79 ปี พ.ร.บ.จัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476 พิสูจน์ว่าคณะราษฎรคือ ผู้ทำคลอดการปกครองส่วนท้องถิ่นที่แท้จริง

 

ภิญญพันธุ์ พจนะลาวัณย์
เมืองมุมปาก
 

  ตามที่ประชุมคณะรัฐมนตรี มีมติเห็นชอบประกาศให้วันที่ 18 มีนาคมของทุกปีเป็น วันท้องถิ่นไทยตามที่กระทรวงมหาดไทยเสนอมา เนื่องจากรัฐบาลให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเพื่อเป็นการน้อมรำลึกถึงพระมหากรุณาธิคุณของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ที่ทรงมีต่อการปกครองส่วนท้องถิ่นไทย

ทั้งนี้ การกำหนดวันท้องถิ่นไทยให้ตรงกับวันที่ 18 มีนาคมของทุกปี มีแนวคิดมาจากการที่ จังหวัดสมุทรสาคร จัดงานประเพณี 18 มีนาคม สุขาภิบาลท่าฉลอม โดยมีจุดกำเนิดมาจากการที่สุขาภิบาลท่าฉลอมเป็นสุขาภิบาลแห่งแรกของประเทศไทย และมีการจัดงานเป็นประจำทุกปี

สืบเนื่องจาก พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ทรงมีพระราชดำรัสในวันประชุมเสนาบดีภายหลังเสด็จฯ ประพาสเมืองนครเขื่อนขันธ์ ว่าโสโครกเหมือนกับตลาดท่าจีน (ท่าฉลอม) นี่คือจุดพัฒนาจนก่อกำเนิดสุขาภิบาลแห่งแรกของประเทศไทย [1]

 


ป้ายความภาคภูมิใจ สุขาภิบาลหัวเมืองแห่งแรกของประเทศไทย!

คำว่า “ท้องถิ่น” ในเทอมของระบบราชการไทยนั้น สะท้อนให้เห็นสำนึกทางประวัติศาสตร์แบบราชาชาตินิยมอย่างตรงไปตรงมา โดยเฉพาะการใช้มุกเก่าๆ ว่าด้วยการกลับไปสู่ยุครุ่งเรืองของไทยในรัชกาลที่ 5 อะไรๆ ก็ควรค่าที่จะเป็นต้นกำเนิดในฐานะของช่วงเวลาอันเป็นมงคลและดีงาม

ท้องถิ่น? ใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์
ในปีพ.ศ.2436 อันเป็นช่วงเวลาที่ใกล้เคียงกับวิกฤตการณ์ ร.ศ.112  พระยาอภัยราชา (โรลังค์ ยัคมินส์) ที่ปรึกษาชาวต่างประเทศเคยเสนอให้รัชกาลที่ 5 จัดตั้ง “มูนิซิเปอล” (Municipal) ที่แปลว่าเทศบาลในทุกวันนี้ขึ้นในกรุงเทพฯ ให้ประชาชนได้มีอำนาจในการปกครองตนเอง โดยการเลือกตั้งผู้แทนของตนเข้าไป แต่พระองค์ทรงปฏิเสธเนื่องจากทรงเห็นว่าชาวสยามยังไม่พร้อม และหากให้เลือกผู้แทนเข้ามาอาจมีแต่พวกที่มีทุนรอนอย่างฝรั่งและจีน เกรงว่า Municipal จะอยู่ในมือของฝรั่งและจีน หากจะมีก็ควรให้อำนาจแก่เจ้าพนักงานรัฐบาลที่มีอำนาจเต็ม ให้พ่อค้าเป็นที่ปรึกษา “ตามแบบอย่างที่จัดกันในประเทศอาณานิคม” [2]

