กำเนิดรัฐสมัยใหม่ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ว่าด้วยทวิภาวะ 'เอกรัฐนิยม-สหพันธรัฐนิยม'

เอเชียตะวันออกเฉียงใต้นับจากยุคจักรวรรดินิยมยุโรปจนถึงช่วงหลังสงครามมหาเอเชียบูรพา ต่างอยู่ในช่วงฟูมฟักบ่มเพาะนวัตกรรมการสร้างรัฐที่ตั้งอยู่บนทางแพร่งระหว่างแนวทางการปกครองแบบเอกรัฐนิยม (Unitary State) กับแนวทางสหพันธรัฐนิยม (Federal State/Federalism) จนดูประหนึ่งว่า การเลือกชะตาชีวิตใต้รูปการปกครองหนึ่งๆ ล้วนมีผลกระทบอย่างลึกซึ้งต่อเอกราชและการบูรณาการแห่งรัฐ (State Integration) ซึ่งได้กลายมาเป็นมรดกตกทอดทางประวัติศาสตร์ที่ทรงอิทธิพลต่อระบบความมั่นคงและการพัฒนารัฐในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยุคปัจจุบัน

ในทางรัฐศาสตร์ รัฐสมัยใหม่ (Modern State) คือรูปแบบรัฐชนิดหนึ่งที่มีการจัดโครงสร้างอำนาจภายในรัฐออกเป็นสองประเภทหลัก โดยหากมีการรวมอำนาจสถิตอยู่ที่องค์กรเดียวหรือมีศูนย์อำนาจเดียวในการตรากฎหมายและผลิตนโยบายปกครองประเทศ หรืออำนาจบริหารกระจุกตัวอยู่ที่รัฐบาลแห่งชาติ มักเรียกรูปแบบการปกครองของรัฐนั้นว่า 'รัฐเดี่ยว' แต่หากว่ารัฐดังกล่าวมีศูนย์อำนาจที่กระจัดกระจายไปหลายพื้นที่และแบ่งวงอำนาจออกหลายช่วงชั้นอย่างมีแบบแผน มักเรียกรูปแบบรัฐประเภทนี้ว่า 'รัฐรวม'

สำหรับระบบรัฐเดี่ยว อาจมีการจำแนกออกเป็น รัฐเดี่ยวรวมศูนย์แบบเข้มข้น (Concentration) ซึ่งเป็นการจัดการปกครองที่รวมอำนาจการตัดสินใจไว้ที่ส่วนกลางแทบทั้งหมด พร้อมมิปล่อยให้มีชุมชนการเมืองใดแยกตัวออกไปเป็นอิสระ หรือ รัฐเดี่ยวแบบกระจายอำนาจ (Decentralization) ซึ่งรัฐบาลแห่งชาติยอมสละอำนาจหรือมอบอำนาจบริหารบางส่วนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อเปิดโอกาสให้พลเมืองมีส่วนร่วมในการจัดการปกครองตนเองมากขึ้น

ส่วนระบบรัฐรวม อาจมีทั้งแบบสมาพันธรัฐ (Confederation) ที่เกิดจากการรวมตัวของรัฐต่างๆ แบบหลวมๆ ตามสนธิสัญญา โดยรัฐสมาชิกยังคงมีอำนาจอิสระในการปกครองภายใน หรือ รัฐรวมแบบสหพันธรัฐ (Federation) ซึ่งเป็นการรวมตัวของพหุรัฐที่เหนียวแน่นกว่าแบบสมาพันธรัฐ โดยมีการสร้างรัฐขึ้นมาใหม่ให้มีอธิปไตยเหนือดินแดนรัฐเดิมที่ถูกบูรณาการเข้าด้วยกัน โดยรัฐต่างๆ เหล่านี้ ยอมสละอำนาจบางส่วนของตนให้แก่รัฐที่สร้างขึ้นมาใหม่ จนทำให้เกิดรัฐขึ้นสองระดับ ได้แก่ รัฐระดับบน หรือรัฐที่ถูกสถาปนาขึ้นใหม่ ซึ่งมักเรียกว่า 'รัฐบาลกลาง' กับรัฐสหพันธ์หรือรัฐระดับล่าง ซึ่งมักเรียกกันว่า 'มลรัฐ'

