ปัญหาของการปฏิรูปด้วยอำนาจพิเศษ: ข้อพิจารณาเชิงการเมืองและการบริหาร

ในใจเราแต่ละคนมีเรื่องที่เราอยากพลิกเปลี่ยนแก้ไขขนานใหญ่อยู่เสมอ คนละเรื่องสองเรื่อง ที่ใกล้ตัวเรา เรารับรู้และต้องประสบปัญหาอันเกิดจากมันอยู่ทุกวี่วัน บางท่านอาจเป็นเรื่องการจ้างงาน บางท่านอาจเป็นเรื่องสิ่งแวดล้อม บางท่านอาจเป็นเรื่องการศึกษา

จะมากจะน้อย เรามักรู้สึกว่าเราเห็นปัญหา และถ้ามีอำนาจเด็ดขาดอยู่ในมือเรา เมื่อบวกกับความรู้แท้รู้จริงรู้แน่รู้ทั่วชัวร์ป้าปที่เรามีอยู่ อาจจะจากประสบการณ์หรืองานวิจัย ฯลฯ รับรองว่าแก้ได้คัก ๆ

เรื่องนี้เข้าใจได้ แต่ปัญหามีอยู่บางประการเมื่อมันเป็นกรณี "อำนาจพิเศษ" ที่ไม่ใช่และอยู่นอกเหนืออำนาจปกติ

๑) process

อำนาจพิเศษ ย่อมดำเนินไปตามกระบวนการพิเศษ นอกเหนือกระบวนการปกติ ปัญหาคือกระบวนการพิเศษนี้เปิดกว้างให้การมีส่วนร่วม (inclusion & participation) จากชุมชนนโยบาย (policy community) และผู้มีเดิมพันได้เสีย (stake-holders) เข้าถึงได้ (accessibility) มากน้อยแค่ไหน ทั่วถึงหรือไม่อย่างไร มีกระบวนการคัดกรองและหาตัวแทน (representation) กลุ่มเกี่ยวข้องต่าง ๆ อย่างรอบคอบรัดกุมทั่วถึงหรือไม่ จะดำเนินการให้ได้การป่าวร้องสำแดงผลประโยชน์ (interest articulation) และผนึกสมานผลประโยชน์หลากหลายต่างฝ่ายเข้าด้วยกันเป็นชุดนโยบายที่ได้ดุล (interest aggregation) อย่างไร จึงจะไม่เป็นการลำเอียงเอาใจฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง หรือละเลยให้น้ำหนักฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งน้อยไปจนเสียดุล เพราะการปฏิรูปที่ไม่รวมเอาทุกฝ่ายที่สำคัญเข้ามา ก็จะขาดความร่วมมือผลักดันในขั้นตอนการนำไปปฏิบัติจนการปฏิรูปเสียกระบวน อาจไม่ก่อให้เกิดผลสำเร็จที่คาดหวังได้

๒) agenda setting

ประเด็นปัญหาใดจะได้รับการเลือกหยิบนับรวมเข้ามาในวาระปฏิรูปบ้าง เก็บข้อมูลความเรียกร้องต้องการจากไหนอย่างไร ใครเป็นคนคัดกรอง จะประกันความกว้างขวางทั่วถึงไม่ลำเอียงในการรวบรวมประมวลประเด็นปัญหาที่ต้องปฏิรูปได้อย่างไรจึงจะไม่ตกหล่นละเลย จนบางปัญหาเร่งด่วนน้อยแต่ถูกเอาเข้าระเบียบวาระก่อนเพราะความสนใจหรือผลประโยชน์เฉพาะส่วนของผู้มีอำนาจปฏิรูปและแวดวงใกล้ชิด แต่บางปัญหาเร่งด่วนสำคัญกว่าทว่าห่างไกลจากความสนใจหรือผลประโยชน์เฉพาะส่วนของผู้มีอำนาจปฏิรูปและแวดวงออกไป จนมันถูกทิ้งหมักหมมไว้แล้วไประเบิดต่อหน้าต่อตาอย่างนึกไม่ถึงรับมือไม่ทัน

๓) generalized opposition

เป็นธรรมดาที่การคัดค้านอาจเกิดขึ้นได้ต่อการปฏิรูป นอกจากจะมีการคัดค้านจากผู้เสียประโยชน์จากการปฏิรูปโดยตรงในประเด็นปัญหาหนึ่ง ๆ แล้ว ยังอาจเกิดการคัดค้านจากผู้ที่ไม่เห็นด้วยหรือไม่ยอมรับความชอบธรรม (legitimacy) ของกระบวนการปฏิรูปด้วยอำนาจพิเศษและกระบวนการพิเศษโดยทั่วไปในตัวมันเองด้วยที่ไปส่งผลรอนสิทธิ์หรือกระทบกระเทือนคนวงกว้างนอกประเด็นปฏิรูป กล่าวคือ เขาอาจต้องการให้ปฏิรูปเรื่องนั้นเรื่องนี้เช่นกันก็เป็นได้ หรือแม้กระทั่งวางเฉย แต่เขาไม่เห็นด้วยกับ "ความพิเศษ" ของอำนาจและกระบวนการ จึงพลอยคัดค้านการปฏิรูป (ที่เขาเองก็อาจเห็นด้วยและอยากได้ในเรื่องนั้น ๆ) ไปด้วย

๔) reversibility

การปฏิรูปที่ได้มาด้วยอำนาจและกระบวนการพิเศษมีปัญหาเรื่องความยั่งยืน (sustainability) เมื่อพ้นช่วงเวลาแห่ง "ความพิเศษ" ออกไป เพราะกระบวนการ โครงสร้าง กฎเกณฑ์กติกาและผลลัพธ์ของการปฏิรูปอาจถูกพลิกกลับ (reverse) ได้ด้วยอำนาจและกระบวนการปกติหรือพิเศษเช่นกัน ในแง่นี้ จึงมักมีการผูกตรึงผลปฏิรูปไว้ด้วยข้อบัญญัติและกลไกต่าง ๆ ทั้งทางกฎหมายและสถาบัน ปัญหาก็คือการผูกตรึงดังกล่าวอาจแข็งตัว (rigidity) จนทำให้มันถูกแก้ไขปรับปรุงไม่ทันกับสภาพการณ์หรือความเรียกร้องต้องการของสังคมที่เปลี่ยนไปจนกลายเป็นปัญหาทับซ้อนขึ้นมาอีกชั้นหนึ่ง

หมายเหตุ : บทความชิ้นนี้เผยแพร่ครั้งแรกใน facebook "Kasian Tejapira" เมื่อเวลา 16.11 น. วันที่ 27 มิ.ย. 2557