อย่างไรก็ตามไอเดียแรกๆที่เกี่ยวกับเทศบาล เนื่องมาจากความสกปรกโสโครกตามเมืองต่างๆ และเหล่าเจ้านายก็อับอายกับสภาพที่เกิดนั้นจนนำไปสู่การคิดเรื่องนี้จริงจังอีกครั้ง นำมาสู่การตั้งกรมสุขาภิบาล สังกัดกระทรวงนครบาลในปี พ.ศ.2440 เพื่อดูแลความเป็นระเบียบเรียบร้อย ป้องกันโรคภัยไข้เจ็บ และบริการด้านสาธารณสุข ที่เน้นเรื่องความสะอาดและอนามัย นั่นคือ ขยะ, การขับถ่ายของประชาชน, โรงเรือนที่ทำให้เกิดโรค และขนย้ายสิ่งโสโครกน่ารำคาญออกจากเมือง[3]

ปัญหารวมศูนย์อำนาจการเมืองและการจัดการท้องถิ่น
การเกิดขึ้นของการจลาจลชาวฉานหรือที่รู้จักกันว่า “กบฏเงี้ยว” ที่แพร่นั้นถูกหยิบยกมาเป็นข้อพิจารณาเกี่ยวกับเรื่องการกระจายอำนาจว่า เกิดจากการที่ชาวแพร่ไม่พอใจที่ต้องเสียภาษีทั้งที่รู้สึกว่า

 

“...มิได้ทำอะไรให้กับชนบทเลย กลับรีดเงินไปกรุงเทพฯ หมด บัดนี้ได้สถาปนาการปกครองแบบใหม่มากว่าสองปีแล้ว แต่ยังมิได้ดำเนินงานด้านสาธารณูปโภคเลย” [4]

 

            ขณะที่ที่มีการร้องทุกข์มาเช่นเดียวกันกับมณฑลภูเก็ตว่า “รัฐบาลเก็บเงินรัษฎากรประจำปีจากภูเก็ตกวาสี่ล้านบาท แต่เห็นได้ชัดว่าใช้จ่ายเงินเพื่อการสาธารณูปโภคในมณฑลนั้นเพียงปีละ 100,000 บาท” [5]

สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงทราบปัญหาเหล่านี้และเห็นว่าการแก้ปัญหาก็คือ การจัดตั้งสุขาภิบาลขึ้นในหัวเมือง ซึ่งรัชกาลที่ 5 ก็ทรงเห็นสอดคล้องด้วยจนในที่สุดก็นำไปสู่การจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอมในปี 2448 และเหตุผลหลักในการตั้งก็ยังอยู่ที่การรังเกียจความสกปรกของ “พื้นที่ตลาด” มากกว่าการเน้นเรื่องอำนาจการปกครอง
 

“...แต่ความสกปรกของตลาดท่าจีนซึ่งสกปรกจริงสำหรับเปนที่ยกตัวอย่างเทียบที่อื่นที่ไม่พอพระราชหฤทัยเช่นนี้ ก็เสมือนกริ้วตลาดท่าจีนด้วยเหมือนกัน การเป็นเช่นนี้จึงรู้สึกร้อนใจมากเห็นว่า ถ้าไม่คิดอ่านปัดกวาดจัดถนนในตลาดท่าจีนให้หายโสโครกแล้ว จะเสียชื่อตั้งแต่ฉันตลอดผู้ว่าราชการเมือง และกำนันผู้ใหญ่บ้านในตลาดท่าจีน ซึ่งเป็นคนดีๆ ที่ฉันรู้จักแทบทุกคน ถ้าตลาดจีนยังสกปรกอยู่เช่นนี้ แม้ปีนี้เสด็จอีกก็เห็นจะไม่เสด็จตลาด และจะให้กำนันผู้ใหญ่บ้านที่นั้นเฝ้าก็เห็นจะไม่ได้” [6]

               

