ไทยจะปฏิรูปการเมือง อีกแล้ว??

เมื่อพูดกันถึงเรื่องการปฏิรูปการเมืองก็ไม่แคล้วตามมาด้วย การแก้รัฐธรรมนูญอีกครั้ง นับเป็นสิ่งที่สังคมไทยถนัดในการแก้ปัญหาการเมืองโดยการเขียนอะไรบางอย่างขึ้นมาบังคับอย่างเป็นลายลักษณ์อักษร กระทั่งแม้แต่นักกฎหมายมหาชนเองก็ยังแซวผู้เชี่ยวชาญในสาขาของตัวเองได้ว่า ประเทศไทยนั้นมีความเชี่ยวชาญในการร่างรัฐธรรมนูญที่สุดในโลก

นายอุทัย พิมพ์ใจชน อดีตสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2539 กล่าวในรายการตอบโจทย์  ทางสถานีไทย เมื่อวันที่ 3 ต.ค. ว่าที่สุดแล้ววิกฤตของการเมืองไทยวันนี้มันก็เริ่มมาจากการแก้รัฐธรรมนูญที่ฝ่ายรัฐบาลนำเสนอนั่นเอง

ย้อนเหตุการณ์ให้ฟังอีกครั้งว่า วิกฤตนี้เกิดจากการที่รัฐบาลนายสมัครพยายามจะแก้รัฐธรรมนูญ ฉบับ 2550 แต่ก็ถูกพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยออกมาเคลื่อนไหวต่อต้าน จากนั้นจึงขยายประเด็นต่อมาเป็นการขับไล่รัฐบาลนอมินี และที่สุดก็คือการเสนอการเมืองใหม

อย่างไรก็ตาม เมื่อหลายฝ่ายเริ่มเข้ามาตอบรับข้อเสนอการเมืองใหม่ ซึ่งแน่นอนว่าจะเกิดไม่ได้ถ้าไม่มีการปฏิรูปการเมืองและการร่างรัฐธรรมนูญกันอีกครั้ง ข้อเสนอที่หลากหลายก็เริ่มประเดประดังเข้ามา และการเมืองตามระบอบรัฐสภา โดยการประชุมผู้นำ 4 ฝ่าย เมื่อวันที่ 3 ต.ค. ที่ผ่านมาก็ได้ตกลงร่วมกันว่าจะแก้รัฐธรรมนูญ โดยเริ่มจากการแก้มาตรา 291 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 และคาดว่า จะใช้เวลาเพียง 7 เดือน การแก้ไขรัฐธรรมนูญก็จะแล้วเสร็จ โดยไม่ลืมหลักการเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วม

แต่สิ่งที่ไม่ว่าฝ่ายใดๆ ก็ตาม ที่กำลังนำสังคมไทยเดินหน้าไปสู่การปฏิรูปการเมืองไทยกันอีกครั้ง และจะนำมาซึ่งการร่างรัฐธรรมฯญกันอีกครั้ง น่าจะต้องมาทบทวนดูอีกทีคือ มันมีอะไรบางอย่างที่ต่อให้เขียนลงไปในรัฐธรรมนูญแล้วก็ยังไม่สามารถจะกำหนดได้ หรือในกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญละเลยที่จะพูดถึงไป ไม่ว่าจะเป็นวัฒนธรรมการเมืองของสังคมไทยเอง หรือแม้แต่องค์กรที่มีส่วนอยู่มนโครงสร่างอำนาจรัฐไทย ที่ไม่ปรากฏอยู่ตามรัฐธรรมนูญก็ตาม

หัวไม้สตอรี่รอบนี้ จึงอยากทำหน้าที่เพียง ย้อนกลับไปในปี 2549 ในการประชุมวิชาการว่าด้วย การปฏิรูปรัฐธรรมนูญ มุมมองเชิงเปรียบเทียบ ซึ่งจัดโดยสถาบันพระปกเกล้าเมื่อวันที่ 5 พ.ย. 2549  ไปฟังสองนักวิชาการต่างชาติ พยายามหาคำตอบและเสนอต่อการเมืองไทยที่หมุนวนอยู่กับการ ร่าง - รื้อ รัฐธรรมนูญ และการปฏิรูปการเมืองซ้ำแล้วซ้ำเล่า เวลาผ่านไปเพียงไม่ถึง 2 ปี เหตุการณ์การเมืองไทยก็วนกลับมาสู่การอภิปรายแบบเดิมได้อย่างน่าทึ่ง

