การแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดของเมียนมาร์

เป็นที่ฮือฮาพอสมควรเมื่อนางอองซาน ซูจี พร้อมสมาชิกพรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย (NLD) และเครือข่ายอดีตนักศึกษารุ่น 88 ได้เคลื่อนไหวรณรงค์ล่ารายชื่อประชาชนทั่วประเทศเพื่อสนับสนุนการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ.2008 ซึ่งร่างในสมัยของรัฐบาลทหาร โดยกิจกรรมดังกล่าว ได้สร้างทั้งความตื่นตัวในหมู่นักประชาธิปไตยนิยม กับความประหวั่นพรั่นพรึงในหมู่สมาชิกพรรครัฐบาลและกลุ่มชนชั้นนำทหารสายอนุรักษ์นิยม

ในความเป็นจริงแล้ว การแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มิใช่ว่าจะกระทำกันได้โดยสะดวก อันเป็นผลจากบทบัญญัติในมาตราที่ 436 ที่ระบุให้การแก้รัฐธรรมนูญตามมาตราสำคัญต่างๆ จะต้องได้รับเสียงสนับสนุนจากรัฐสภาแห่งสหภาพในอัตราส่วนที่มากกว่าร้อยละ 75 ซึ่งครอบคลุมทั้งสภาผู้แทนราษฎร (440 ที่นั่ง) และสภาชนชาติ (224 ที่นั่ง) รวมถึงจะต้องมีการทำประชามติทั่วประเทศโดยจะต้องมีการรับรองในระดับที่มากกว่าครึ่งหนึ่งของพลเมืองที่มีสิทธิในการเลือกตั้ง

อนึ่ง ในทางโครงสร้างรัฐสภาแห่งสหภาพ จำนวนสมาชิกทหารที่ได้รับคัดเลือกโดยตรงจากผู้บัญชาการทหารสูงสุด ซึ่งมีจำนวนร้อยละ 25 ของรัฐสภา ก็นับเป็นอุปสรรคที่ทำให้การรวบรวมคะแนนเสียงให้มากกว่าร้อยละ 75 เต็มไปด้วยความยากลำบาก ประกอบกับในแง่ของรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ อาจกล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดของเมียนมาร์มีลักษณะเป็นกฎหมายมหาชนแบบทหารนิยม ที่วางกฎเหล็กในการอุดช่องว่างแก้ไขรัฐธรรมนูญอย่างเข้มงวด จนแทบไม่มีรัฐใดในโลกที่เคยระบุให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญจะต้องใช้เสียงของสภาในจำนวนที่มากเกินร้อยละ 75

หน้าปกรัฐธรรมนูญเมียนมาร์ปัจจุบันที่ผ่านการทำประชามติเมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2008 โดยจัดขึ้นเพียงแค่ 8 วัน หลังโศกนาฏกรรมพายุไซโคลนนาร์กีส

หน้าปกรัฐธรรมนูญพม่าฉบับ ปี ค.ศ.1947 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่สัมพันธ์บางส่วนกับข้อตกลงปางโหลง พร้อมมีความคลุมเครือในแง่ของการตีความ โดยเฉพาะเรื่องรูปของรัฐ (เอกรัฐ/สหพันธรัฐ) จนถูกยกเลิกในสมัยนายพลเนวิน ซึ่งประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 1974 ขึ้นแทนฉบับ 1947 (สรุปในช่วงการเมืองตั้งแต่ช่วงปลายสมัยเรียกร้องเอกราชจากอังกฤษ จนกระทั่งถึงปัจจุบัน เมียนมาร์มีรัฐธรรมนูญอยู่ด้วยกันทั้งสิ้น 3 ฉบับ ได้แก่ ฉบับปี 1947, 1974 และ 2008 ตามลำดับ โดยในบางช่วงที่ไม่มีรัฐธรรมนูญ ก็ปกครองด้วยกฎอัยการศึก ผ่านโครงสร้างบังคับบัญชาของกองทัพ)