การทดลองดำเนินงานนั้นมีหัวหน้าคือกำนัน ผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้ช่วย มีพ่อค้าในเขตสุขาภิบาลเป็นกรรมการ มีการนำภาษีที่จัดเก็บเป็นปกติในเขตนี้มาเป็นรายได้ของสุขาภิบาล การทดลองนั้นมีขอบเขตเพียง รักษาความสะอาด ทำถนน และจุดโคมไฟตามเขตชุมชน ซึ่งการดำเนินการเป็นไปได้อย่างดี จึงนำไปสู่การตรา พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลหัวเมือง ร.ศ.127 (พ.ศ.2451) ที่เพิ่มหน้าที่จากเดิมคือ การรักษาพยาบาล ทำลายแหล่งเพาะเชื้อโรค และจัดหาน้ำสะอาดให้ราษฎรรองรับปัญหาโรคระบาดอย่างอหิวาตกโรคและกาฬโรค แต่ในทางปฏิบัติรายได้ที่ไม่มากก็ทำได้เพียงเทียบเท่ากับสุขาภิบาลตำบลท่าฉลอมเท่านั้น[7] ตามพ.ร.บ.ใหม่นี้เน้นการตั้งสุขาภิบาลในเขตตัวเมือง จึงประกอบด้วยโครงสร้าง 2 ชั้น ชั้นแรกคือ คณะกรรมการสุขาภิบาล มีผู้ว่าราชการเมืองเป็นประธานโดยตำแหน่ง ปลัดเมืองฝ่ายสุขาภิบาลเป็นเลขานุการ, นายอำเภอท้องที่, นายแพทย์สุขาภิบาล, นายช่างสุขาภิบาล และกำนันนายตำบล กับอีกชั้นหนึ่งก็คือ กรรมการสุขาภิบาลตำบลมีกำนันเป็นประธานโดยตำแหน่งและ ผู้ใหญ่บ้านในท้องที่เป็นกรรมการ[8]

จึงเห็นได้ว่าอำนาจในการบริหารล้วนตกอยู่ในการครอบงำของข้าราชการสยาม ตาม พ.ร.บ.นี้ทำให้เกิดการจัดตั้งสุขาภิบาลต่อมาอีก 13 แห่ง[9]  ได้แก่ ต.โพกลาง นครราชาสีมา (2451) สุขาภิบาลเมืองจันทบุรี (2451) สุขาภิบาลเมืองสงขลา (2452) สุขาภิบาลเมืองชลบุรี (2452) สุขาภิบาลเมืองพิไชย (2453) สุขาภิบาลเมืองนครศรีธรรมราช (2453) สุขาภิบาลเมืองนครปฐม (2453) สุขาภิบาลเมืองภูเก็ต (2454) สุขาภิบาลเมืองเชียงใหม่ (2455) สุขาภิบาลเมืองราชบุรี (2458) สุขาภิบาลเมืองพิษณุโลก (2458) สุขาภิบาลเมืองนครสวรรค์ (2458)

โยกสุขาภิบาลมาสังกัดกับหน่วยงานสุขภาพ
ในรัชสมัยรัชกาลที่ 6 ที่พบว่ามีความขัดแย้งกับสมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ จนฝ่ายหลังต้องทรงลาออกจากตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ก็ทำให้เกิดการรื้อระบบราชการใหม่ การสุขาภิบาลหัวเมืองถูกย้ายจากกรมพลำภังค์ไปอยู่กับกรมพยาบาล ที่ตั้งขึ้นใหม่ในปี 2455 เนื่องจากเห็นว่าสุขาภิบาลส่วนใหญ่มีรายได้ดี ควรจะนำไปค้ำจุนฐานะของกรมพยาบาล เพื่อใช้ในการจ้างแพทย์สำหรับท้องที่อำเภอ[10] ต่อมากรมพยาบาลได้เปลี่ยนชื่อให้ครอบคลุมงานกว่าเดิมนั่นคือ กรมประชาภิบาล อย่างไรก็ตามการย้ายสังกัดนั้นได้ทำลายหัวใจเดิมของสุขาภิบาลที่เน้น
 

“เงินที่เก็บที่ไหนใช้เปนประโยชน์ในที่นั้น สำหรับประโยชน์ของคนที่เสียเงินนั้น ไม่เอาไปใช้ที่อื่น และเพื่อประโยชน์ของคนอื่น นี่แหละคือการศุขาภิบาล” [11]
 

