กรุงเทพ “มหานคร” ที่ไม่ได้มีสองชั้น

ณัฐกร วิทิตานนท์
เมืองมุมปาก

ผ่านพ้นการเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม.ครั้งที่สูสีที่สุดในรอบ 20 ปีนับตั้งแต่ปี 2535 ครั้งนั้นนายกฤษฎา อรุณวงษ์ ณ อยุธยา สามารถชนะนายพิจิตต รัตตกุลด้วยช่องว่างคะแนนเพียง 57,928 คะแนนซึ่งต้องถือว่าเป็นครั้งที่ผู้สมัครฯ จากฟากฝั่งของพรรคไทยรักไทยเดิมขยับเข้าใกล้ตำแหน่งนี้มากที่สุดคือแพ้ไปแค่เพียง 178,450 คะแนน และเป็นครั้งที่มีผู้ออกมาใช้สิทธิเลือกตั้งมากถึงร้อยละ 63.98เป็นสถิติสูงสุดด้วยเช่นกัน(ดู ตารางข้างท้าย)
 

เปรียบเทียบช่องว่างคะแนน และจำนวนผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม.นับตั้งแต่ปี 2518-2556[1]

ส่วนเหตุผลของคนกรุงเทพฯ นั้น คงยากที่ชี้ชัดสรุปง่ายๆ ว่าเอาเข้าจริงแล้วคนส่วนใหญ่ตัดสินใจ "เลือก" ม.ร.ว.สุขุมพันธ์ เพราะเหตุผลใดเป็นหลัก เพราะชื่นชอบในนโยบาย กลัวคุณอภิสิทธิ์จะหลุดจากตำแหน่งหัวหน้าพรรค เกรงว่าจะเป็นการปูทางให้คุณทักษิณได้กลับเมืองไทย ไม่ชอบการผูกขาดอำนาจ (แบบรัฐบาลกับท้องถิ่นเป็นพรรคเดียวกัน) อยากเห็นความเป็นเอกภาพ (ผู้บริหาร กทม.กับ ส.ก.มาจากพรรคเดียวกัน) หรือเหตุผลอื่นใด หรือผสมผสานปนเปกันไปทั้งหมด นอกเสียจากจะมีคนได้ลงไปศึกษาทำวิจัยมาก่อน

การเลือกตั้งครั้งนี้ซึ่งเป็นที่สนอกสนใจของคนต่างจังหวัดอย่างยิ่งนั้น คงไม่ใช่เพราะคนกลุ่มนี้ได้รับผลประโยชน์หรือได้รับผลกระทบจากการเมืองท้องถิ่นของ กทม.โดยตรง หากแต่ติดตามใกล้ชิด เนื่องด้วยเอาใจช่วยพรรคฯ ที่มีอุดมการณ์การเมืองมาทางตนให้ชนะเลือกตั้ง ขณะเดียวกัน คนต่างจังหวัดอีกไม่น้อยก็เฝ้าดูการเลือกตั้งครั้งนี้ด้วยคำถามใหญ่โตว่าเมื่อใดเขาจะได้โอกาสเลือกผู้ว่าฯ ของตัวเองแบบคนกรุงเทพเสียที

พูดแบบนี้ไม่ได้หมายความว่าคนต่างจังหวัดอยากให้มีเลือกตั้งผู้ว่าฯ อีกคน นอกเหนือจากที่มีนายก อบจ.ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงอยู่ทั้งคนแล้ว หากแต่อาจอธิบายได้ว่าหมายถึง 2 ทางเลือก คือ (1) อยากให้ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค คือจังหวัด (รวมถึงอำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน) และให้คงมีแต่หน่วยการปกครองท้องถิ่นระดับจังหวัดซึ่งอยู่ภายใต้ นายก อบจ.คนเดียวหรือ (2) หากปรับจังหวัดเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่น ซึ่งผู้ว่าฯ มาจากการเลือกตั้ง ก็ไม่จำเป็นต้องมี อบจ.ให้ซ้ำซ้อนกัน เช่นเดียวกับ กทม.ที่ก็ไม่มีราชการส่วนภูมิภาคอยู่ในพื้นที่ยังมิพักเอ่ยถึงความพยายามที่จะขอคืนภารกิจมากมายที่ถูกนำเอาไปรวมศูนย์ไว้ที่ส่วนกลางอย่างเหนียวแน่นกลับมาให้ท้องถิ่นเป็นคนกำหนดอนาคตของตนเอง กรณีเมืองเชียงใหม่ก็เช่นปัญหาผังเมืองที่อำนาจบริหารจัดการผูกขาดอยู่ที่กรมโยธาธิการและผังเมือง กระทรวงมหาดไทย เป็นต้น[3]