000

Dr. Kevin Tan

"เราต้องยอมรับว่าฝ่ายทหารและกษัตริย์

เป็นสถาบันที่มีอำนาจยืนยงมาเป็นเวลานานแล้ว

นี่ก็เป็นเรื่องของคนไทยที่จะต้องตกลงกันเองว่า

จะให้ระบบกษัตริย์ และทหารมีอำนาจแค่ไหนอย่างไร

เพราะอำนาจพวกนี้มันมีจริงๆ"

Dr. Kevin Tan จากสิงคโปร์ กล่าวว่า ในการแบ่งแยกอำนาจของไทยนั้น อาจจะต้องพิจารณาเป็นกรณีเฉพาะสำหรับประเทศไทย ว่านอกเหนือจากหลักการแบ่งแยกอำนาจเพื่อตรวจสอบและถ่วงดุลระหว่าง นิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการแล้วนั้น เพื่อจะแก้ไขปัญหาทางการเมือง บางทีอาจจะต้องนำเอาสถาบันกษัตริย์และทหารซึ่งเกี่ยวข้องกับการเมืองไทยมาตลอด เข้ามาพิจารณาวางบทบาทหน้าที่แล้วกำหนดในรัฐธรรมนูญให้ชัดเจนไปเลย

สำหรับประเทศไทยนั้น จริงๆ แล้ว มีพลังอยู่ 5 ประการ คือ กษัตริย์ และทหารเพิ่มเข้ามา เพราะฉะนั้นถ้าเราอยากจะคุยภายใต้บริบทของประเทศไทย เราไม่สามารถที่จะพูดถึงเรื่องหอคอยงาช้าง แต่เราต้องยอมรับว่าฝ่ายทหารและกษัตริย์เป็นสถาบันที่มีอำนาจยืนยงมาเป็นเวลานานแล้ว

แน่นอนสำหรับผมเป็นชาวต่างประเทศ ก็คงไม่มาพูดคุยว่า อันไหนดีที่สุดสำหรับประเทศไทย แต่ผมพูดข้อเท็จจริงทางการเมือง นี่ก็เป็นเรื่องของคนไทยที่จะตกลงกันเองว่าจะให้ระบบกษัตริย์ และทหารมีอำนาจแค่ไหนอย่างไร เพราะอำนาจพวกนี้มันมีจริง ๆ

และการพัฒนาทางด้านการเมืองและรัฐธรรมนูญของไทยก็มีการพูดคุยกันมาก จะว่าไปแล้วก็เป็นผีหรือคำสาปจากปี 2535 อย่างที่ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ระบุว่า ประเทศไทยจะมีรัฐบาลพลเรือนซึ่งทำงานโดยได้รับการสนับสนุนจากฝ่ายทหาร ซึ่งก็จะผ่านระยะฮันนีมูนช่วงหนึ่ง จากนั้นก็มีข่าวลือเรื่องคอร์รัปชั่น แล้วก็เกิดวิกฤต จากนั้นก็เกิดภาวะทำงานไม่ได้ และท้ายที่สุดก็มีการแทรกแซงจากมือที่ 3 มีการยกเลิกรัฐธรรมนูญ มีการรัฐประหาร มีการเขียน ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่

ผมคิดว่าประเทศไทยนั้น ยึดติดในเรื่องการร่างรัฐธรรมนูญมาก ชอบร่างฯ ใหม่ แล้วก็กลับไปสู่วงจรเดิมๆ โดยที่ไม่สามารถที่จะหลุดพ้นไปจากวงจรที่ว่านั้นได้ เนื่องจากประชาชนชาวไทยส่วนใหญ่ไม่ได้มีส่วนเกี่ยวข้องในการร่างรัฐธรรมนูญ แต่เป็นการร่วมกันร่างของอำนาจระดับบน แต่การร่างรัฐธรรมนูญจะสำเร็จได้ก็เมื่อประชาชนยอมรับร่วมกัน

ข้อที่น่าสนใจก็คือ เราต้องพิจารณาว่ามีอะไรผิดที่เกิดจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คนที่ศึกษารัฐธรรมนูญในเอเชียก็พูดกันบ่อยๆ ว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ของประเทศไทยเป็นฉบับที่ดีที่สุดฉบับหนึ่งในโลก แต่เกิดอะไรขึ้น

ที่บอกว่ารัฐธรรมนูญ 2540เป็นฉบับที่ดีฉบับหนึ่งของโลกนั้น เพราะอย่างน้อยที่สุดมีประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม และนี่เป็นข้อดีมากๆ ถ้าเกิดไม่มีการรัฐประหาร

