ก้าวข้าม สปก. ต้องแก้ไขปัญหาที่ดินทั้งระบบ

ศยามล ไกยูรวงศ์

โครงการเสริมสร้างจิตสำนึกนิเวศวิทยา

การที่รัฐบาลอภิสิทธิ์เปิดประเด็นการปฏิรูปที่ดิน แจกสปก. นับว่าโดนใจประชาชนที่เฝ้ารอคอย สปก. 4-01 และหวังว่าวันหนึ่งจะมีการออกเป็นโฉนดที่ดินตามแรงโฆษณาของเจ้าหน้าที่รัฐ และนักการเมือง ปัญหาการไม่มี สปก. 4-01 ในพื้นที่ปฏิรูปที่ดินมีจำนวนมาก มีโครงการปฏิรูปที่ดิน แต่ยังไม่มีการปฏิรูปที่ดิน และยังมีปัญหาความไม่ชัดเจนของความซ้ำซ้อนระหว่างแนวเขตของเขตปฏิรูปที่ดินกับที่ดินของรัฐประเภทอื่น เช่น พื้นที่ป่าตามกฎหมาย ที่ราชพัสดุ ที่สาธารณประโยชน์ ปัญหาความซ้ำซ้อนแนวเขตกลายเป็นปัญหาอมตะที่ใช้เวลายาวนานกว่าจะหาข้อสรุปได้ว่าที่ดินของตนเองอยู่ในที่ดินของรัฐประเภทใด

อีกคำหนึ่งที่ประชาชนพูดเสมอว่า “ที่ดินของฉันอยู่ในป่าของรัฐบาล หรืออยู่ในพื้นที่จำแนก หรืออยู่ในที่ดินของรัฐอื่นๆ โดยที่ไม่มีเจ้าหน้าที่ของรัฐตอบคำถามให้ชัดเจนว่าเป็นที่ดินของรัฐประเภทใด” แต่ประชาชนยืนยันว่าตั้งถิ่นฐานมายาวนานก่อนการประกาศเขตอุทยานแห่งชาติ หรือเขตที่ดินของรัฐ และได้แต่รอคอยว่าเมื่อไรรัฐจะออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินให้ เป็นเวลาสิบๆปี

เมื่อประชาชนได้เอกสารสิทธิที่ดินก็จะถูกแรงบีบจากกลุ่มอิทธิพลทั้งเจ้าหน้าที่รัฐและนายทุน ในการข่มขู่ยึดที่ดิน ด้วยการสร้างระบบอุปถัมภ์ของการกู้หนี้ยืมสิน ที่ประชาชนเผชิญปัญหากับการทำมาหากิน และทำการเกษตรล้มเหลว

ในพื้นที่ที่มีการพัฒนาอย่างรวดเร็ว ก็จะมีขบวนการหว่านล้อมให้มีการขายที่ดิน เช่น กรณีพื้นที่ชายฝั่งอันดามัน มีขบวนการยึดที่ดินผูกโยงตั้งแต่กลุ่มอิทธิพลข้ามชาติ และในท้องถิ่น และเกิดขบวนการคอรัปชั่นเลือกปฏิบัติในการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินได้อย่างรวดเร็วถ้ามีเงิน และเจ้าพนักงานที่ดินอาศัยช่องว่างของการปฏิบัติในการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินได้ไม่ว่าจะเป็นพื้นที่บนภูเขาสูง หรือติดทะเล ทั้งๆที่ผิดกฎหมายทั้งสิ้น

ดังนั้นมีความเสี่ยงหลายประการที่ประชาชนและเกษตรกรไทยต้องเผชิญกับความไม่มั่นคงในที่ดินทำกินและการดำรงชีวิต การแก้ไขปัญหาที่ดินทั้งระบบจึงจำเป็นต้องปฏิบัติการอย่างเร่งด่วน

การแก้ไขปัญหาที่ดินทั้งระบบมีแนวทางสำคัญ 6 ประการคือ
1) รัฐบาลต้องมีวิสัยทัศน์เห็นความสำคัญของการวางแผนระบบการถือครองที่ดิน และการใช้ประโยชน์ที่ดิน เป็นสิ่งสำคัญต่อการสร้างเศรษฐกิจของชาติและส่งผลต่อลูกหลานคนไทยที่จะมีแผ่นดินอยู่อาศัยและทำกินได้อย่างเท่าเทียมและมีศักดิ์ศรี