            ดังนั้นการสังกัดกรมพยาบาลและดึงเงินไปเจือจุนงานดังกล่าวจึงขัดแย้งกับหลักการดังกล่าว ต่อมาเมื่อมีการปรับปรุง พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลหัวเมือง ร.ศ.127 (พ.ศ.2451) ในปี พ.ศ.2458 ได้มีการเปลี่ยนจากสุขาภิบาลตำบลไปเป็นสุขาภิบาลท้องที่ และให้อำนาจอยู่ที่มือเหล่าแพทย์มากขึ้น มีการปรับปรุงโครงสร้างในสุขาภิบาลตำบล จากเดิมให้กำนัน ก็กลายเป็นนายอำเภอเป็นประธานโดยตำแหน่ง แพทย์สุขาภิบาล ปลัดอำเภอ และกำนันในท้องที่เป็นกรรมการ หลังจากการแก้ไขพ.ร.บ.ก็ทำให้เกิดสุขาภิบาลขึ้นอีกจำนวนหนึ่ง นั่นคือ สุขาภิบาลท้องที่ 8 แห่ง สุขาภิบาลเมือง 14 แห่ง[12]

จริงหรือที่รัชกาลที่ 7 ทรงสนับสนุนเทศบาล
ครั้นในรัชสมัยของ รัชกาลที่ 7 พบว่า ความสนใจเรื่อง Municipal กลับมาอยู่ในข้อถกเถียงอีกครั้งหนึ่ง มีการจัดตั้งคณะกรรมการศึกษาสุขาภิบาลเดิม และให้ไปดูงานในต่างประเทศ ยิ่งทำให้เห็นได้ว่าสุขาภิบาลที่ผ่านมานั้นไม่ได้แสดงออกถึงการปกครองท้องถิ่นมากไปกว่า การสร้างกลไกเพื่อดูแลท้องถิ่นในนามของรัฐ โดยมีการเสนอรายงานในปี 2471

มองโดยผิวเผินแล้วชนชั้นนำสยามอาจเห็นด้วยที่จะจัดตั้งเทศบาล แต่หากพิจารณาถึงข้อถกเถียงในรายละเอียดแล้ว พวกเขามีปัญหาอย่างมาก จากสิ่งที่คณะกรรมการเสนอมา ก็มีน้ำเสียงบางอย่างที่ตั้งคำถามต่อสิ่งที่พวกเขาต้องการจะผลักดัน เช่น สมเด็จเจ้าฟ้าฯ กรมพระนครสวรรค์พินิต ทรงมีหนังสือกำกับรายงานว่า
 

“...เพราะกรรมการมีความเป็นว่าตามฐานแห่งพฤติการณ์ในเวลานี้จะแก้ไขให้ได้ดีทีเดียว เช่น  จะลบล้างลักษณะที่อยู่ในราชการให้พ้นไปในทันใดนั้น ยังเป็นการพ้นวิสัย หรือจะวางนโยบายอย่างอื่นใด ก็ย่อมกอรปร์ไปด้วยอันตราย...” [13]

 

            ขณะที่รัชกาลที่ 7 ทรงมีทัศนะว่า

“...ในชั้นต้นนี้ก็หาได้มีความประสงค์ให้ทำอะไรมากไปกว่าที่กรรมการเสนอมา ที่จริงไม่ได้จะให้มีการโหวตเลยด้วยซ้ำ แต่ถ้าให้มีได้สำหรับเมืองโตๆ ก็อาจเปนประโยชน์ดี สำหรับกรุงเทพนั้นน่าจะคิดไว้เหมือนกันเห็นว่าทำตามรูปคล้ายสิงคโปร์และฮ่องกงเลือกระเบียบที่เหมาะระหว่างสองเมืองนั้นก็น่าจะทำได้” [14]

 