ผมคิดว่ารัฐธรรมนูญไม่ใช่ปัญหา แต่ปัญหาคือการนำรัฐธรรมนูญมาใช้ต่างหาก สิ่งที่ผมกังวลอยู่ก็คือว่า ผู้นำของประเทศไทยคิดว่ารัฐธรรมนูญจะแก้ปัญหาได้ แต่ปัญหาการเมืองไทยมันลึกไปกว่านั้นนะ เกินกว่าที่รัฐธรรมนูญจะแก้ได้ เพราะรัฐธรรมนูญไม่ใช่ยามหัศจรรย์ ที่ว่าจะเขียนร่างฯ ใหม่แล้วจะแก้ปัญหาได้ เรื่องที่สำคัญไม่ใช่เรื่องดุลยภาพของฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารแต่ว่าปัญหาอยู่ทีหน่วยงานอิสระที่ทำหน้าที่ตรวจสอบต่างหาก

ผมขอพูดถึงบริบทนอกประเทศไทย ผมอยากจะแนะนำประเภทของความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร รูปแบบแรก ถ้าฝ่ายนิติบัญญัติและบริหารแข็งแรงเท่ากันก็จะเกิดการแยกอำนาจที่เข้มแข็งแต่ก็มีอุปสรรคว่า ถ้าต่างฝ่ายต่างแข็งมันก็ทำงานกันไม่ได้

รูปแบบต่อไปคือ ฝ่ายบริหารอ่อนแอ ฝ่ายนิติบัญญัติแข็งแรง เช่น ในระบบประธานาธิบดีของอเมริกาก็เคยประสบปัญหานี้ รัฐบาลก็จะค่อนข้างปวกเปียก

รูปแบบที่ 3 ต่างฝ่ายต่างอ่อนแอ ก็อาจจะมีบุคคลที่ 3 มาเกี่ยวข้อง เช่น กรณีของประเทศไทย ก็มีทหารเข้ามาเกี่ยวข้อง

เพราะฉะนั้นแทนที่จะไปคาดว่าฝ่ายนิติบัญญัติจะเป็นฝ่ายเดียวที่จะควบคุมฝ่ายบริหาร รัฐธรรมนูญฉบับ 1997 มีการบัญญัติให้มีหน่วยงานอิสระที่จะควบคุมฝ่ายบริหารซึ่งเป็นบทบัญญัติที่แม้แต่สิงคโปร์เราก็ไม่มีและกำลังฝันอยู่

ผมคิดว่าสิ่งที่เกิดขึ้นในประเทศไทยก็คือว่า หน่วยงานอิสระเหล่านี้ไม่สามารถทำงานของตัวเองได้อย่างดี ก็อาจจะเป็นเพราะทักษิณหรืออะไรก็ตาม นี่คือประเด็นที่สำคัญมากๆ ไม่ว่าฝ่ายนิติบัญญัติจะแข็งแรงพอหรือไม่ แต่สิ่งที่สำคัญกว่านั้นก็คือหน่วยงานอิสระเหล่านี้เอง

เพราะฉะนั้น การร่างรัฐธรรมนูญใหม่ไม่จำเป็นต้องให้ฝ่ายนิติบัญญัติแข็งแรงกว่าฝ่ายบริหาร เพราะว่าทั้ง 2 ฝ่ายต้องทำงานร่วมกัน แต่สิ่งที่ต้องทำคือ จะทำอย่างไรให้หมาเฝ้าบ้าน ซึ่งได้แก่องค์กรอิสระได้ทำงานได้อย่างแข็งแรงมากกว่า

0 0 0

Prof. Andrew Harding

"อาจจะเป็นการผิด

ที่เราพยายามใช้กฎหมายหรือรัฐธรรมนูญในการแก้ปัญหา

เราให้ความสำคัญกับคนพวกนี้มากไปหรือเปล่า

เราอย่าไปคิดหรือคาดหวังมากกับนักกฎหมาย

แต่สิ่งที่สำคัญก็คือการพัฒนาระบอบการเมือง

อย่าไปคิดว่าเพราะการเมืองมันล้มเหลวแล้วไปหาทางออกอย่างอื่น"

Prof. Andrew Harding จากแคนาดา - กระบวนการในการร่างรัฐธรรมนูญสำคัญมาก เพราะว่าถ้ากระบวนการมันถูกต้องผลก็จะออกมาดี มันไม่ใช่เรื่องของการเอาผลอย่างเดียว แต่กระบวนการต้องดีเป็นที่ยอมรับด้วย ผลที่จะได้ก็จะออกมาดีเป็นที่ยอมรับ ผมเห็นว่า การร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ของไทยนั้นทำให้เกิดผลเป็นรัฐธรรมนูญที่ดีที่สุดฉบับหนึ่งในโลก