การจัดการที่ดินทั้งระบบต้องเกิดขึ้นโดยปฏิรูปหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจตามกฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวข้องจำนวนมากให้ลดน้อยลง เพื่อสร้างความเป็นเอกภาพของการจัดการที่ดินที่ขึ้นตรงต่อการตัดสินใจของรัฐบาลในการจัดระบบการถือครองที่ดิน การวางแผนการใช้ที่ดิน การจัดระบบกรรมสิทธิ์ที่ดิน และการจัดเก็บภาษีที่ดิน บนหลักการของการพัฒนาเศรษฐกิจสองระบบ

ระบบที่หนึ่ง การพัฒนาเศรษฐกิจของชุมชน ที่สร้างขึ้นมาจากนวัตกรรมและภูมิปัญหาของชุมชนที่ใช้ประโยชน์และอนุรักษ์ดูแลจากฐานทรัพยากรอาหาร และมีการพัฒนากองทุนหรือธนาคารของชุมชนที่ใช้ระบบซื้อขายแลกเปลี่ยน ที่แต่ละองค์กรแต่ละชุมชนได้พัฒนาและกำหนดราคาซื้อขายจากตลาดในท้องถิ่น หากรัฐบาลได้ศึกษาระบบเศรษฐกิจชุมชนอย่างจริงจังจะพบว่า ประเทศไทยมีเงินหมุนเวียนในตลาดมหาศาล และสร้างภูมิคุ้มกันให้ระบบเศรษฐกิจที่สอง ซึ่งกำลังมีปัญหา

ระบบที่สอง การพัฒนาเศรษฐกิจการค้า ประเทศไทยยังต้องเชื่อมโยงกับระบบตลาดโลก ทั้งด้านการส่งออกในผลผลิตทางการเกษตร และสินค้าอุตสาหกรรม สินค้าการบริการ แต่การพัฒนาสินค้าเหล่านั้นต้องพิจารณาจากจุดแข็งของวัฒนธรรมและภูมิปัญญาของคนไทย ที่ต่างประเทศไม่มี ความแตกต่างหลากหลายทางวัฒนธรรมของไทย สามารถสร้างสินค้าซอร์ฟแวร์ ที่แข่งขันทางการค้าได้ และสินค้าปลายน้ำที่เชื่อมโยงกับผลผลิตทางการเกษตร เมื่อเปรียบเทียบกับสินค้าอุตสาหกรรมหนัก ที่หลายประเทศทำอยู่ เช่น สินค้าด้านการหัตถกรรม อาหาร ศิลปะ การบันเทิง และผลผลิตแปรรูปอาหาร เป็นต้น ระบบเศรษฐกิจนี้จะเป็นการกระจายรายได้ให้กับคนไทยได้อย่างแท้จริง

2) การวางแผนการใช้ที่ดิน ด้วยการมีฐานข้อมูลทรัพยากรธรรมชาติ และแหล่งผลิตอาหารในการเลี้ยงคนทั้งประเทศ และการผลิตเพื่อส่งออก เพื่อวางแผนในการรักษาต้นทุนทางสิ่งแวดล้อมและสังคมให้ยั่งยืน และเป็นฐานของการพัฒนาเศรษฐกิจที่เหมาะสมกับการกำหนดโซนนิ่งพื้นที่แต่ละระบบนิเวศควรมีการใช้ที่ดินอย่างไรที่ไม่ทำลายสิ่งแวดล้อม และไม่ทำลายพื้นที่แหล่งอาหารของชาติ รูปแบบของการใช้ประโยชน์ที่ดินต้องมีการศึกษาระบบเกษตรกรรมอย่างหลากหลายตามภูมิปัญญาและวัฒนธรรมที่แตกต่างของแต่ละกลุ่มชาติพันธุ์

ระบบนิเวศป่าต้นน้ำ พื้นที่ลาดชัน พื้นที่ราบลุ่ม พื้นที่ชุ่มน้ำ พื้นที่ชายหาด และชายฝั่งทะเล ระบบนิเวศเหล่านี้สร้างความหลากหลายทางพันธุกรรม ที่เรายังไม่มีการศึกษาอีกจำนวนมากต่อการคิดค้นในการผลิตอาหารและสร้างนวัตกรรมให้ประโยชน์แก่โลก แต่ชาวบ้านกลับรู้ลึกซึ้งจากการใช้ประโยชน์และอนุรักษ์มายาวนาน โดยขาดการเหลียวแลต่อผู้กำหนดนโยบายในการส่งเสริม และศึกษาอย่างจริงจัง พื้นที่เหล่านี้ต้องได้รับการคุ้มครองไม่ให้ถูกทำลาย นอกจากเป็นแหล่งอาหารที่ชาวนาชาวไร่ ชาวประมงพื้นบ้าน และคนจนได้กินแล้ว พวกเขายังสร้างผลผลิตเลี้ยงคนทั้งประเทศด้วยเช่นกัน