อย่างไรก็ตาม สิ่งหนึ่งที่คนต่างจังหวัดมี แต่คนกรุงเทพฯ ไม่มี และยังไม่เคยมีท่าทีจะเรียกร้อง นั่นคือ การปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้น (two tier system) ซึ่งสำหรับพื้นที่อื่นยกเว้นกรุงเทพฯ แล้ว ใช้ระบบนี้มาตั้งแต่เมื่อปี 2540

ขณะที่ห้วงเกือบ 65 ปีก่อนหน้านั้น การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทยเป็นแบบชั้นเดียว (single tier system) มาโดยตลอด เริ่มตั้งแต่มีเทศบาลขึ้นในปี 2476 รื้อฟื้นสุขาภิบาลในปี 2495 จัดตั้ง อบจ.ในปี 2498 เพื่อให้ดำเนินการในพื้นที่นอกเขตเทศบาลและสุขาภิบาล โดยจอมพล ป.พิบูลสงคราม เห็นว่าหน่วยงานท้องถิ่นที่มียังน้อยเกินไป และจำกัดอยู่แต่เพียงเขตชุมชนเมือง (ซึ่งเท่ากับว่าทุกพื้นที่ของประเทศไทยมีหน่วยงานปกครองส่วนท้องถิ่นรับผิดชอบดูแลอยู่)ปี 2499 ให้มีสภาตำบล และ อบต.กรุงเทพมหานครปี 2515 และเมืองพัทยา ปี 2521

อนึ่ง ภายหลังเหตุการณ์นองเลือดในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 เริ่มจากขบวนการรณรงค์เรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ถึงขั้นหลายพรรคการเมืองได้นำมากำหนดเป็นนโยบายหาเสียง ถึงแม้นจะไม่สำเร็จ แต่ก็ได้นำมาซึ่งการประกาศใช้ พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 นำเอา อบต.กลับมา ส่งผลให้มีการยกฐานะสภาตำบลซึ่งมีรายได้ตามเกณฑ์ที่กำหนดขึ้นเป็น อบต.จำนวนมากในเวลาต่อมา

การเกิดขึ้นของ อบต.มีผลกระทบโดยตรงต่อ อบจ. เนื่องด้วยตามกฎหมายเดิม อบจ.รับผิดชอบพื้นที่ทั้งจังหวัดเฉพาะที่อยู่ “นอก” เขตสุขาภิบาลและเทศบาล (รวมถึง อบต.ด้วย) ทำให้พื้นที่รับผิดชอบของ อบจ.ลดลงจนไม่เหลือพื้นที่ให้รับผิดชอบ นำไปสู่การออก พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 โดยจัดวางให้ อบจ.เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่รับผิดชอบครอบคลุมพื้นที่ทั้งจังหวัด ซึ่งไปทับซ้อนกับพื้นที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นระดับรองได้แก่ เทศบาล อบต. รวมถึงเมืองพัทยานั่นเอง