โดยอาจมีเพียงแค่ประเทศอาเซอร์ไบจัน บุรุนดี และเอริเทรีย เท่านั้น ที่การแก้รัฐธรรมนูญจะต้องได้รับเสียงสนับสนุนในสภาที่มากกว่าร้อยละ 75 หากแต่ว่ารัฐเหล่านั้น กลับประกอบด้วยระบบสภาเดี่ยว (Unicameral) หรือไม่เช่นนั้น ก็ไม่เคยมีสมาชิกสภาที่เป็นทหารเหมือนดั่งกรณีของเมียนมาร์ ซึ่งอนุญาตให้ทหารสามารถวีโต้มติจากสมาชิกพลเรือน พร้อมใช้โครงสร้างแบบสภาคู่ (Bicameral) ที่บีบบังคับให้แต่ละสภาต้องมีคะแนนเสียงที่มากกว่าร้อยละ 75 ขึ้นไป

จากกรณีดังกล่าว การแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดของเมียนมาร์ จึงยังคงเต็มไปด้วยขวากหนาม จนอาจกล่าวได้ว่า รัฐธรรมนูญปี ค.ศ.2008 คือนวัตกรรมการจัดการปกครองที่สถาปนิกผู้ร่างจงใจที่จะใช้เป็นแบบแผนการควบคุมรัฐที่ผ่อนคลายที่สุดเท่าที่ทหารเมียนมาร์จะสามารถยอมรับได้และถือเป็นพิมพ์เขียวเพื่อใช้ประดิษฐ์ฐานะใหม่ของรัฐเมียนมาร์ ซึ่งถือว่าลงตัวที่สุดในบริบทของการแบ่งสรรอำนาจระหว่างทหารกับพลเรือน และก็นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับตายตัวที่ไม่ควรมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงอีกต่อไป

ผู้สนับสนุนพรรคฝ่ายค้านพม่าชุมนุมที่ย่านบะฮัน นครย่างกุ้ง เมื่อวันที่ 17 พ.ค. เพื่อสนับสนุนการแก้ไขรัฐธรรมนูญพม่า (ที่มา: เพจ The 88 Generation Peace and Open Society)

วันแรกของการล่ารายชื่อทั่วประเทศแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2008 โดยพรรคเอ็นแอลดี และกลุ่ม '88 จัดสถานที่ลงชื่อหลายแห่งทั่วพม่า นอกจากประชาชนหลายกลุ่มมาลงชื่อแล้ว ยังมีตัวแทนนักการเมืองทั้งจากพรรคฝ่ายค้านและพรรคของกลุ่มชาติพันธุ์ในพม่ามาร่วมลงชื่อด้วย (ที่มา: เพจ NLD)

อย่างไรก็ตาม ในทางรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบนั้น มิใช่ว่ากระบวนการดังกล่าว จะมิมีทางแก้ไขปรับแปลง โดยจากการวิจัยเรื่องการปฏิรูปรัฐธรรมนูญเมียนมาร์ของ Bingham Centre for the Rule of Law เมื่อเดือนมกราคม ปี ค.ศ. 2014 อาจมีแนวทางที่พอเป็นไปได้อยู่บ้าง 3 ประการหลัก ได้แก่

1.การแก้รัฐธรรมนูญโดยยึดตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งเทคนิคดังกล่าว ล้วนจำเป็นต้องได้รับความร่วมมือจากกองทัพเพื่อให้ทหารยอมสละการวีโต้ในสภาพร้อมหันมาโหวดเสียงสนับสนุนให้มติการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

ตัวแบบที่น่าสนใจ คงหนีไม่พ้น การปฏิรูปรัฐธรรมนูญอินโดนีเซียระหว่างช่วงปี ค.ศ.1999-2002 ซึ่งกลุ่มการเมืองพลเรือนได้ตัดสินใจเจรจาแลกเปลี่ยนผลประโยชน์กับทหาร เพื่อให้มีการยกเลิกจำนวนสมาชิกทหารในรัฐสภา (อันเป็นผลผลิตมาตั้งแต่ยุคระบอบซูฮาร์โต) หากแต่ก็ยังคงสงวนพื้นที่ให้การปฏิรูปภาคทหารเป็นกิจการเฉพาะที่พลเรือนไม่ควรเข้าไปยุ่งเกี่ยว พร้อมมีการดำรงรักษาโครงข่ายบังคับบัญชาของกองทัพในสมัยสงครามเย็นที่ไล่ตีคู่ขนานกับโครงข่ายการปกครองหมาดไทยตามหมู่เกาะต่างๆ ทั้งนี้เพื่อเป็นการประกันไว้ซึ่งผลประโยชน์บางส่วนของกองทัพ จนท้ายที่สุด รัฐสภาอินโดนีเซียก็ปราศจากสมาชิกทหารอย่างสิ้นเชิง พร้อมมีการลดจำนวนชนชั้นนำทหารในคณะรัฐบาลลงอย่างต่อเนื่อง

