหานครถูกใช้เป็นสถานที่สำคัญในทศวรรษ 2520 ได้แก่ งานรัตนโกสินทร์สมโภช 200 ปี ในปี 2525, งานพระเมรุมาศสมเด็จพระนางเจ้ารำไพพรรณี ปี 2528, ซีเกมส์ปลายปี 2528 ซึ่งงานใหญ่ระดับนี้ จำเป็นที่รัฐบาลต้องลงมาล้วงลูกจัดการ ยังไม่นับว่าตำแหน่งผู้ว่าฯ สมัยนี้ก็เป็นเพียงแค่ข้าราชการประจำ

ในทศวรรษนี้ยังพบการเชื่อมโยงทั้งสองฝั่งด้วยทางรถเริ่มขยายตัวขึ้นเรื่อยจากการเปิดสะพานข้ามแม่น้ำเจ้าพระยาอย่าง สะพานสมเด็จพระเจ้าตากสิน (เชื่อมเขตสาทร/บางรัก กับ เขตคลองสาน 2525), สะพานสมเด็จพระปกเกล้า (เชื่อมเขตพระนคร กับ เขตคลองสาน 2527)

 

 

 

 

การเลือกตั้งผู้ว่าฯ กลับมาอีกครั้งในปี 2528 เกิดขึ้นหลัง พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 ที่มีการวางโครงสร้างใหม่เพิ่มมาก็คือ การให้ความสำคัญกับพื้นที่เขตมากขึ้น นั่นคือให้มี สภาเขต และให้มีเลือกตั้งสมาชิกสภาเขต (ส.ข.) ซึ่งจะทำหน้าที่ต่างจากสภากรุงเทพมหานคร ที่มีสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร (ส.ก.) ทำหน้าที่อยู่ กล่าวคือ สภาเขตจะทำหน้าที่ให้ข้อคิดเห็นและข้อสังเกตเกี่ยวกับแผนพัฒนาเขตต่อ ผู้อำนวยการเขต และสภากรุงเทพมหานคร, จัดสรรงบประมาณเพื่อพัฒนาเขต, สอดส่องและติดตามดูแลการดำเนินการของสำนักงานเขต ขณะที่สมาชิกสภาเน้นการดำเนินการทางด้านนิติบัญญัติ ออกข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เลือกประธานสภากรุงเทพมหานคร เสนอญัตติ ตั้งกระทู้ถาม อภิปรายทั่วไป ซึ่งลักษณะจะคล้ายกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.)

นับว่าปลายทศวรรษ 2520เป็นยุคที่สงครามเย็นในภูมิภาคกำลังยุติ นายทหารอย่างพลเอกจำลอง ศรีเมือง ได้ลงสมัครรับเลือกตั้งและได้เป็นผู้ว่าฯ ถึง 2 สมัยตั้งแต่ปี 2528-2535 ด้วยลีลาหาเสียงที่แหวกแนวและมีฐานมวลชนสำคัญกับกลุ่มสันติอโศก ซึ่งถือเป็นขาขึ้นของจำลอง ศรีเมือง อันนำไปสู่การจัดตั้งพรรคพลังธรรม ในสนามท้องถิ่น ร้อยเอกกฤษฎา อรุณวงศ์ ณ อยุธยา (2535-2539) ก็ลงสนามในนามพรรคพลังธรรมคว้าเก้าอี้ผู้ว่าฯ ไปได้ แต่จากนั้นก็เป็นทีของผู้สมัครอิสระอย่าง พิจิตต รัตนกุล (2539-2543) และ สมัคร สุนทรเวช (2543-2547) หลังจากสมัครแล้ว ก็เป็นการกลับมาทวงบัลลังก์กรุงเทพฯคืนจากพรรคประชาธิปัตย์ นั่นก็คือ อภิรักษ์ โกษโยธิน (สม้ยแรก 2547-2551) (สมัยที่ 2, 2551 แล้วลาออกปลายปี) และม.ร.ว.สุขุมพันธ์ บริพัตร (สมัยแรก 2552-2556) (สมัยที่ 2, 2556-?)

ตั้งแต่การเลือกตั้งปี 2551 เป็นต้นมา พบว่า พรรคพลังประชาชน/เพื่อไทย ก็ส่งตัวแทนของพรรคลงแข่งขัน แต่ก็แพ้มา 3 สมัยได้แก่ ปี 2551 ประภัสสร์ จงสงวน (พลังประชาชน) ปี 2552 ยุรนันท์ ภมรมนตรี และปี 2556 พล.ต.อ.พงศพัศ พงษ์เจริญ หรืออาจกล่าวได้ว่า หลังรัฐประหาร 2549 พื้นที่กรุงเทพมหานครเริ่มเป็นชัยภูมิที่พรรคการเมืองใหญ่ 2 พรรคที่มีจุดยืนที่แตกต่างกันอย่างมากหลังการยึดอำนาจของทหารซึ่งมีผลต่อการเมืองในระดับท้องถิ่นมากขึ้นเรื่อยๆ เสียดายที่ว่าในเวลาอันจำกัด ไม่สามารถหาข้อมูลระดับสมาชิกสภากรุงเทพฯ และสมาชิกสภาเขต จึงไม่ทราบแนวโน้มทางสถิติ และผลการดำเนินการอันเป็นรูปธรรมนัก เมื่อสื่อกระแสหลักมาจับตาอยู่ที่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นหลัก แต่ไม่พยายามอธิบายและตั้งคำถามกับการบริหารงานตามกลไกของส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่ ในช่วงสิบกว่าปีที่ผ่านมานี้ งานโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ที่เรียกได้ว่าเปลี่ยนโฉมกรุงเทพฯ และการเดินทางวิถีชีวิตประจำวันไปอย่าง รถไฟฟ้า BTS (2542) รถไฟฟ้า MRT ยิ่งทำให้การจัดการโดยตัวกรุงเทพเองเพียงลำพังแทบเป็นไปไม่ได้