โดยทั่วไปการร่างฯ จะดีที่สุด ถ้ามีตัวแทนหรือองค์กรจากฝ่ายต่างๆ จำนวนมาก และก็มีผู้เชี่ยวชาญเข้ามาช่วยร่างฯ ในประเด็นทีเกี่ยวข้องอื่นๆ และก็เราก็จะต้องมีการทำประชามติ เพื่อให้เห็นชอบกระบวนการ ซึ่งก็เขียนไว้รัฐธรรมนูญเฉพาะกาลแล้ว

แต่ผมขอตั้งข้อสังเกตในประเด็นเรื่องการประชามติ เพราะปรากฏว่าหลายประเทศในยุโรปเปิดให้มีการลงประชามติรับรองรัฐธรรมนูญของสหภาพยุโรป แต่ผลที่ได้คือการปฏิเสธรัฐธรรมนูญของยุโรป ฉะนั้นจึงไม่ใช่เรื่องที่เราจะสันนิษฐานเอาเองว่า ประชาชนจะให้ความเห็นชอบ เพราะว่าการลงประชามติเกี่ยวข้องกับหลายอย่าง เกี่ยวข้องกับเวลา เกี่ยวข้องกับความนิยมที่เปลี่ยนแปลงไปมา

จุดเข็งของรัฐธรรมนูญปี 2540 นั้นดีอยู่แล้วสำหรับฝ่ายบริหารที่เข้มแข็ง แต่ปัญหาคือการมีฝ่ายนิติบัญญัติอ่อนแอเกินไป และผมก็ไม่เห็นด้วยว่า หากทั้งสองฝ่ายแข็งแรงแล้วการเมืองจะติดล็อก

ประเด็นต่อไปก็คือ ผมเห็นว่านายกฯ ไม่ควรจะมีอำนาจแต่เพียงผู้เดียวในการยุบสภา และระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งของนายกฯ ไม่ควรเกิน 2 สมัย

อีกประเด็นที่สำคัญก็คือ รัฐธรรมนูญของไทยซึ่งบัญญัติให้รัฐสภาเป็นผู้รับประกันความอิสระของหน่วยงานอิสระเป็นเรื่องที่ชาญฉาดมาก และแม้จะทำไม่ได้ในทางปฏิบัติก็ไม่ควรจะเอาเหตุที่ปฏิบัติไม่ได้ก็โยนมันทิ้งไปหมดเลยทั้งกระบิ วิธีการก็คือว่า ต้องพิจารณาว่าบทบาทใดที่เป็นไปได้ และจะทำอย่างไรให้ดีขึ้นในทางปฏิบัติ

นอกจากนี้เราควรจะมานั่งคิดว่า จะทำให้รัฐประหารมันไม่จำเป็นและเป็นไปไม่ได้ในอนาคตได้อย่างไร เราทำได้ แต่เราไม่กล้าที่จะทำหรือเปล่า เราควรเขียนในรัฐธรรมนูญว่า จะทำอย่างไรให้การรัฐประหารเป็นไปไม่ได้ เราต้องนั่งลงคิดเรื่องทหาร เพราะการที่ให้พื้นที่กับทหาร ก็คือการไม่ให้ความสำคัญกับประชาธิปไตย และอาจจะเป็นการผิดที่เราจะพยายามใช้กฎหมายหรือรัฐธรรมนูญในการแก้ปัญหา เราให้ความสำคัญกับคนพวกนี้มากไปหรือเปล่า เราอย่าไปคิดหรือคาดหวังมากกับนักกฎหมาย แต่สิ่งที่สำคัญก็คือการพัฒนาระบอบการเมือง อย่าไปคิดว่าเพราะการเมืองมันล้มเหลวแล้วไปหาทางออกอย่างอื่น

สุดท้าย การร่างรัฐธรรมนูญไม่ใช่แค่การจัดทำรัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่ต้องมีการสร้างกระบวนการเรียนรู้ของประชาชนด้วย เหมือนอย่างที่รัฐธรรมนูญปี 2540 เคยทำ อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ผมเป็นห่วงที่สุดขณะนี้ก็คือ องค์ประกอบของคนร่างรัฐธรรมนูญ

อ้างอิง

ฟัง 2 นักวิชาการแคนาดา-สิงคโปร์ : ถ้ารัฐธรรมนูญ 2540 ดีที่สุดในโลก แล้วปัญหาการเมืองไทยอยู่ที่ไหน http://www.prachatai.com/05web/th/home/page2.php?mod=mod_ptcms&ID=5720&Key=HilightNews