เมื่ออุทยานแห่งชาติ ถูกมองเป็น 'สินค้า'

นนท์ นรัญกร

ประเทศไทยมีพื้นที่ป่า 147 ล้านไร่ ในจำนวนนี้เป็นพื้นที่ป่าอนุรักษ์ซึ่งได้แก่ พื้นที่อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เขตห้ามล่าสัตว์ พื้นที่ต้นน้ำชั้น 1 A และ ป่าสงวนแห่งชาติโซน C ประมาณ 80 ล้านไร่ ในช่วงเวลาที่ผ่านมา การบริหารจัดการพื้นที่ป่าของของกรมอุทยานแห่งชาติ พันธุ์พืชและสัตว์ป่า มีบทเรียนหลายประการ ที่ไม่ได้ถูกนำมาถกเถียงในสังคมไทยเพื่อนำไปสู่การแก้ไขปัญหาและการบริหารจัดการพื้นที่อุทยานให้ดีขึ้น ในขณะที่กำลังจะสร้างปัญหาใหม่ตามมา ดังที่เป็นข่าวเรื่องความพยายามใน การเซ้งพื้นที่อุทยานฯ ให้กับภาคเอกชนเช่าทำธุรกิจ

บทเรียนประการแรก กฎหมายอุทยานแห่งชาติ ได้ให้อำนาจและดุลพินิจกับคณะกรรมการอุทยานฯ ในการประกาศเขตพื้นที่อุทยานแห่งชาติทั่วประเทศ ในลักษณะของการรวมศูนย์สู่ส่วนกลาง ในขณะที่ประชาชนภาคส่วนต่างๆ ในระดับท้องถิ่น หมายรวมถึง นักวิชาการในพื้นที่ ข้าราชการในท้องถิ่น ภาคเอกชน ชุมชนและประชาชนที่อยู่อาศัยในพื้นที่ใกล้เคียง ไม่สามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบการประกาศเขตพื้นที่อุทยานฯ ซึ่งตั้งอยู่ในท้องถิ่นได้แต่อย่างใด

ถึงแม้จะมีขั้นตอนของการปิดประกาศเพื่อแจ้งให้ประชาชนท้องถิ่นทราบถึงการประกาศเขตพื้นที่ป่า และประชาชนสามารถคัดค้านได้ตามเวลาที่กำหนด แต่ในทางปฏิบัติ การปิดประกาศกลับเป็นเพียงการแจ้งตามหน้าที่ หากประชาชนไม่ได้เห็นป้ายประกาศภายในเวลาที่กำหนด ประชาชนก็จะไม่มีสิทธิในการคัดค้านแต่อย่างใด ที่สำคัญการประกาศเขตป่าอนุรักษ์ในหลายพื้นที่ขาดการสำรวจอย่างละเอียดเกี่ยวกับการตั้งถิ่นฐานและที่ดินทำกินของชุมชน แต่ใช้ภาพถ่ายทางอากาศในการกำหนดเขตตามมติคณะรัฐมนตรี 30 มิถุนายน 2541 ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาการสำรวจและกำหนดแนวเขตฯ อุทยาน เนื่องจากภาพถ่ายทางอากาศไม่สามารถแยกให้เห็นได้ว่า พื้นที่ใดเป็นพื้นที่ปาและพื้นที่ใดเป็นพื้นที่ทำกินและใช้ประโยชน์ของชุมชน

การประกาศเขตอุทยานแห่งชาติต่างๆ ที่มีอยู่ถึง 102 แห่งทั่วประเทศ ที่ผ่านมาจึงก่อให้เกิดปัญหาการประกาศเขตพื้นที่ป่าทับซ้อนกับพื้นที่ตั้งชุมชน และที่ทำมาทำกินของชาวบ้านในท้องถิ่นมาโดยตลอด ปัญหาแนวเขตอุทยานแห่งชาติไม่ชัดเจนและเหลื่อมซ้อนกับพื้นที่ตั้งชุมชนเหล่านี้ ปัจจุบันยังไม่ได้รับการแก้ไข และยังไม่มีกลไกในการแก้ไขปัญหาร่วมระหว่างประชาชนกับอุทยานแห่งชาติแต่อย่างใด การเปิดให้ภาคธุรกิจเอกชนเข้ามาดำเนินธุรกิจการท่องเที่ยว ในเขตพื้นที่ของอุทยานฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเขตอุทยานฯ ที่ยังคงมีปัญหาความขัดแย้งเรื่องพื้นที่ทับซ้อนกับชุมชน จึงน่าจะประเมินได้ว่า อนาคตต่อไปความขัดแย้งเรื่องพื้นที่อุทยานไม่ชัดเจน จะนำไปสู่ปัญหาความขัดแย้งระหว่างประชาชนในท้องถิ่นกับภาคธุรกิจเอกชนที่ต้องการใช้พื้นที่เพิ่มขึ้นมาอีก

