การช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติที่อดอยากหิวโหยที่นั้นดำเนินการได้โดยตรงด้วยมาตรการความช่วยเหลือด้านอาหารโดยตรง (Food Aid) ซึ่งมีทั้งมาตรการระหว่างประเทศ และมาตรการภายใน ในบทความนี้จะนำเสนอมาตรการและกรณีศึกษาที่ใช้ในการช่วยเหลือด้านอาหารในสถานการณ์ฉุกเฉินเหล่านั้น แต่ความแตกต่างจากการสงเคราะห์หรือบริจาคมีอยู่ 2 ประการคือ 1) ต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของสิทธิผู้รับยังคมมีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ 2)การช่วยเหลือต้องไม่ทำให้เกิดการพึ่งพิงหรือเปลี่ยนวิถีชีวิตของชุมชนหรือตลาดท้องถิ่น
โครงการช่วยเหลือด้านอาหารโดยตรงต่อผู้ประสบภัยภายในประเทศนั้นแม้แต่องค์การการค้าโลกยังไม่นับเป็นการบิดเบือนตลาดสินค้าเกษตร เพราะข้อตกลงสินค้าเกษตรก็ได้กำหนดให้อยู่ในหมวดการอุดหนุนภายในที่สามารถกระทำได้ (Green Box) โดยอาจอยู่ในรูปแบบการแจกจ่ายอาหารให้แก่ผู้ประสบภัยโดยตรง หรือการอุดหนุนราคาสินค้าอาหารให้ผู้ประสบภัยสามารถเข้าถึงได้ง่ายขึ้น หรือวิธีการช่วยเหลืออื่นๆที่ทำให้ผู้ประสบภัยมีศักยภาพในการเข้าถึงอาหารได้มากขึ้น แต่โครงการเหล่านี้ต้องอยู่บนพื้นฐานของวัตถุประสงค์ความมั่นคงด้านอาหาร และมีตัวชี้วัดที่เฉพาะเจาะจงไปยังกลุ่มผู้ประสบภัย
มาตรการด้านมนุษยธรรม –ปกป้อง –ช่วยเหลือ กลุ่มเสี่ยง
องค์การกาชาดสากลมีมาตรการเพื่อประกันสิทธิด้านอาหารในกรณีที่เกิดภัยพิบัติธรรมชาติ ให้ความช่วยเหลือทางมนุษยธรรมแก่ผู้ประสบภัยอย่างทันท่วงที รวมถึงมาตรการป้องกันภัยและมาตรการฉุกเฉินเพื่อบรรเทาผลกระทบในระยะสั้น และมีมาตรการฟื้นฟูระยะยาวด้วย เช่น การฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติที่เป็นปัจจัยการผลิตอาหาร
องค์การสหประชาชาติและองค์กาชาดสากลได้ให้ความคุ้มครองปัจเจกชนในยามสงครามตามกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศในฐานะผู้ปกป้อง (Protecting Power) ซึ่งกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศได้ควบคุม วิธีการทำสงครามให้แบ่งแยกเป้าหมายพลเรือนออกจากเป้าหมายทางการทหารเพื่อมิให้ทำลายปัจจัยการผลิตและผลผลิตอาหาร ห้ามมิให้ทำการบังคับพลเรือนให้อพยพออกจากพื้นที่ทำกินของตนเองโดยไม่มีเหตุจำเป็นด้านความปลอดภัย ห้ามมิให้ใช้วิธีการปิดเส้นทางเสบียงเพื่อให้พลเรือนอดตาย องค์การทั้งสองยังผลักดันให้รัฐและประชาคมระหว่างประเทศร่วมมือในการให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมแก่ผู้ประสบภัย โดยประเทศที่เป็นเจ้าของพื้นที่ควรเปิดทางให้ส่งความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมเข้าไปยังพื้นที่ที่ได้รับความเดือดร้อน โดยความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมนั้นต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลัก ความเป็นกลาง ไม่แบ่งแยก ช่วยเหลือเพื่อประโยชน์ด้านมนุษยธรรมของมวลมนุษยชาติ