คนต่างจังหวัดจึงคุ้นเคยกับการเลือกตั้งท้องถิ่น และใกล้ชิดกับผู้บริหารท้องถิ่นมากกว่าคนกรุงเทพฯ อย่างน้อยๆ ก็จากการที่ได้เลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นถึง 2 ระดับ ระดับจังหวัด คือ นายก อบจ., สมาชิกสภา อบจ. ระดับพื้นที่ คือ นายกเทศมนตรี, สมาชิกสภาเทศบาล หรือนายก อบต., สมาชิกสภา อบต.กอปรกับการเลือกตั้งหลายประเภทก็มีขึ้นไม่พร้อมกันอีกด้วย (รวมทั้งการที่ต้องอดดื่มสุรานอกบ้านในช่วงคืนสุดสัปดาห์บ่อยครั้งกว่ามาก เพราะกฎหมายห้ามจำหน่ายสุราในช่วงระหว่างที่มีการเลือกตั้ง คือหลังเวลา 18.00 น. ก่อนวันเลือกตั้งจนถึงเวลา 24.00 น. ของวันเลือกตั้งซึ่งมีอยู่เป็นประจำ)

ถึงแม้นคนกรุงเทพในพื้นที่ส่วนใหญ่ (36 เขตจากทั้งหมด 50 เขต จำนวนรวม 256 คน 32 เขตมี ส.ข.ได้เขตละ 7 คนเท่ากัน ยกเว้น 4 เขตที่มี ส.ข.ได้ถึง 8 คน) จะมีโอกาสได้เลือกสมาชิกสภาเขต (ส.ข.) เพิ่มขึ้นมา แต่สภาเขตก็เป็นเพียงเสมือนที่ปรึกษาของผู้อำนวยการเขตในเขตนั้นๆ เนื่องจากอำนาจที่แท้จริงยังอยู่ที่ผู้อำนวยการเขต ซึ่งเป็นฝ่ายประจำที่มาจากการแต่งตั้งโดยผู้ว่าฯ[4]ทำให้สภาเขตไม่สามารถจะมีบทบาทอะไรได้มากนัก ที่น่าสนใจคือการเลือกตั้ง ส.ข.ไม่ได้อยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของ กกต. หากแต่เป็น กทม.เองที่เป็นผู้รับผิดชอบและกำกับดูแลการเลือกตั้งทั้งหมด

การจัดรูปโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นแบบสองชั้นนี้ มีแนวคิดเบื้องหลังเพื่อให้มีองค์กรท้องถิ่นสองขนาดที่มีระดับรับผิดชอบแตกต่างกันไป องค์กรขนาดใหญ่หรือระดับบน (upper tier) ก็ให้ดำเนินการกิจการขนาดใหญ่ กินพื้นที่กว้าง และเกินขีดความสามารถของท้องถิ่นขนาดเล็กจะสามารถทำได้ลำพังขณะที่องค์กรขนาดเล็กหรือระดับล่าง (lower tier) ก็ให้มีไว้เพื่อดูแลแก้ไขปัญหาเฉพาะที่เกิดขึ้นในพื้นที่ต่างๆ

การจัดชั้นของ อปท.ในประเทศไทย หลังการปรับปรุงโครงสร้าง อบจ.ในปี 2540

พื้นที่ กทม.เอง ในระดับพื้นที่ก็มีความแตกต่างหลากหลายอยู่มิใช่น้อย เช่นอาจแบ่งได้เป็นเขตเมืองชั้นใน ซึ่งเป็นพื้นที่ทางประวัติศาสตร์ สถานที่ราชการ ย่านธุรกิจการค้าหนาแน่น เขตชั้นกลาง เป็นเขตที่มีการขยายตัวของประชากร กิจกรรมทางการค้า และที่อยู่อาศัยอย่างต่อเนื่อง และเขตชั้นนอกหรือเขตชานเมือง ซึ่งยังมีพื้นที่ว่างและพื้นที่เกษตรกรรมเป็นส่วนใหญ่ แน่นอน ปัญหาต่างๆ ของแต่ละพื้นที่ย่อมไม่มีทางเหมือนกันได้เลย