โดยเฉพาะการถกเถียงกันในการพิจารณา ร่างพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2473 ที่มีหลักการสำคัญอยู่ที่การแบ่งเทศบาลเป็น 3 ชั้น ตรี โท เอก ตามจำนวนประชากร และให้มีการตั้งเทศบาลชนบทออกมาอีกต่างหาก และมีการบริหารแบบอังกฤษที่มีคณะกรรมการที่มีหน้าที่นิติบัญญัติ ในเรื่อง “น้ำ ยา อาหาร และการวางผังเมือง” ข้อคัดค้านร่างพ.ร.บ.นี้อยู่ที่คุณสมบัติของผู้มิสิทธิเลือกตั้งและผู้ที่จะมาเป็นคณะเทศมนตรี (qualification for right of vote) ที่กำหนดผู้มีสิทธิเลือกตั้งโดยการใช้ภูมิลำเนา (resident) และทรัพย์สิน (property right) ซึ่งพวกเขาจะต้องเป็นตัวแทนของผู้เสียภาษีและไม่มีส่วนได้เสียกับสัญญาค้าขายกับเทศบาล สำหรับหม่อมเจ้าสกลวรรณากร ผู้มีบทบาทในร่างนี้ก็เสนอเรื่องคุณสมบัติพลเมืองสยามให้คณะกรรมการต้องพูดและอ่านภาษาไทยได้ เพื่อเป็นการทำให้คนต่างด้าวมีความเป็นพลเมืองสยาม[15]
 

                ขณะที่สมเด็จฯ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรทัย แสดงความเห็นคัดค้านอย่างชัดเจนว่าจะเป็นภัยแก่กรุงสยาม เมื่อกลัวภัยของจีน

“หลักการนี้ประเทศที่เป็นเอกราชย่อมไม่ใช้กันเลย ทั้งเป็นภัยแก่กรุงสยามโดยเฉพาะ ด้วยสิทธิทางการเมืองนั้น รัฐบาลย่อมไม่ให้ใครนอกจากคนพื้นเมือง ในกรุงสยาม ตามจังหวัดและเมือง มีบุคคลที่เป็นจีนอยู่เป็นจำนวนมากและในจำนวนนี้ คงจะมีจีนหลายคนที่จะเป็นผู้เลือกและเป็นเทศมนตรีได้ ตามเกณฑ์ที่มีทรัพย์และมีภูมิลำเนาในกรุงสยามไม่น้อยกว่า 15 ปี...ทั้งอำนาจการเศรษฐกิจก็อยู่ในมือเขาเกือบจะหมดแล้ว ฉะนั้นถ้าฝ่ายเราจะออกพระราชบัญญัติตามหลักการที่กล่าวข้างบนนี้ ก็เท่ากับเราให้อำนาจในการเมืองแก่จีนด้วย”


ดังนั้นแนวคิดอีกส่วนหนึ่งก็คือ อาจจะให้มีการเลือกตั้งแต่สงวนสิทธิอำนาจอยู่ที่รัฐส่วนกลาง ดังที่สมเด็จฯ กรมพระยาเทวะวงศ์วโรทัยเสนอให้มีมนตรีจำนวนน้อย ให้เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้แต่งตั้ง[16]  สอดคล้องกับที่รัชกาลที่ 7 ทรงเห็นว่า วิธีแก้ปัญหาควรจะมอบสิทธิในการเลือกตั้งผู้ที่เข้ามาบริหารงานในเทศบาลแก่รัฐบาลแทน อย่างที่ทำกันในชวา[17]

อำนาจที่รัฐจะปล่อยให้เทศบาลตามข้อถกเถียงนี้จึงเป็นไปได้อย่างยากเย็นแสนเข็น ทั้งในทัศนคติที่พวกเขายังไม่ตกตะกอนและเข้าใจสิ่งที่เรียกว่า ประชาธิปไตย ในฐานะอำนาจของประชาชน ร่วมไปกับความหวาดระแวงอำนาจทางเศรษฐกิจของชาวต่างชาติที่มีต่อสยามในขณะนั้นไม่ว่าจะเป็นชาวยุโรปและพ่อค้าคนจีนที่แผ่อำนาจทางเศรษฐกิจอยู่เต็มบ้านเต็มเมืองในขณะนั้น ยังไม่ต้องนับว่าในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำเช่นนั้น การจัดการเรื่องภาษีที่อาจจะกระทบไปถึงรายได้ประชาชนอาจกลายเป็นเรื่องใหญ่ของรัฐบาลเช่นกัน[18] ในที่สุดพ.ร.บ.เทศบาล ก็มีอนาคตไม่ต่างกับรัฐธรรมนูญที่ฝ่ายอนุรักษ์นิยมพยายามอธิบายว่า พระองค์มีพระราชดำริอยู่แล้วที่จะพระราชทานแต่ถูกคณะราษฎรชิงตัดหน้าไปเสียก่อน นั่นคือ เป็นกฎหมายที่ไม่เคยได้รับการประกาศใช