ประการที่สอง กฎหมายอุทยานแห่งชาติได้ให้อำนาจในการบริหารจัดการพื้นที่อุทยานทั่วประเทศ ไว้กับคณะกรรมการอุทยานแห่งชาติอย่างเบ็ดเสร็จ ซึ่งเป็นการบริหารราชการแบบเก่าที่ขัดกับหลักการมีส่วนร่วมและและการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ บทเรียนเรื่องนี้คือ การบริหารจัดการพื้นที่อุทยานฯทั่วประเทศยังไม่มีโครงสร้าง หรือคณะทำงานที่ประชาชนส่วนต่างๆ สามารถเข้ามาตรวจสอบ หรือถ่วงดุลการทำงานของอุทยานฯ ได้ จึงดูคล้ายราวกับว่า หน้าที่การดูแลพื้นที่อุทยานฯ ทั่วประเทศ เป็นหน้าที่ของเจ้าหน้าที่กรมอุทยานฯ เพียงลำพัง โครงการขนาดใหญ่ต่างๆ ที่เกิดขึ้นในพื้นที่อุทยานฯ กว่าที่ประชาชนจะรู้อาจจะดำเนินคืบหน้าไปแล้วมากก็ได้ ดังเป็นที่สงสัยกันในปัจจุบันว่า การให้เช่าพื้นที่อุทยานฯ ได้ดำเนินการไปแล้วในบางอุทยานฯ ใช่หรือไม่

หากมองย้อนกลับไปดูนโยบายของรัฐบาลที่ผ่านมาโดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเวลาของรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ จะพบความจริงว่าความพยายามในการขอใช้พื้นที่ป่าอนุรักษ์โดยกลุ่มธุรกิจเอกชนทั้งในและต่างประเทศ มีมาอย่างต่อเนื่องในหลากหลายรูปแบบ กรณีแรกคือกรณีที่กลุ่มธุรกิจสหรัฐอเมริกาพยายามผลักดันให้รัฐบาลไทยจัดตั้งกองทุนป่าไม้เขตร้อน ในปี 2544 เพื่อให้สหรัฐฯ สามารถเข้ามามีส่วนในการกำหนดนโยบายการใช้ประโยชน์ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ของไทยได้ ในนามคณะกรรมการดูแลกองทุนป่าไม้เขตร้อน โดยแลกกับผลประโยชน์ดอกเบี้ยจำนวน 400 ล้านบาทที่รัฐบาลไทยเป็นหนี้รัฐบาลสหรัฐฯ อยู่ในขณะนั้น พร้อมกับเงื่อนไขที่อนุญาตให้ภาคธุรกิจเอกชนของไทยและสหรัฐฯสามารถนำทรัพยากรชีวภาพที่ได้จากการศึกษาวิจัยจากป่าเขตร้อนในประเทศไทยไปจดสิทธิบัตรได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย

หรือแม้แต่คือนโยบายแปลงสินทรัพย์ให้เป็นทุนในปี 2546 ที่รัฐบาลต้องการผลักดันให้เกิดการแปลงพื้นที่อุทยานบางส่วนให้เป็นทุนด้วย โดยที่ภาคเอกชนที่ได้สิทธิ์ในการเช่าพื้นที่อุทยานฯ สามารถนำเอกสารสิทธิการเช่าไปแปลงให้เป็นทุนหรือขอกู้เงินจากสถาบันการเงินได้

จนมาถึงนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษในปี 2548 ซึ่งต้องการเปิดให้ภาคธุรกิจเอกชน ครอบครองและใช้ประโยชน์พื้นที่อุทยานแห่งชาติได้ ถ้าอุทยานฯ นั้นๆ ถูกกำหนดให้อยู่ในเขตเศรษฐกิจพิเศษ (ร่าง พ.ร.บ. เขตเศรษฐกิจพิเศษ มาตรา 30) โดยเจ้าหน้าที่ของอุทยานฯ ต้องทำงานตามนโยบายของเขตเศรษฐกิจพิเศษที่บริหารโดยภาคธุรกิจเอกชน

ที่เป็นเช่นนี้ส่วนหนึ่งเพราะประเทศไทยเป็นประเทศที่มีทรัพยากรชีวภาพอุดมสมบูรณ์ ความอุดมสมบูรณ์และความหลากหลายของทรัพยากรชีวภาพในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ หรือพื้นที่อุทยานแห่งชาติ จึงเป็นที่จับจ้องของกลุ่มธุรกิจเอกชนต่างๆ ทั้งในและต่างประเทศมาอย่างยาวนาน

การวิ่งเต้นของกลุ่มธุรกิจเอกชนผ่านนักการเมืองในรัฐบาลชุดปัจจุบัน ที่ผลักดันให้กรมอุทยานแห่งชาติฯ เปิดให้เอกชนสามารถเข้ามารับสัมปทานใช้ประโยชน์ในเขตอุทยานฯ ในครั้งนี้ จึงเป็นอีกหนึ่งความพยายามที่ไม่ทิ้งแนวคิดเดิมที่ผ่านมา ซึ่งนักการเมือง ข้าราชการ และธุรกิจเอกชนบางกลุ่มมองอุทยานฯและทรัพยากรชีวภาพในพื้นที่อุทยานฯ เป็นเพียงสินค้าหรือทรัพย์สินของหน่วยงานราชการที่สามารถแปลงเป็นทุน หรือต้นทุนในการดำเนินธุรกิจได้

สังคมไทยจึงต้องตอบคำถามสำคัญให้ได้ว่าการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติเพื่อความยั่งยืนของสังคมในวันข้างหน้ากับการสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจจากทรัพยากรฯ ซึ่งเป็นผลประโยชน์ของคนกลุ่มเล็กในระยะสั้น ความสมดุลควรจะอยู่ที่ใด และใครบ้างควรที่จะมีอำนาจในการตัดสินใจ หรือมีดุลพินิจที่ดีพอในการบริหารจัดการพื้นที่อุทยานฯ ให้เกิดความสมดุลนั้น

หากมองในแง่ดี ประชาชนไทยจำนวนมากในปัจจุบันตระหนักในความสำคัญของทรัพยากรธรรมชาติ และเต็มใจที่จะสนับสนุนกิจกรรมการอนุรักษ์ฯของภาครัฐ อีกทั้งมีชุมชนชาวบ้านจำนวนมากในระดับท้องถิ่น ที่ยังมีวิถีชีวิตที่งดงาม สอดคล้องกับธรรมชาติและระบบนิเวศวิทยา เป็นแหล่งเรียนรู้และภูมิปัญญาที่สำคัญ ภาครัฐจึงไม่ควรเหมารวมว่า คนในท้องถิ่นทุกคนคือคนที่ทำลายป่า แต่ควรแยกแยะเพื่อให้ชุมชนและประชาชนภาคส่วนต่างๆ ในท้องถิ่น ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการพื้นที่อุทยานฯ ร่วมกับภาครัฐอย่างเต็มที่ ทั้งนี้ จะเป็นการลดงบประมาณที่ต้องใช้ไปจำนวนมากในการอนุรักษ์พื้นที่ป่าด้วยซ้ำ

ก็ได้แต่หวังว่า พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ ฉบับปรับปรุงแก้ไข ที่กำลังจะถูกผลักดันเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีในเร็ววันนี้ จะมีมิติของการปฏิรูปโครงสร้างการจัดการพื้นที่อุทยานฯ เพื่อให้ประชาชนทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการอุทยานแห่งชาติอย่างจริงจัง ไม่ใช่แอบเอาไปให้ใครเช่าและใช้ประโยชน์อย่างที่เป็นกังวลกัน