กทม.ไม่เพียงแตกต่างจากพื้นที่อื่นๆ ของประเทศนี้เท่านั้น หากยังแตกต่างจากมหานคร (ในประเทศประชาธิปไตยเปิดกว้าง) ทั่วโลกที่ส่วนใหญ่ก็มีการจัดโครงสร้างการปกครองแบบสองชั้น ไม่ว่าจะเป็น

โซลเมืองหลวงของเกาหลีใต้ ประชากร 10 ล้านคน จัดเป็นการปกครองท้องถิ่นเขตพิเศษเรียกว่า Seoul Special Metropolitan[5]ถูกแบ่งออกเป็น 2 ระดับ ระดับบนมีนายกเทศมนตรี (Mayor) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน เช่นเดียวกับสมาชิกฝ่ายสภา (Seoul Metropolitan Council) ระดับล่างแบ่งแยกย่อยออกเป็น 25 เขต (District ในภาษาเกาหลีเรียกว่า Ku) ซึ่งแต่ละแห่งก็จะมีนายกเทศมนตรีและสภาของตัวเอง เขตที่มีชื่อเสียง เช่น เขตกังนัม[6]

โตเกียว(เทียบเท่าหน่วยการปกครองท้องถิ่นระดับจังหวัด หรือ Prefecturesซึ่งภาษาญี่ปุ่นเรียกว่า To)[7] เมืองหลวงของญี่ปุ่น ประชากร 13 ล้านคน ก็มี 2 ระดับ ระดับบนมีผู้ว่าการ (Governor) และมีฝ่ายสภา(Tokyo Metropolitan Assembly) ระดับล่างประกอบด้วยเขตพิเศษ 23 แห่ง (Special Ward หรือในภาษาญี่ปุ่นเรียกว่า Ku)ซึ่งมีเฉพาะที่โตเกียวเท่านั้นนอกจากนี้ยังมีอีก39 เทศบาลโดยทั้งหมดมีผู้นำ และสมาชิกสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

ลอนดอนเมืองหลวงของอังกฤษ ประชากร 8 ล้านคน จัดโครงสร้างปกครองในเขตมหานครแบบสองชั้น ชั้นบน สำนักบริหารมหานครลอนดอน (Greater London Authority) มีเพียง 1 แห่ง มีสมาชิก (Assembly) และนายกเทศมนตรี (Mayor) ที่มาจากการเลือกตั้งทางตรง มีอำนาจหน้าที่ครอบคลุมพื้นที่ทั่วทั้งมหานครลอนดอน ชั้นล่าง ได้แก่ สภาเขตแห่งลอนดอน (London Borough Councils) จำนวน32 แห่ง เขตที่เป็นที่รู้จักเช่นเขตเวสมินสเตอร์[8]โดยมี Lord Mayorเป็นผู้นำฝ่ายบริหาร และมี City Councilทำหน้าที่ในทางนิติบัญญัติซึ่งที่มาของผู้บริหารแต่ละนั้นจะไม่เหมือนกัน เนื่องจากกฎหมายเปิดโอกาสให้คนในท้องถิ่นสามารถเลือกได้เองว่าจะใช้รูปแบบใดผ่านการลงประชามติ โดยมากมักเลือกใช้รูปแบบคณะเทศมนตรี (Cabinet)

ปารีสเมืองหลวงของฝรั่งเศส ประชากร 2 ล้านคนจัดระบบการปกครองท้องถิ่นในลักษณะพิเศษที่มีหน่วยการปกครองท้องถิ่น 2ประเภทซ้อนทับกันอยู่ ได้แก่ มหานครปารีส (City of Paris)[9]มี Council of Paris เป็นแกนกลางในการบริหารจัดการท้องถิ่น ซึ่งเป็นผู้ให้ความเห็นชอบแต่งตั้งสมาชิกสภาคนหนึ่งขึ้นเป็น Mayorและเขต ซึ่งถูกแบ่งออกเป็นเขตการปกครองย่อยอีกจำนวน 20 เขต(Arrondissements) ในแต่ละเขตจะมีสภาเขต ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง และมีฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้งในระดับสภาเขต