สมรภูมิเรื่องเทศบาลจึงเป็นภาพตัวแทนของการให้อำนาจกับประชาชนที่สะท้อนไปสู่เรื่องรัฐธรรมนูญและประชาธิปไตยอีกด้วย

ปฏิวัติสยาม 2475 และการตั้งเทศบาลที่อำนาจอยู่กับประชาชน
ปีที่แล้วเป็นโอกาสครบรอบ 80 ปีปฏิวัติสยาม ที่มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจจากเดิมที่ยึดโยงอยู่กับกษัตริย์มาอยู่กับประชาชน แต่อย่างที่เราทราบกัน มันไม่ได้เป็นการปฏิวัติที่จบลงในวันเดียว การต่อสู้ทางการเมืองยังมีอยู่ตลอดอย่างต่อเนื่องดังที่เราเห็นการปิดสภาและประกาศงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตราโดยพระยามโนปกรณ์นิติธาดาเนื่องจากการกล่าวหาเรื่องเค้าโครงเศรษฐกิจของปรีดี พนมยงค์ว่าเป็นวิธีการคอมมิวนิสต์ แต่ในที่สุดพระยาพหลพลพยุหเสนาก็ใช้กำลังยึดอำนาจคืนและ เป็นสิ่งที่สะท้อนให้เห็นเป็นอย่างดี และให้มีการเลือกตั้งทั่วไปแล้ว พบว่า รัฐบาลได้ทำการตั้งคณะกรรมาธิการเมื่อเดือนกันยายน 2476 ในครั้งนั้นมีบุคคลสำคัญอย่าง หม่อมเจ้าสกลวรรณา วรวรรณ ที่เคยมีบทบาทใน ร่างพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2473[19]

ในเวลาต่อมา ปรีดีกลับมายังเมืองไทยและได้รับการแต่งตั้งให้เป็นคณะกรรมาธิการนี้ด้วย เช่นเดียวกับที่เขามีบทบาทในการร่าง พ.ร.บ.ระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.2476 พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2476 พ.ร.บ.จัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476 นี้จึงนับได้ว่าเป็นการผสมผสานอิทธิพลกฎหมายจากอังกฤษกับประเทศอาณานิคมอย่างสิงคโปร์ หรือฟิลิปปินส์ในร่างเดิม กับ อิทธิพลจากกฎหมายแบบฝรั่งเศส ระหว่างนั้นก็มีความพยายามของฝ่ายอนุรักษ์นิยมที่ต้องการยึดอำนาจคืนด้วยกำลังผ่านกบฏบวรเดชในเดือนตุลาคม 2476 เมื่อปราบกบฏเสร็จสิ้นแล้ว จึงจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกเมื่อ 15 พฤศจิกายน 2476 จนเมื่อเปิดสภาจึงได้นำร่างพ.ร.บ.จัดระเบียบเทศบาลเข้าพิจารณาวันที่ 21 มีนาคม 2476 (หากนับแบบปฏิทินปัจจุบันก็คือ ปี 2477 แล้ว) โดยหลักการแล้วจะใช้พ.ร.บ.นี้เพื่อวางรูปเทศบาลก่อน แล้วค่อยจัดตั้งในปีต่อไป[20]

ที่น่าสนใจก็คือ ปรีดีได้รับการแต่งตั้งให้เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในวันที่ 29 มีนาคม 2476 ขณะที่พ.ร.บ.จัดระเบียบเทศบาลได้ตราเป็นกฎหมายในวันที่ 31 มีนาคม 2476[21] (ปฏิทินปัจจุบันคือ 2477) ดังนั้นหากนับตามนี้ วันที่ตีพิมพ์บทความนี้ ก็นับอายุการเกิดขึ้นของเทศบาลในฐานะที่เป็นหลักการรากฐานของการปกครองส่วนท้องถิ่นได้ 79 ปีมาแล้ว