หรือ 2. การยกเลิกรัฐธรรมนูญทั้งฉบับผ่านการปลุกระดมมวลชนให้มีการประท้วงหรือการล่ารายชื่อคัดค้านรัฐธรรมนูญเก่าทั่วประเทศ พร้อมเปิดให้มีการเจรจาจากภาคส่วนต่างๆ เพื่อร่างรัฐธรรมนูญใหม่กันอย่างเปิดเผย ซึ่งก็เห็นได้ชัดอย่างเช่น อัฟริกาใต้ในช่วงทศวรรษที่ 1990 ที่อยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านจากรัฐอำนาจนิยมแบบเหยียดสีผิว (Apartheid) ไปสู่รัฐประชาธิปไตยแบบรัฐธรรมนูญนิยม หากแต่วิธีการดังกล่าว ก็อาจนำไปสู่ความรุนแรงหรือการเผชิญหน้าของกลุ่มอำนาจต่างๆ ในช่วงระยะเปลี่ยนผ่านเช่นกัน

หรือในอีกทางหนึ่ง 3. อาจเป็นแต่เพียงการแก้ไขรัฐธรรมนูญในบางมาตรา (เฉพาะที่เป็นปัญหาสำคัญ) แต่ก็มีการระดมมวลชนเพื่อให้ออกมาทำประชามติโดยมิต้องรอเสียงอนุมัติจากรัฐสภา ซึ่งก็มีตัวแบบที่สนใจอย่างกรณีของการแก้มาตรา 89 ของรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส (ฉบับ ค.ศ.1958) ซึ่งกระทำกันเมื่อปี ค.ศ.1962

ท้ายที่สุด คงต้องจับตามองกันต่อไป ว่ากลุ่มอำนาจในเมียนมาร์จะเลือกใช้แนวทางใดเป็นหมุดหมายสำคัญในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งอาจพอคาดการณ์ได้ว่าทางฟากของทหารหรือแผงอำนาจในรัฐบาลบางส่วน อาจจะตัดสินใจเลือกใช้วิธีการปกติตามตัวแบบอินโดนีเซีย ขณะที่ทางด้านอองซาน ซูจี และผู้นิยมประชาธิปไตยอีกหลายกลุ่มนั้น อาจพึงพอใจกับวิธีการแบบฝรั่งเศสหรืออัฟริกาใต้ หรืออาจยินยอมให้มีการใช้วิธีการแบบอินโดนีเซียเข้ามาผสมผสานควบคู่ไปกับแนวทางอื่นๆ

แต่กระนั้นก็ตาม ปัญหาการแก้ไขรัฐธรรมนูญเมียนมาร์ หากถูกปลดล็อกจนนำไปสู่การแก้ไขมาตราอื่นๆ ได้เป็นผลสำเร็จ การเจรจาปรองดองแห่งชาติที่แท้จริง จะกลายมาเป็นกลไกหลักสำหรับการบำรุงพัฒนารัฐในสหัสวรรษใหม่ เนื่องจากยังคงมีอีกหลายมาตราที่จะต้องมีการถกเถียงอภิปรายกันอย่างจริงจัง เช่น เรื่องรูปของรัฐที่ชนชาติพันธุ์บางส่วนหมายมั่นจะให้เกิดสหพันธรัฐที่แท้จริง (Genuine Federalism) ซึ่งเต็มไปด้วยความก้าวหน้าในอัตราการกระจายอำนาจและการกำหนดสิทธิพัฒนาท้องถิ่นที่เหมาะสมกับแต่ละกลุ่มชน

ซึ่งนับเป็นอีกหนึ่งปัญหาที่ท้าทายสมรรถนะทางการเมืองของนางซูจี รวมถึงความมั่นคงของกองทัพและกลุ่มอำนาจอื่นๆ ภายในโครงสร้างสถาปัตยกรรมการปกครองประจำรัฐเมียนมาร์สืบต่อไป

ดุลยภาค ปรีชารัชช