นิวยอร์ค เมืองใหญ่ที่สุดของสหรัฐอเมริกาประชากร 8 ล้านคนมหานครนิวยอร์ค (City of New York)ในระดับบนจะมีนายกเทศมนตรี (Mayor) มาจากการเลือกตั้งโดยตรง และมีสภาเมือง (New York City Council) ระดับล่างแบ่งออกเป็นเขตใหญ่ๆ จำนวน 5 เขต (Boroughs)แต่ละเขตจะมีประธานเขต (President)ซึ่งแม้จะมาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่กลับไม่ได้มีอำนาจมากนัก และคณะกรรมการเขต (Borough Boards) ประกอบด้วยสมาชิกจากหลากหลายที่มา เขตที่โด่งดังมากๆ เช่น เขตแมนฮัตตัน[10]นอกจากนี้พื้นที่ยังถูกแบ่งออกเป็น 59 เขต (Districts) ซึ่งแต่ละเขตจะมีคณะกรรมการชุมชน (Community Board) ของตนเองที่มาจากการเลือกตั้งเพื่อคอยให้ความเห็นต่างๆ ต่อประธานเขตรูปแบบการบริหารจัดการเมืองนิวยอร์คจึงค่อนข้างรวมศูนย์ และแยกย่อยน้อยกว่าเมืองสำคัญอื่นๆ ของประเทศ

โบโกต้าเมืองหลวงของโคลัมเบียที่ชนชั้นกลางไทยมักชอบนำมายกเป็นตัวอย่าง เมื่อต้องการพูดถึงความเป็นเมืองจักรยาน ซึ่งนอกจากตัวอย่างในเรื่องนี้ โบโกต้ายังเป็นต้นแบบของการพัฒนาระบบรถโดยสารประจำทางด่วนพิเศษ(Bus Rapid Transit System) หรือที่เรียกกันว่า BRT อีกด้วย ก็ใช้การปกครองท้องถิ่น 2 ชั้น ระดับบนมีนายกเทศมนตรี(Principle Mayor)และฝ่ายสภา(District Council)รับผิดชอบ ขณะที่ระดับล่างแบ่งเป็น20ท้องถิ่น(Localities)มีคณะกรรมการบริหาร(Administrative Board)สมาชิกรวมไม่เกิน 7 คนเลือกตั้งโดยประชาชนเข้ามาดูแลแต่ละเขต โดยที่นายกเทศมนตรีของเมืองจะเป็นผู้ที่แต่งตั้งนายกเทศมนตรีท้องถิ่น(Local Mayor)จากผู้สมัครที่ถูกเสนอชื่อโดยคณะกรรมการบริหารของแต่ละเขต[11]

อย่างไรก็ตาม ใช่ว่ามหานครทุกแห่งจะเลือกใช้การปกครองท้องถิ่น 2 ชั้นเสมอไป หลายๆ เมืองสำคัญ เช่น โตรอนโต (แคนาดา) รีโอเดอจาเนโร (บราซิล) ผู้บริหารเขตย่อยก็ไม่มาจากการเลือกตั้ง กรณีแรกใช้การว่าจ้างผู้บริหาร กรณีหลังมาจากการแต่งตั้งของนายกเทศมนตรี เช่นเดียวกับกรุงเทพฯ

อาจกล่าวว่าหลายสิ่งที่คนเมืองหลวงได้มาก็หาใช่เกิดจากการต่อสู้เรียกร้องไม่ ดังการเลือกตั้งผู้ว่าฯ (พร้อมตำแหน่งรองผู้ว่าฯ) ในปี 2518 ก็น่าจะเป็นผลจากบริบทการเมืองโดยรวมที่เปิดกว้างขึ้น หลังผ่านพ้นเหตุการณ์ 14 ตุลา’16[12]ตรงกันข้ามกับคนต่างจังหวัดที่ส่งเสียงเรียกร้องครั้งแล้วครั้งเล่าผ่านผลการเลือกตั้ง ทว่ากลับไม่ค่อยมีใครได้ยิน.

เชิงอรรถ