แน่นอนว่าในพ.ร.บ.ดังกล่าว​หลักการของเทศบาลก็จะกล่าวถึงเรื่องการจัดตั้งเทศบาล, อำนาจและหน้าที่ แต่ที่น่าสนใจประเด็นต่างๆต่อไปนี้ก็คือ การมุ่งหมายให้เทศบาลเป็นพื้นที่การฝึกอบรมในวิธีการปกครองแบบรัฐธรรมนูญ (ซึ่งในปัจจุบันหมายถึงประชาธิปไตยนั่นเอง) โดยโครงสร้างในเทศบาลก็ถือว่าเป็นการล้อกับการปกครองระดับประเทศ เช่น สภาเทศบาล ก็เทียบกับ สภาผู้แทนราษฎรที่เป็นฝ่ายนิติบัญญัติ, คณะเทศมนตรี ก็เทียบได้กับคณะรัฐมนตรีที่เป็นฝ่ายบริหาร[22] สำหรับผู้มีสิทธิเลือกตั้งนั้นให้สิทธิกับ “พลเมือง” ที่มีความหมายถึง บุคคลที่มีสัญชาติไทยตามพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2456 ส่วนคำว่าราษฎรนั้น มีความหมายถึงบุคคลสัญชาติไทยและสัญชาติอื่นๆด้วย ดังนั้น ความหวาดกลัวเรื่อง คนต่างด้าวที่จะเป็นภัยต่อความมั่นคงจึงไม่น่าเป็นปัญหาอีกต่อไปในยุคนี้[23]

ส่วนอำนาจการเมืองท้องถิ่น คณะเทศมนตรีไม่มีอำนาจยุบสภา แต่อำนาจดังกล่าวอยู่ที่ส่วนกลาง นับเป็นความตั้งใจให้อำนาจสภาเข้มแข็งไม่สามารถถูกยุบโดยง่าย แต่สภาเทศบาลสามารถควบคุมการทำงานของคณะเทศมนตรีเช่นเดียวกันเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับเดือน มิถุนายน 2475 (ต่อมาถูกเรียกว่า ฉบับชั่วคราว)ที่ให้ “คณะกรรมการราษฎร [ปัจจุบันคือ คณะรัฐมนตรี-ผู้เขียน] ต้องปฏิบัติหน้าที่ในความควบคุมของสภาผู้แทนราษฎร แต่คณะกรรมการราษฎรไม่มีอำนาจในการยุบสภาผู้แทนราษฎร”  [24] อย่างไรก็ตาม การคานอำนาจมาจากส่วนกลางที่กฎหมายให้อำนาจการยุบหรือถอดถอนได้[25] อำนาจสำคัญอีกประการก็คือ อำนาจการคลัง[26] มีการบริหารงบประมาณรายได้และรายจ่ายของเทศบาลเอง งบประมาณของเทศบาลจะต้องทำเป็นเทศบัญญัติ โดยคณะเทศมนตรีเป็นผู้ทำงบประมาณเสนอสภา เมื่อได้รับอนุมัติก็นำเสนอต่อข้าหลวงประจำจังหวัด (ปัจจุบันคือตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด) เพื่อขออนุมัติ ที่น่าสนใจก็คือ ข้อเสนอเรื่องสหเทศบาล ที่เป็นการเปิดโอกาสให้เทศบาลทั้งหลายรวมตัวกันทำโครงการที่ใหญ่เกินกว่าเทศบาลของตนจะสามารถทำได้ และเกินขอบเขตของเทศบาลเดียว เมื่อตกลงกันได้ให้ท้องิ่นรวมตัวกันเสนอรัฐบาลตราสหเทศบาลขึ้นมาเป็นพระราชบัญญัติ[27]