3) การกำหนดขอบเขตแผนที่ของที่ดินของรัฐและที่ดินของเอกชนให้ชัดเจน โดยให้มีหน่วยงานเดียวในการวางแผนและมีอำนาจตัดสินใจในการกำหนดขอบเขตพื้นที่ที่ดินของรัฐ ที่ดินของเอกชน และที่ดินของชุมชนให้ชัดเจน บนหลักการของข้อ 1 และข้อ 2 บทเรียนของประเทศไทยคือ การมีสำนักงานคณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (สบร.) เป็นการสร้างหน่วยงานมาเพื่อปกป้องที่ดินของรัฐ แต่ผลักภาระให้ประชาชนต้องสูญเสียที่ดินจำนวนมาก จากการไร้หลักฐานเอกสารใดๆมายืนยัน

ประเด็นที่ประชาชนจะมีหลักฐานเอกสารการครอบครองที่ดินมายาวนานหรือไม่อย่างไร ไม่สำคัญ แต่ปัจจุบันนี้สภาพการทำประโยชน์ที่ดินเปลี่ยนแปลงไปมาก จากการบุกเบิกที่ดินของประชาชนตามนโยบายการเปิดประเทศในการใช้ประโยชน์อย่างไร้แนวทางมาเป็นเวลายาวนาน ทั้งก่อน และหลังการประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นระยะเวลา 50 ปี การใช้แนวทางการพิสูจน์สิทธิในที่ดินตามกฎหมายโดยใช้หลักฐานเอกสารจากราชการเท่านั้น ซึ่งมีปัญหาการออกเอกสารของราชการที่ไม่ทั่วถึง ได้สร้างขบวนการคอรัปชั่นให้กับเจ้าพนักงานที่ดิน จึงมีคนไทยจำนวนมากที่มีหลักฐานการแจ้งสิทธิการครอบครอง ส.ค.1 และตกหล่นไม่ได้เอกสารสิทธิที่ดิน

ดังนั้น การเร่งรัดแก้ไขปัญหาการพิสูจน์สิทธิในที่ดิน ต้องอยู่บนหลักการคุ้มครองให้คนที่ทำประโยชน์จริง ถือครองที่ดินมายาวนานจริง ไม่ว่าจะมีหลักฐานของทางราชการหรือไม่ แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าเขาคือตัวจริงของผู้สร้างเศรษฐกิจชาติ ให้ได้รับสิทธิการถือครองที่ดิน และต้องมีการคุ้มครองคนจนที่ไร้ที่ดิน ไร้ที่อยู่อาศัยมีที่ทำกินและที่อยู่อาศัย ทั้งนี้การจัดการที่ดินต้องอยู่บนหลักการที่คนไทยทุกคนต้องร่วมกันดูแลรักษาร่วมกันทั้งคนจน เกษตรกร ผู้ประกอบการ กลุ่มธุรกิจเอกชน และแน่นอนว่าถ้ารัฐบาลอุดหนุนภาคเกษตรกรรม และพัฒนาเศรษฐกิจสองระบบที่กล่าวข้างต้น คนไทยจะรักษาที่ดินไว้ถึงลูกหลาน และรักษาทรัพยากรธรรมชาติไว้เช่นกัน

4) การกระจายการถือครองที่ดิน เพื่อสร้างความมั่นคงให้กับคนไทยทุกคนมีสิทธิในที่อยู่อาศัยและที่ทำกินอย่างทั่วถึง มาตรการในการจัดเก็บภาษีที่ดินมรดกแบบอัตราก้าวหน้าเป็นกลไกสำคัญต่อการป้องกันการผูกขาดการถือครองที่ดิน และให้มีการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างทั่วถึงและกระจายไปสู่คนจนไร้ที่ดิน การป้องกันการเก็งกำไรซื้อขายที่ดินเป็นสิ่งจำเป็นที่ไม่ให้นักพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ใช้ที่ดินเป็นสินค้าเข้าไปอยู่ในการซื้อขายในตลาดหุ้น ปรากฏการณ์นี้เห็นได้ชัดในพื้นที่ชายฝั่งอันดามันภูเก็ต กระบี่ และพังงา ซึ่งที่ดินส่วนใหญ่ตกอยู่ในมือของชาวต่างชาติแล้ว จากการใช้ชื่อร่วมกับทุนไทย