จากการจัดประเภทรัฐสมัยใหม่โดยสังเขป พบว่ารัฐเอเชียอาคเนย์ช่วงเปลี่ยนผ่านจากยุคอาณานิคมเข้าสู่ยุคหลังเอกราช ต่างมีการเลือกใช้รูปการปกครองทั้งแบบเอกรัฐและสหพันธรัฐ โดยรัฐชนิดแรกมักได้รับความนิยมจากชนชั้นปกครองพื้นเมืองอย่างกว้างขวาง เช่น รัฐไทย รัฐอินโดนีเซีย รัฐฟิลิปปินส์ และรัฐต่างๆ ในอินโดจีน โดยมักมีลักษณะเป็นรัฐรวมศูนย์แบบเข้มข้น แล้วค่อยๆ วิวัฒนาการไปสู่รัฐรวมศูนย์แบบกระจายอำนาจหรืออาจหมุนกลับไปหารัฐรวมศูนย์เข้มข้นดังเดิม ซึ่งมักขึ้นอยู่กับระดับการพัฒนาประชาธิปไตยและแนวคิดการจัดการปกครองท้องถิ่นในรัฐนั้นๆ

ตัวอย่างที่ชัดเจน คือ การสร้างรัฐเอกราชอินโดนีเซียที่กลุ่มชนชั้นนำปฏิวัติชาตินิยมได้ปฏิเสธแนวคิดสหพันธรัฐนิยม ด้วยเชื่อว่าเป็นแผนการของอดีตเจ้าอาณานิคมเนเธอแลนด์ ที่จะสะบั้นให้อำนาจส่วนกลางที่เกาะชวาอ่อนแอลงจนสุ่มเสี่ยงต่อการแตกกระจายของอำนาจอธิปไตย กระนั้น ระดับการพัฒนาประชาธิปไตยและกิจกรรมปฏิรูปการเมืองที่ก้าวหน้ากว้างขวางขึ้น กลับทำให้รัฐอินโดนีเซียในปัจจุบันเริ่มมีลักษณะเป็นรัฐเดี่ยวแบบกระจายอำนาจหรือรัฐเดี่ยวแบบกึ่งสหพันธ์มากขึ้นเรื่อยๆ

ส่วนทางฟากรัฐไทย มรดกการโยงอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางเพื่อกระชับดินแดนในสมัยรัชกาลที่ห้า ได้ทำให้สยามแปลงสภาพจากอาณาจักรจารีตเข้าสู่รัฐสมัยใหม่แนวเอกนิยม ซึ่งมีสมรรถนะในการตรึงดินแดนล้านนา อีสาน หรือหัวเมืองมลายูตอนบน ให้ผนึกติดกับแกนกลางกรุงเทพอย่างเหนียวแน่นใต้ร่มการปกครองแบบมณฑลเทศาภิบาล โดยแม้รัฐไทยในยุคต่อมาจะมีนวัตกรรมการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น เช่น การจัดตั้งองค์กรบริหารส่วนตำบล หรือการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอื่นๆ

หากแต่มรดกรัฐรวมศูนย์และระดับการพัฒนาประชาธิปไตยที่มักขึ้นลงผกผันตามระดับการทำรัฐประหารหรือการครองอำนาจของชนชั้นนำส่วนกลางสายอนุรักษ์นิยม/อำนาจนิยม กลับทำให้การปกครองรัฐเดี่ยวที่โน้มเอียงมาทางรัฐรวมศูนย์แบบเข้มเข้ม ยังคงกลายเป็นรูปแบบการปกครองคลาสสิกของรัฐไทยสืบต่อไป

ส่วนในกรณีของสหพันธรัฐ กลับมีเพียงแค่พม่าและมาเลเซียเท่านั้น ที่ตัดสินใจประดิษฐ์รัฐใหม่เพื่อตรึงดินแดนของเหล่ามลรัฐต่างๆ และเพื่อตอบสนองความหลากหลายของโครงสร้างสังคมแบบพหุภาพ

ในส่วนของพม่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ.1947 ได้ปั้นให้สหภาพพม่าเป็นรัฐสหพันธ์ที่เกิดจากการควบรวมดินแดนระหว่างเขตใจกลางชนเผ่าพม่าแท้กับเขตชายแดนของเหล่าพหุชนชาติ เช่น รัฐฉาน รัฐกะฉิ่น และเขตบริหารพิเศษฉิ่น

กระนั้น ในส่วนของแนวปฏิบัติทางการปกครอง พม่ากลับมีลักษณะที่ค่อนไปทางรัฐเดี่ยว โดยรัฐใจกลางพม่าแท้ มักยึดกุมหัวใจทางการปกครองจนกลายเป็นมหาอำนาจที่แผ่อิทธิพลเหนือรัฐบริวารชนเผ่าต่างๆ อย่างล้นเหลือ มิหน้ำซ้ำ สภาวะสหพันธ์ยังได้ถูกทลายลงจนเกือบหมดสิ้นเมื่อรัฐบาลทหารเนวินปรับใช้การปกครองรัฐเดี่ยวแบบรวมศูนย์พร้อมอ้างเหตุผลการยึดอำนาจเมื่อปี ค.ศ. 1962 ว่าส่วนหนึ่งมาจากการเคลื่อนไหวสหพันธรัฐนิยมของนักการเมืองชนชาติพันธุ์ที่พยายามเรียกร้องการกระจายอำนาจที่มากไปจนอาจนำมาซึ่งการล่มสลายแห่งรัฐ