ไม่เพียงเท่านั้นยังพบการออกแบบสิ่งที่เรียกว่า สภาจังหวัด[28] อันเป็นสภาตัวแทนของประชาชนที่เข้ามาควบคุมและให้ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับรัฐบาลจังหวัดเกี่ยวกับจังหวัดและเทศบาล และยังเป็นองค์กรที่คอยไกล่เกลี่ยปัญหาต่างๆในจังหวัด โดยเฉพาะเมื่อเกิดปัญหาว่ามีกิจการบางอย่างของเทศบาลเกิดขัดกันขึ้นมา ที่มาของสมาชิกสภาจังหวัดนั้นมาจากการเลือกตั้งอำเภอละ 1 นาย และสภานี้เป็นทำงานในเชิงตรวจสอบ วิพากษ์วิจารณ์และให้คำแนะนำมากกว่าจะเป็นการควบคุม บำรุงรักษาและพัฒนาท้องที่ซึ่งเป็นเรื่องของเทศบาล

เงื่อนไขเหล่านี้จึงนำไปสู่การจัดตั้งเทศบาลอย่างจริงจังต่อไปในปี 2478 ทั้งหมด 45 เทศบาล เป็นเทศบาลนคร 1 แห่ง เป็นเทศบาลเมือง 42 แห่ง เป็นเทศบาลตำบล 1 แห่ง ในจำนวนนี้ได้ยกฐานะจากสุขาภิบาลถึง 35 แห่ง[29] กลายเป็นการสร้างหน่วยทางการเมืองในเชิงพื้นที่ขึ้นมาทั่วประเทศอย่างที่ไม่เคยทำได้มาก่อน แต่อย่างไรก็ตามในช่วงแรกยังมีการ “แต่งตั้ง” สมาชิกประเภทที่สองเข้ามาเป็นพี่เลี้ยงและควบคุมการดำเนินการในระยะเริ่มแรก[30]  จากทั้งหมดนี้จึงเห็นได้ชัดว่า ใครกันแน่ที่เป็นผู้ทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นถือกำเนิด และเป็นอำนาจที่ยึดโยงอยู่กับประชาชน เช่นเดียวกับการลบเลือน และหลงลืมสิ่งที่คณะราษฎรได้วางรากฐานไว้ 

ดังนั้น "วันท้องถิ่นไทย" ที่ควรระลึกถึงในทัศนะของผู้เขียนจึงควรเป็นวันที่ 31 มีนาคม 2477  ไม่ใช่ 15 มีนาคม 2448
 


ศาลากลางจังหวัดพระนครศรีอยุธยาหลังเดิม สร้างด้วยศิลปะคณะราษฎร


เชิงอรรถ


 

การตราพระราชบัญญัติเกิดขึ้นวันที่ 31 มีนาคม 2476 นั้นเป็นตามปฏิทินเก่าที่เริ่มปีใหม่วันที่ 1 เมษายน ดังนั้น เมื่อนับตามปฏิทินใหม่แล้วคือวันที่ 31 มีนาคม 2477 จึงนับอายุของพ.ร.บ.นี้ได้ 79 ปี การอภิปรายมีอย่างละเอียดสามารถตามอ่านได้ใน สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เทศบาลและผลกระทบต่ออำนาจท้องถิ่น พ.ศ.2476-2500 วิทยานิพนธ์ อักษรศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาประวัติศาสตร์ ภาควิชาประวัติศาสตร์ คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2543

[1] "ประวัติท้องถิ่นไทย". http://www.webthailocal.com/center/website/management/website_dragdrop/index_menu.php?site=841&page_id=20546&control= (31 มีนาคม 2556)

[2] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.9-10

[3] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.12

[4] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.14

[5] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.14

[6] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.15-16

[7] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.18

[8] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.19

[9] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.23

[10] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.25

[11] กจช. ร.5 ม.2.11/11 เรื่อง รายงานการประชุมเทศาภิบาล ร.ศ.125 อ้างใน สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.26-27

[12] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.29-30

[13] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.36

[14] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.37

[15] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.41-42

[16] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.43

[17] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.44

[18] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.44

[19] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.53

[20] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.57

[21] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.58

[22] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.62

[23] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.63

[24] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.66

[25] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.66

[26] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.68

[27] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.69

[28] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.69-70

[29] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.74

[30] สุวัสดี โภชน์พันธุ์. เรื่องเดียวกัน, น.70