กรณีศึกษาในกรณีที่เกิดความขัดแย้งหรือภัยสงคราม กลุ่มเสี่ยงที่ได้รับผลกระทบรุนแรง ได้แก่ พลเรือนที่เป็นเหยื่อของสงคราม ผู้ลี้ภัย หรือผู้พลัดถิ่น ก็จะได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยผู้ลี้ภัย และผู้พลัดถิ่น ให้ได้รับอาหารเพียงพอต่อการดำรงชีพ
รัฐและองค์การระหว่างประเทศไม่ควรนำอาหารมาใช้เป็นวิธีการกดดันทางการเมืองและเศรษฐกิจ มาตรการลงโทษทางเศรษฐกิจทั้งที่เป็นมาตรการฝ่ายเดียว เช่น มาตรการลงโทษทางเศรษฐกิจของสหรัฐต่อคิวบา และมาตรการที่เกิดจากมติขององค์การระหว่างประเทศ เช่น มติคณะมนตรีความมั่นคงที่เคยลงโทษทางเศรษฐกิจต่ออิรัก ต้องยุติลงทันที และไม่ควรนำวิธีดังกล่าวมาใช้อีกต่อไปเนื่องจากผู้ที่ได้รับผลกระทบ คือ ประชาชนผู้บริสุทธิ์มิใช่ผู้ปกครอง
รัฐต้องปฏิบัติตามพันธกรณีที่รัฐเข้ารับภายใต้กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ รัฐต้องยอมรับในเรื่องความจำเป็นทางมนุษยธรรมของประชากรพลเรือนรวมทั้งการเข้าถึงอาหารของพลเรือนในสถานการณ์ที่มีการขัดกันทางอาวุธและการยึดครองดินแดน เช่น กรณีการก่อกำแพงปิดล้อมชาวปาเลสไตน์โดยกองกำลังอิสราเอล ที่ปิดกั้นการเข้าถึงอาหารของพลเรือนปาเลสไตน์อย่างรุนแรง รัฐบาลอิสราเอลต้องยุติการกระทำดังกล่าวลงทันที
ในยามที่เกิดภัยพิบัติทั้งภัยธรรมชาติ และสงคราม กลุ่มเสี่ยงที่มีความมั่นคงในทรัพย์สินที่เป็นปัจจัยการผลิตน้อยอยู่แล้ว ยิ่งเสี่ยงต่อการสูญเสียปัจจัยการผลิตไปมากขึ้นเพราะต้องขายไปเพื่อนำเงินมาประทังชีวิตในแต่ละวัน รัฐควรนำมาตรการความช่วยเหลือด้านอาหารมาผนวกรวมกับมาตรการทางสังคมประกันสิทธิกลุ่มเสี่ยง (Social Safety-net) เนื่องจากจะช่วยให้กลุ่มเสี่ยงดำรงชีวิตอยู่ได้โดยไม่ต้องขายปัจจัยการผลิตอาหารไป และสามารถรักษาความวิถีการผลิตของกลุ่มเสี่ยงซึ่งเป็นการสร้างความมั่นคงของชุมชนอย่างยั่งยืน
มาตรการความช่วยเหลือด้านอาหาร
มาตรการที่ได้กล่าวถึงมาก่อนหน้านี้ ส่วนใหญ่จะประเมินความจำเป็นของแต่ละพื้นที่ว่าอยู่ในภาวะวิกฤตมากน้อยเพียงไรหากการขาดแคลนอาหารในพื้นที่นั้นมีความร้ายแรงมากประเทศต่าง ๆ อาจส่งความช่วยเหลือด้านอาหารไปยังพื้นที่นั้น โดยอาจส่งความช่วยเหลือในลักษณะการกระทำฝ่ายเดียว หรืออาจส่งความช่วยเหลือผ่านกระบวนการขององค์การระหว่างประเทศ ทั้ง องค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ หรือโครงการอาหารโลก ก็ได้ การช่วยเหลือด้านอาหารระหว่างประเทศตามกรอบของอนุสัญญาความช่วยเหลือด้านอาหาร ค.ศ.1999 ได้กำหนดหน้าที่ของประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือ และผู้รับความช่วยเหลือไว้ดังนี้
- ประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือต้องไม่ใช้การช่วยเหลือด้านอาหารไปในเชิงพาณิชย์ คือ คิดค่าใช้จ่าย หรือสิ่งตอบแทนใด ๆ หรือส่งอาหารเข้าไปเพื่อทำลายระบบการผลิตภายในและตีตลาดภายในประเทศผู้รับ