ในส่วนสหพันธรัฐมาเลเซีย โครงสร้างรัฐในยุคอาณานิคมที่สะบั้นคาบสมุทรมลายูและเกาะบอร์เนียวตอนเหนือออกเป็นหน่วยดินแดนแยกย่อย ซึ่งคณะผู้ปกครองอังกฤษมีระดับอำนาจบริหารแตกต่างกันออกไป รวมถึงปัญหาดุลประชากร โดยเฉพาะสัดส่วนระหว่างชาวจีนกับชาวมลายูที่ใกล้เคียงกัน ส่งผลให้สหพันธรัฐนิยมกลายเป็นทางเลือกหลักในยุคเรียกร้องเอกราชเพื่อควบรวมดินแดนอาณานิคมอันซับซ้อนให้พยุงร่างร่วมกันท่ามกลางความหลากหลายทางภูมิรัฐศาสตร์และประชากรศาสตร์ แต่ทว่า ด้วยความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสัดส่วนประชากรเชื้อสายจีนที่พุ่งสูงขึ้นอันเนื่องจากการควบรวมเกาะสิงคโปร์ (จนทำให้เกิดกระแสการต่อต้านจากชาวมลายูในวงกว้าง)

ในที่สุดสหพันธรัฐที่ถูกสถาปนาขึ้นมาใหม่ได้ถูกลดอาณาเขตลงด้วยการแยกตัวของรัฐสิงคโปร์ ที่ถูกจัดตั้งขึ้นเป็นรัฐเดี่ยวอิสระพร้อมฉีกตัวออกจากสหพันธรัฐมาเลเซียอย่างสิ้นเชิง

เอกรัฐนิยมกับสหพันธรัฐนิยม คือ แนวคิดและรูปการปกครองที่มีนัยสำคัญต่อจุดกำเนิดของรัฐสมัยใหม่ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยช่วงจังหวะเรียกร้องเอกราชและรวบรวมประเทศให้เป็นปึกแผ่นของบรรดารัฐพื้นเมือง ได้ส่งผลให้ชนชั้นนำชาตินิยมซึ่งเป็นกระดูกสันหลังแห่งการรัฐสร้างชาติ ตัดสินใจเลือกใช้แนวทางแบบรัฐเดี่ยวมากกว่ารัฐรวม ด้วยเชื่อว่าการรวมขีดอำนาจมหาศาลไว้ที่เมืองหลวงและการใช้อำนาจแบบเต็มพิกัดของรัฐบาลกลาง จะช่วยยึดโยงกระชับดินแดนให้แข็งแกร่งจนแบ่งแยกมิได้

ส่วนรูปการปกครองรัฐรวมแบบสหพันธรัฐนั้น คงมีแต่เพียงรัฐพหุภาพอย่างพม่ากับมาเลเซียที่หันมาสร้างรัฐอธิปไตยใหม่เพื่อรองรับการบูรณาการของมลรัฐแยกย่อยต่างๆ โดยในพม่า แนวคิดสหพันธรัฐถูกบดบังด้วยแนวคิดเอกรัฐพร้อมถูกข่มให้มัวด้วยการตีตราให้เชื่อมโยงอย่างแนบสนิทกับลัทธิแบ่งแยกดินแดน ขณะที่ในมาเลเซีย แม้จะมีปัญหาการแยกตัวของสิงคโปร์ หากแต่สหพันธรัฐกลับยืนหยัดอยู่รอดมาได้จนถึงทุกวันนี้

เหตุผลหนึ่งอาจเป็นเพราะ การวางทฤษฏีและหลักปฏิบัติให้มาเลเซียเป็นสหพันธรัฐที่ไม่เน้นการรวมและกระจายอำนาจมากเกินไป โดยแม้เนื้อหาการออกแบบสถาบันการเมืองในรัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ.1957 (ที่ใช้เป็นหลักปกครองประเทศพร้อมมีการแก้ไขปรับปรุงตามยุคสมัย) จะสะท้อนรูปการปกครองแบบกึ่งสหพันธ์ที่มีการรวบอำนาจบางส่วนไว้กับกลุ่มการเมืองมลายู หากแต่ในทางปฏิบัติ รัฐบาลกัวลาลัมเปอร์มักผ่อนผันยืดหยุ่นให้มลรัฐต่างๆ เช่น รัฐกลันตัน รัฐเปอร์ลิส รัฐตรังกานู หรือ ชนชาติอื่นๆ เช่น ชาวจีน ชาวอินเดีย และชาวพื้นเมืองบนเกาะบอร์เนียว มีอำนาจการปกครองอิสระบางประการที่ไม่ถูกยึดกุมแย่งชิงโดยส่วนกลางมากเกินไป