5) การจัดระบบกรรมสิทธิ์ที่ดินสามระบบ ระบบที่หนึ่งที่ดินของรัฐ ให้อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานเดียว ระบบที่สองที่ดินของเอกชน ควรเร่งดำเนินการให้คนไทยที่มีสิทธิถือครองที่ดินมีโฉนดที่ดินอย่างทั่วถึง ระบบที่สามโฉนดชุมชน คือการให้ชุมชนร่วมกันจัดการดูแลรักษาที่ดินและรักษาพื้นที่เกษตรกรรม พื้นที่ระบบนิเวศ ควบคุมการซื้อขายที่ดิน มีการจัดเก็บระบบภาษีที่ดินในการซื้อขายที่ดินร่วมกับองค์กรปกครองท้องถิ่น โดยที่แต่ละครอบครัวมีโฉนดที่ดินของตนเองและมีสิทธิในการซื้อขายที่ดินภายใต้การควบคุมดูแลของชุมชน

6) การปฏิรูปที่ดินโดยชุมชน คือ การกระจายอำนาจการบริหารจัดการที่ดินโดยชุมชน และเป็นกลไกสำคัญในการตรวจสอบการดำเนินการของภาครัฐจากล่างขึ้นบน โดยให้ชุมชน ร่วมกับองค์กรปกครองท้องถิ่นในการกำหนดโซนนิ่งพื้นที่การใช้ที่ดินอย่างเหมาะสม การดูแลรักษาระบบนิเวศ ฐานทรัพยากรในระบบลุ่มน้ำ ป่าต้นน้ำ และพื้นที่ระบบนิเวศที่แตกต่างกันไป การกำหนดพื้นที่ที่เป็นแหล่งผลิตอาหาร การประกอบธุรกิจ กำหนดมาตรการควบคุมการจัดสรรที่ดิน การจัดระบบกรรมสิทธิ์ การจัดเก็บภาษีที่ดิน การซื้อขายที่ดิน โดยใช้ระบบของชุมชน และอปท. ร่วมกันจัดการ แต่ทั้งนี้หน่วยงานของรัฐต้องให้ชัดเจนว่ามีหน่วยงานเดียวในการกำกับดูแล และส่งเสริมให้ชุมชนและอปท.มีศักยภาพในการปฏิรูปที่ดินโดยชุมชน หลักการของการปฏิรูปที่ดินก็คือ แนวคิดของ “โฉนดชุมชน”

การบริหารจัดการของชุมชนมิได้อยู่บนฐานของขอบเขตการปกครอง แต่เป็นฐานของชุมชนที่มีการใช้ประโยชน์และอนุรักษ์ร่วมกัน โดยขึ้นอยู่กับปัจจัยดังนี้ ความแตกต่างของระบบนิเวศแต่ละพื้นที่ ซึ่งจะเป็นระบบนิเวศลุ่มน้ำ พื้นที่ป่าต้นน้ำ พื้นที่อ่าว พื้นที่สาธารณประโยชน์ที่ใช้ร่วมกัน ศักยภาพการรวมกลุ่มของชุมชนที่บริหารจัดการร่วมกันได้ และมีการใช้ประโยชน์และอนุรักษ์ร่วมกัน

อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปัญหาการให้ประชาชนมีเอกสารสิทธิที่ดินทำกินที่มั่นคงยังจำเป็นต้องทำอย่างเร่งด่วน และต้องทำไปพร้อมกับการแก้ไขปัญหาที่ดินทั้งระบบด้วยเช่นกัน โดยอยู่บนหลักการสามประการคือ 1) ที่ดินเป็นต้นทุนทางสังคมและสิ่งแวดล้อมที่ต้องปกป้องไว้สำหรับคนไทยทุกคนเข้าถึงสิทธิในที่ดินอย่างเท่าเทียมและเป็นธรรม 2) เป็นการกระจายอำนาจให้ชุมชนและประชาชนได้ร่วมบริหารจัดการที่ดิน 3) เป็นการกระจายรายได้ทางเศรษฐกิจจากการจัดการที่ดินบนฐานพัฒนาชุมชนและสังคมให้ยั่งยืน