 

 

 

 

 

 

ปัญหาสำคัญที่หมักหมมมานานก็คือ การที่รัฐส่วนกลางไม่กระจายอำนาจทั้งในด้านอำนาจการเมือง และอำนาจการคลัง อำนาจการเก็บภาษี แม้ผลพวงของรัฐธรรมนูญ 2540 จะทำให้เกิดกระจายอำนาจได้มากขึ้นก็ตาม แต่ก็ยังไม่เพียงพอ ยังไม่ต้องนับว่าหลังรัฐประหาร 2549 รัฐส่วนกลางก็เริ่มไม่ไว้ใจท้องถิ่นมากขึ้นในฐานะที่เป็นหน่วยการเมืองที่ “ไร้ศีลธรรม” “โกงกิน” และไม่สามารถควบคุมได้ เราจึงเห็นทางออกของพวกเขาไปที่การให้อำนาจที่มากขึ้นกับแขนขาของราชการส่วนภูมิภาคอย่างกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน

ในทางกลับกันเราจะพบเห็นการรณรงค์ขอให้ท้องถิ่นมีอำนาจมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นแคมเปญ เชียงใหม่มหานคร เชียงใหม่จัดการตนเอง หรือกระทั่งการเรียกร้องเขตปกครองพิเศษในจังหวัดชายแดนใต้ที่หมายถึงการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นแต่มักถูกเข้าใจว่าจะเป็นการแบ่งแยกดินแดน

ความขัดแย้งหลังรัฐประหาร 2549 ทำให้เกิดการชุมนุมทางการเมืองบ่อยครั้งมากขึ้น จากเดิมที่เป็นการชุมนุมของฝ่ายพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย(เสื้อเหลือง) ที่ไปไกลจนถึงการยึดทำเนียบรัฐบาล การยึดสนามบินสุวรรณภูมิ กลายมาเป็นการชุมนุมของฝ่ายแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ(เสื้อแดง) การใช้พื้นที่ของฝ่ายเสื้อแดงกลับสร้างความตึงเครียดในระดับพื้นที่เป็นอย่างมากโดยเฉพาะในปี 2553 ที่ฝ่ายเสื้อแดงที่สนับสนุนพรรคเพื่อไทยที่แสดงสัญลักษณ์ของคนต่างจังหวัด วัฒนธรรมชาวบ้านด้วยยึดกุมพื้นที่ใจกลางเมืองของคนกรุงเทพฯ โดยเฉพาะบริเวณราชประสงค์ จนในที่สุดก็เกิดการปราบปรามอย่างนองเลือดโดยกองทัพและทหารรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ 

ความตึงเครียดไม่มีวันสิ้นสุด เมื่อการเลือกตั้งทั่วไปปี 2554 พรรคเพื่อไทยชนะ และยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี ความขัดข้องในการดำเนินการบริหาร ปรากฏออกอย่างเป็นรูปธรรมผ่านสถานการณ์ต่างๆ ได้แก่ ปรากฏการณ์น้ำท่วมใหญ่ในปี 2554 หรือกรณีการเป็นเจ้าภาพการแข่งขันฟุตซอลโลก ที่มีปัญหาในการสร้างสนามฟุตซอลสนามหลัก แสดงให้เห็นเป็นอย่างดีถึงความไม่ลงรอยการทำงานระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถิ่นในนามกรุงเทพมหานครที่อยู่คนละฟากฝั่งทางการเมือง ซึ่งความขัดแย้งที่แสดงออกมาได้ชัดเจนผ่านแคมเปญเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม.ปี 2556 นั่นคือ การที่พรรคประชาธิปัตย์โจมตีเรื่องเผาบ้านเผาเมืองของฝ่ายเพื่อไทย และการที่พรรคเพื่อไทยเน้นเรื่องการทำงานแบบไร้รอยต่อร่วมกับรัฐบาลกลาง

ระหว่างที่มีข้อถกเถียงเรื่องการกระจายอำนาจ ขณะที่กรุงเทพมหานครเรียกร้องให้รัฐส่วนกลางคายงบประมาณกลับคืนสู่ท้องถิ่นให้มากขึ้น สำหรับ กรุงเทพมหานครแล้ว ถือว่าเป็นหน่วยปกครองท้องถิ่นที่ได้รับทรัพยากรที่เป็นงบประมาณมหาศาล สำหรับปี 2556 งบประมาณแผ่นดินตั้งไว้ที่ 14,419,830,700 บาท ขณะที่เมืองพัทยาอยู่ที่ 1,473,423,700บาท  [6] 
 