สำหรับแนวโน้มอนาคต การจัดการปกครองแบบรัฐเดี่ยวกับรัฐรวม อาจมิใช่สิ่งแปลกปลอมที่เป็นปฏิปักษ์ต่อกัน ทว่าอาจมีลักษณะเคลื่อนตัวเข้าหากันมากขึ้นในแบบการปกครองลูกผสม กล่าวคือ มีรัฐเดี่ยวจำนวนหนึ่งที่เริ่มทยอยนำหลักการสหพันธรัฐนิยมมาประยุกต์ใช้ในโครงสร้างรัฐ เช่น การกระจายอำนาจทางการเมือง (Devolution) เพื่อสร้างความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้น เช่น กรณีของสหราชอาณาจักรและญี่ปุ่น ส่วนในรัฐรวม ได้มีการนำแนวคิดศูนย์กลางนิยม (Centralism) ในระบบเอกรัฐ ชมาปรับใช้เช่นกัน อาทิ การจัดตั้งสำนักงานของรัฐบาลกลางเป็นจำนวนมากในระดับมลรัฐของสหรัฐอเมริกา

ส่วนรัฐในเอเชียอาคเนย์ แม้ระบบเอกรัฐนิยมจะถูกนำมาปรับใช้อย่างแข็งขันในสิงคโปร์ บรูไน ลาว เวียดนาม หรือแม้กระทั่งกัมพูชา หากแต่ก็ปรากฏรัฐเดี่ยวบางกลุ่มที่เริ่มปรับยุทธศาสตร์การกระจายอำนาจอย่างแข็งขันต่อเนื่อง เช่น อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์ จนทำให้รัฐเหล่านั้นอาจแปลงสภาพเข้าสู่รัฐเดี่ยวที่มีการจัดหน่วยปกครองใกล้เคียงกับระบบสหพันธรัฐมากขึ้น ขณะที่ในมาเลเซีย สหพันธรัฐที่มิเน้นการกระจายอำนาจในอัตราส่วนที่สูงจนเกินไป ยังคงเป็นคุณลักษณะเด่นของรัฐภาคพื้นสมุทรแห่งนี้

ส่วนในพม่ายุคปัจจุบัน รัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ.2008 ได้ทำให้เกิดการก่อตัวของรัฐบาลและรัฐสภาสองระดับ คือ ที่เมืองหลวงเนปิดอว์กับหน่วยบริหารดินแดน (ซึ่งมีสถานะใกล้เคียงกับมลรัฐ) อีก 14 แห่ง พร้อมกันนั้นกระแสการปฏิรูปการเมืองการปกครอง กลับทำให้แนวคิดสหพันธรัฐนิยมที่เคยจมดับอยู่ใต้การปกครองของรัฐบาลทหาร หวนกลับขึ้นสู่วงอภิปรายทางการเมืองอีกครั้ง

สำหรับกรณีรัฐไทย น่าขบคิดต่อว่าโครงสร้างรัฐเดี่ยวรวมศูนย์ จะทรงฤทธานุภาพยืนยาวได้แค่ไหน และท่ามกลางความซับซ้อนของหน่วยการเมืองวัฒนธรรมตามภูมิภาคและท้องถิ่นต่างๆ ที่แม้จะถูกควบคุมรั้งตรึงจนเงียบสงบราบคาบไปชั่วขณะ หากแต่ก็ปลดปล่อยสำแดงข้อเรียกร้องออกไปทีละเปลาะอย่างต่อเนื่อง แนวคิดสหพันธรัฐนิยมหรือการจัดการปกครองแบบกึ่งสหพันธ์ จะสามารถนำมาใช้พิจารณาเพื่อแก้ปัญหาความเป็นธรรมระหว่างรัฐและสังคมหรือระหว่างภาคและหน่วยดินแดนต่างๆ ได้มากน้อยเพียงไร

ดุลยภาค ปรีชารัชช
สาขาเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

แหล่งอ้างอิงเพิ่มเติม
เตช บุนนาค. การปกครองระบบเทศาภิบาลของประเทศสยาม พ.ศ.2435-2458. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2548.

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน,
2546.

Blondel, J. Comparative Government: An Introduction. New Jersey: Prentice Hall, 1995.

Duchacek, I.D. Comparative Federalism: The Territorial Dimension of Politics. New York: Holt, Rinehart andWinston, Inc, 1970.

Watts, R.L. New Federations: Experiments in the Commonwealth. New York: Oxford University Press, 1966.