- ปริมาณความช่วยเหลือที่ให้ต้องเป็นการให้เปล่ามากที่สุดเท่าที่จะให้ได้ (อย่างน้อย 80% ของปริมาณที่สัญญาว่าจะให้)
การให้ความช่วยเหลือด้านอาหารต้องเป็นไปตามหลักการขององค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ กล่าวคือ ประเทศผู้รับจะต้องพยายามนำเข้าอาหารเชิงพาณิชย์ให้มากที่สุดเท่าที่จะสามารถทำได้ก่อนจึงจะขอรับความช่วยเหลือด้านอาหาร ทั้งนี้การให้ความช่วยเหลือด้านอาหารต้องสอดคล้องต่อระบบอาหารและระบบตลาดท้องถิ่น สอดคล้องกับวัฒนธรรมการบริโภคของผู้รับ และมีลักษณะส่งเสริมให้รัฐผู้รับสามารถพึ่งพาตนเองได้ในระยะยาว
กรณีศึกษาเกี่ยวกับความช่วยเหลือด้านอาหารที่น่าสนใจ
ความช่วยเหลือด้านอาหารต่อภาวะขาดอาหารอันเนื่องมาจากภัยธรรมชาติในประเทศเกาหลีเหนือ โครงการอาหารโลก WFP ได้ส่งจัดส่งความช่วยเหลือด้านอาหารเข้าสู่เกาหลีเหนือ ซึ่งจำเป็นที่ผู้ส่งความช่วยเหลือต้องทำให้แน่ใจว่าความช่วยเหลือทวิภาคีและพหุภาคีมีลักษณะส่งเสริมกัน โดยเฉพาะต้องต้องประกันการส่งไปถึงมือกลุ่มเป้าหมาย และมีระบบตรวจตราที่มีประสิทธิภาพเพื่อป้องกันการรั่วไหล
เป้าหมายในการให้ได้รับความช่วยเหลือด้านอาหารอย่างเข้มข้นเพื่อสนับสนุนการพัฒนาชุมชน และเพื่อโครงการอาหารในโรงเรียน โดยที่โครงการได้ส่งความช่วยเหลือไปยังประเทศเกาหลีเหนือในเขตที่ความช่วยเหลือแบบทวิภาคีไม่ครอบคลุม โครงการพุ่งเป้าไปที่ กลุ่มเด็กกำพร้าและผู้ป่วยเด็กตามโรงพยาบาลต่าง ๆ จะได้รับการดูแลเป็นพิเศษเฉกเช่นการช่วยเหลือในยามฉุกเฉิน โครงการทั่วประเทศจะเจาะกลุ่มเป้าหมายไปที่กิจกรรมสาธารณสุขของแม่และเด็กสำหรับผู้หญิงตั้งครรภ์และผู้หญิงที่ให้นมลูก รวมถึงเด็กในชั้นอนุบาล เตรียมอนุบาล แต่โครงการจะเจาะจงไปที่การช่วยเหลือในระดับชุมชนทั้งในเขตเมืองและชนบท กลุ่มเป้าหมายข้างต้นที่ถือเป็นกลุ่มเสี่ยงที่สุดในเขตเมืองจะได้รับความช่วยเหลือผ่านทางโครงการพัฒนาชุมชนแทน แต่ปริมาณก็จะลดลงไปด้วย กิจกรรมอาหารเพื่อพัฒนาชุมชนจะเพิ่มขึ้นในหัวเมืองสำคัญ สมาชิกของครัวเรือนในเขตเมืองก็สามารถเข้าร่วมโครงการในพื้นที่ชนบทใกล้เคียงได้
ข้อสังเกต คือ เมื่อเกิดน้ำท่วมครั้งใหญ่ในประเทศเกาหลีเหนืออีก แต่รัฐบาลกลับปฏิเสธรับความช่วยเหลือเพิ่มเติมของโครงการอาหารโลก แม้ว่าน้ำท่วมจะสร้างผลกระทบต่อปริมาณผลิตผลในปีนั้นก็ตาม จะเห็นได้ว่าการผูกขาดอำนาจการตัดสินใจของรัฐบาลโดยไม่คำนึงถึงความเดือดร้อนของประชาชนย่อมนำมาซึ่งการละเมิดสิทธิด้านอาหาร และสะท้อนถึงความบกพร่องต่อตอบสนองหลักหลักการพยายามมากที่สุดเท่าที่ทรัพยากรจะเอื้ออำนวยเพราะไม่แสวงหาความร่วมมือระหว่างประเทศทั้งที่มีผู้เสนอให้มาแล้วก็ตาม ความช่วยเหลือด้านอาหารที่ส่งให้เกาหลีเหนือจะมีระบบตรวจตราให้มีประสิทธิภาพตามหลักที่ว่า “เมื่อเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายไม่ได้ก็ไม่มีอาหาร” ได้อย่างไร ในเมื่อหน่วยงานของสหประชาชาติเองยังไม่สามารถเข้าไปตรวจสอบเองได้ และข้อสุดท้ายมาตรการความช่วยเหลือด้านอาหารไม่สามารถแทนที่ มาตรการประกันความมั่นคงด้านอาหารซึ่งจำเป็นต้องมีนโยบายการเกษตรอย่างยั่งยืน อันประกอบไปด้วย เจตจำนงทางการเมือง การมีส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินใจ วิธีการเกษตรที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม และทรัพยากรภายในประเทศ
กรณีความช่วยเหลือด้านอาหารต่อภาวะขาดอาหารอันเนื่องมาจากภัยสงครามในประเทศซูดาน โครงการอาหารโลกได้จัดส่งปฏิบัติการความช่วยเหลือครั้งเดียวแบบฉุกเฉิน EMOP (Emergency Operation) มาให้แก่ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากภัยสงคราม ปฏิบัติการดังกล่าวเน้นไปที่โครงการอาหารกลางวันที่โรงเรียน โครงการทำงานแลกอาหาร เป้าหมายคือ พื้นที่ที่ขาดความมั่นคงด้านอาหาร และมีอัตราการเข้าเรียนในโรงเรียนประถมต่ำ โดยเฉพาะเด็กหญิง ความจำเป็นทางมนุษยธรรมอยู่ที่การบรรเทาภัยพิบัติให้แก่ผู้พลัดถิ่นในดินแดน และผู้กลับคืนสู่ดินแดนต่าง ๆ การส่งความช่วยเหลือด้านอาหารของโครงการ 90% เน้นไปที่การแก้ปัญหาการขาดแคลนอาหารในระดับครัวเรือนโดยเฉพาะกลุ่มคนที่เข้าไม่ที่ดินและสินทรัพย์ของชุมชน และเปลี่ยนจากการช่วยเหลือระยะสั้นไปสู่การฟื้นฟูเพื่อประชาชนสามารถกลับไปดำเนินกิจกรรมพึ่งพาตนเองให้เร็วที่สุด
โครงการฟื้นฟูรยะสั้นด้วยอาหารที่ดำเนินการในประเทศซูดานออกแบบให้ครอบคลุมสถานการณ์ฉุกเฉินโดยเน้นไปที่กิจกรรมชุมชน การเข้าถึงน้ำสะอาด และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของชุมชน และเสริมโดยโครงการอาหารเพื่อสินทรัพย์ที่เน้นการการฟื้นฟูชุมชนและโครงสร้างพื้นฐาน และโครงการอาหารเพื่อการศึกษาที่ช่วยให้เด็กที่เป็นผู้กลับคืนดินแดนสามารถกลับเข้าเรียนหนังสือได้ใหม่ ทั้งนี้โครงการทั้งสองถูกจำกัดลงเนื่องจากขาดเงินอุดหนุนจากผู้บริจาค โดยเน้นความสำคัญไปที่การแจกจ่ายอาหารเพื่อรักษาชีวิตของประชาชนเป็นอันดับแรกส่วนใหญ่เป็นผู้พลัดถิ่นในดินแดน และผู้ที่เดินทางกลับ โดยกว่าครึ่งอยู่ในเขตดาร์ฟูร์ ซึ่งในบางพื้นที่นั้นต้องใช้การส่งอาหารทางอากาศเนื่องจากเส้นทางขนส่งทางบกเสียหาย และโครงการอาหารโลกก็ได้เข้าไปช่วยซ่อมแซมเส้นทางด้วย
อย่างไรก็ตามการปฏิบัติการก็ประสบกับอุปสรรคมากขึ้นเมื่อมีสถานการณ์ความขัดแย้งเพิ่มขึ้นในเขตดาร์ฟูร์ ซึ่งขัดขวางการเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายที่เป็นกลุ่มเสี่ยง ทำให้ คนไม่ได้รับความช่วยเหลือ จากความพยายามของโครงการอาหารโลกทำให้การขัดขวางเส้นทางลำเลียงความช่วยเหลือบรรเทาลงแล้วสามารถเริ่มต้นการส่งความช่วยเหลือได้ แต่ก็ยังมีอุปสรรคที่สำคัญอีกประการคือการขาดแคลนงบประมาณสนับสนุนที่เพียงพอซึ่งจะทำให้เสบียงอาหารหมดลง และการเข้าถึงประชาชนทางบกจะเป็นปัญหามากขึ้นเมื่อถึงฤดูฝน ทำให้ค่าใช้จ่ายในการขนส่งเพิ่มขึ้นไปด้วย กรณีนี้แสดงให้เห็นถึงทางเลือกในการส่งความช่วยเหลือด้านอาหารและความช่วยเหลือด้านการพัฒนารูปแบบต่าง ๆ เข้าไปบรรเทาปัญหาของกลุ่มเป้าหมายโดยคำนึงถึงสิทธิมนุษยชนด้านอื่นที่เกี่ยวข้องกับสิทธิด้านอาหาร ไม่ว่าจะเป็นการศึกษา การเข้าถึงทรัพยากรการผลิต และโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งจะทำให้กลุ่มเสี่ยงฟื้นตัวได้เร็วขึ้น อย่างไรก็ตามภาวะความขัดแย้งก็เป็นอุปสรรคที่สำคัญในการส่งความช่วยเหลือไปยังกลุ่มเสี่ยงจึงจำเป็นที่ฝ่ายต่างต้องให้ความสะดวกแก่เจ้าหน้าที่ด้านมนุษยธรรมตามหลักกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ
ความช่วยเหลือด้านอาหารโดยตรงจะมีผลลัพธ์ด้านบวกชัดเจนเมื่อกระทำในภาวะผลผลิตทางการเกษตรเสียหายขาดแคลน เกิดสงครามกลางเมือง หรือเกิดภัยพิบัติธรรมชาติขนาดใหญ่ แต่จะมีผลน้อยกว่าเมื่อกระทำเพื่อแก้ปัญหาความไม่มั่นคงด้านอาหารที่เกิดจากการขาดเสถียรภาพของปริมาณอาหารชั่วคราว เพราะความหนืดและการประพฤติมิชอบของข้าราชการจะทำให้อาหารส่งไปถึงในยามที่ความต้องการอาหารลดลงแล้ว มาตรการทางสังคมเพื่อประกันสิทธิของกลุ่มเสี่ยงและการสำรองเสบียงอาหารจะมีผลมากกว่าในกรณีนี้ ระบบคมนาคมที่ไม่สะดวกและการสื่อสารที่ล่าช้าก็ทำให้ความช่วยเหลือด้านอาหารไปถึงพื้นที่ขาดแคลนอาหารล่าช้า ไม่สามารถตอบสนองความจำเป็นของประชากรได้อย่างทันท่วงที อย่างไรก็ดีทุกประเทศก็ควรสร้างความเข้มแข็งให้แก่ระบบความช่วยเหลือด้านอาหารในยามฉุกเฉินเพื่อประโยชน์ของชุมชนท้องถิ่น และความมั่นคงด้านอาหารของชาติ
การสร้างความมั่นคงจากการจัดสรรทรัพยากรอย่างเป็นธรรม และให้ประชาชน ชุมชน มีส่วนร่วมในการตัดสินใจ
หากต้องการสร้างสันติภาพอย่างยั่งยืนให้เกิดขึ้น ต้องสร้างความมั่นคงด้านอาหารเป็นรากฐาน เนื่องจากความขัดแย้งทั้งหลายมักเกิดจากการแย่งชิงทรัพยากรต่างๆเพื่อความเป็นอยู่ที่ดีของฝ่ายตน ดังนั้นมาตรการรักษาความมั่นคงด้านอาหารในเบื้องต้นจึงเป็นการป้องกันการเกิดความขัดแย้งที่ดีที่สุด เพราะเป็นการสร้างระบบตรวจตราข้อมูลด้านอาหารและเกษตรต่างๆ เพื่อเตือนภัยก่อนที่จะนำไปสู่ความขาดแคลนและการขัดแย้งในที่สุด
ความคิดริเริ่มในการบรรจุวาระความมั่นคงด้านอาหารเข้าสู่ยุทธศาสตร์ความมั่นคงและพัฒนาแห่งชาติ โดยอาศัยการขจัดความอยุติธรรมทางเศรษฐกิจและสังคม การจัดระบบโครงสร้างทางสังคมและเศรษฐกิจที่เปิดโอกาสให้ประชาชนทุกคนมีส่วนร่วม จึงน่าจะเป็นหนทางสู่ความมั่นคงด้านอาหารและความสงบสุขของประชาชนอย่างยั่งยืน
*พัฒนาจากวิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิตเรื่อง ลู่ทางในการเยียวยาสิทธิด้านอาหารของปัจเจกชน. 2550.