ในอีกด้าน ก็พบว่ามีส่วนย่อยของกรุงเทพฯ ก็คือ เขตฝั่งธนบุรีที่เริ่มมีการกระแสที่ต้องการแยกตัวเองออกจากกรุงเทพมหานคร อันเนื่องมาจากการพัฒนาที่ไม่เท่าเทียมกัน ที่น่าสนใจก็คือ แคมเปญของชาญวิทย์ เกษตรศิริ อดีตอธิการบดี มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เขียนจดหมายเปิดผนึกถึงอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี (ผ่าน บก.ประชาไท)  “กู้จังหวัดธนบุรี” โดยขอให้ดำเนินการออกกฎหมายที่เป็นประชาธิปไตย เพื่อถวายพระเกียรติแด่พระบาทสมเด็จพระเจ้ากรุงธนบุรี ตากสินมหาราช และคืนสถานะเดิมอันเป็น “ศักดิ์” และ “สิทธิ” ของ “จังหวัดธนบุรี” และชาวฝั่งธน ที่ถูกยุบทำลายลงด้วยประกาศคณะปฏิวัติของจอมพล ถนอม กิตติขจร ที่ไม่เป็นประชาธิปไตยเมื่อปี พ.ศ. 2515 [7]

 

จากกระแสเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม.ที่ผ่านมา เราจะเห็นแว่นตาที่สื่อกระแสหลักและนักวิชาการจำนวนมาก ต่างทุ่มเถียงอยู่เพียงการเอาแพ้เอาชนะในเกมการเลือกตั้ง และมีอยู่บ้างที่ติดตามเรื่องนโยบาย แต่แทบไม่มีเลยที่มีการกล่าวถึงระบบภายในกรุงเทพมหานคร การทำงานและผลงานของ สก. สข. ในนามขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ยังไม่ต้องนับว่าพวกเขาเหล่านั้น แม้จะพูดถึงกรุงเทพ แต่ก็ไม่ได้หมายถึงท้องถิ่น แต่พอพูดถึงท้องถิ่น ก็กลายเป็นท้องถิ่นในอุดมคติที่สิงสถิตอยู่ในกรุงเทพเสียอีก
 

ผู้เขียนจึงคิดว่าจำเป็นต้องเรียกร้องให้มีการทำความเข้าใจกรุงเทพมหานครในมิติของการเมืองท้องถิ่น มิเช่นนั้นแล้ว กรุงเทพมหานครก็คงจะเป็นเช่นเดียวกับท้องถิ่นอื่นๆ ที่หนีไม่พ้นกับการเมืองท้องถิ่นที่ล่องหน มีตัวตนอยู่แต่ผู้คนไม่เห็นและไม่อาจรับรู้ได้เลย.

.........................
เชิงอรรถ

[1] สำหรับข้อมูลขนาดพื้นที่ของกรุงเทพมหานครดูจากนี่ กรุงเทพมหานคร. จากเทศบาลสู่กรุงเทพมหานคร (มปท :  2542), น.20-33 อ้างใน http://203.155.220.230/info/History/history_cityofbangkokandthonburi.htm (3 มีนาคม 2556)

[2] "ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง สมาชิกผู้เริ่มการแห่งสภานครกรุงเทพ และสภานครธนบุรี" ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 53, วันที่ 23 มีนาคม 2479, น.4167

[3] "ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งสมาชิกประเภทที่ 2 สมัยที่ 2 แห่งสภานครกรุงเทพ และสภานครธนบุรี" ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 55, วันที่ 13 เมษายน 2481, น.119

[4] วิกิพีเดีย. "สะพานกรุงธน". http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%AA%E0%B8%B0%E0%B8%9E%E0%B8%B2%E0%B8%99%E0%B8%81%E0%B8%A3%E0%B8%B8%E0%B8%87%E0%B8%98%E0%B8%99 (3 กุมภาพันธ์ 2556 )

[5] วิกิพีเดีย. "ธรรมนูญ เทียนเงิน". http://th.wikipedia.org/wiki/%E0%B8%98%E0%B8%A3%E0%B8%A3%E0%B8%A1%E0%B8%99%E0%B8%B9%E0%B8%8D_%E0%B9%80%E0%B8%97%E0%B8%B5%E0%B8%A2%E0%B8%99%E0%B9%80%E0%B8%87%E0%B8%B4%E0%B8%99 (27 กุมภาพันธ์ 2556 )

[6] "พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2556" ใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 129, วันที่ 30 กันยายน 2555, น.1-110

[7] ประชาไทออนไลน์. "14 ตุลา ชาญวิทย์ร่อนจดหมายถึงนายกฯทำ 4 ข้อ แก้ รธน. กู้นามสยาม จังหวัดธนบุรี และกู้ ปชต.". http://prachatai.com/journal/2009/10/26149 (10 ตุลาคม 2552)