บทวิจารณ์คำแนะนำของศาลปกครอง : ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินฟ้องศาลปกครองเพื่อตรวจสอบ กสทช.?

บทวิจารณ์คำแนะนำของศาลปกครอง : ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินฟ้องศาลปกครองเพื่อตรวจสอบ กสทช.?

พุฒิพงศ์ พงศ์เอนกกุล

ตามข่าวที่ระบุว่า ศาลปกครอง ให้คำแนะนำผู้ฟ้องคดีไปร้องต่อผู้ตรวจการแผ่นดินเพื่อให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมาฟ้องศาลปกครองได้นั้น^๑ คำแนะนำดังกล่าวเป็นคำแนะนำที่ไม่ได้พิจารณาอำนาจการฟ้องคดีของผู้ตรวจการแผ่นดินตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายแต่อย่างใด ผมจะอธิบายโดยสังเขปดังนี้

กสทช. นั้นเป็น "องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ" (มาตรา ๔๗ รัฐธรรมนูญฯ)^๒ ครับ ทว่า อำนาจตรวจสอบของ "ผู้ตรวจการแผ่นดิน" ต้องพิจารณา มาตรา ๑๔ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒ บัญญัติให้ ผู้ตรวจการแผ่นดิน มีอำนาจเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครอง ๒ กรณีเท่านั้น คือ

กรณีที่ ๑ บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

กรณีที่ ๒ กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดของบุคคลใดตามมาตรา ๑๓ (๑) (ก)^๓ (บุคคลตามมาตรา ๑๓ (๑) (ก) ได้แก่ ข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น)

อำนาจตรวจสอบของผู้ตรวจการแผ่นดิน หาได้รวมถึงการตรวจสอบ "องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ" ไม่ เพราะอำนาจดังกล่าวจะไปอยู่ในบุคคลตามมาตรา ๑๓ (๑) (ค)^๔  ฉะนั้น เมื่อกฎหมายว่าด้วยอำนาจของผู้ตรวจการแผ่นดิน ไม่ได้ก่อตั้งอำนาจในการฟ้องคดีตรวจสอบ "องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ" ต่อศาลปกครองหรือศาลรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุนี้ ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงไม่มีอำนาจฟ้องคดี

ฉะนั้น การที่ "ศาลปกครอง" แนะให้ชาวบ้านไปร้องผู้ตรวจการแผ่นดินเพื่อตรวจสอบ กสทช.นั้นจึงเป็นคำแนะนำที่มั่วและไม่ได้อ่านกฎหมายครับ (ส่วนเรื่องความไม่เหมาะสมนั้นก็แน่นอนอยู่แล้วว่าโดยสถานภาพตุลาการไม่ควรทำ)

ทั้งนี้มิได้หมายความว่า "องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ"^๕ จะเป็นองค์กรเหนือกฎหมาย หรือเป็นองค์กรที่อิสระจากการถูกตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด กล่าวคือในกรณีที่ใช้อำนาจระดับพระราชบัญญัติ "องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ" สามารถถูกตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายได้ครับ แต่ต้องตกอยู่ภายใต้เงื่อนไขอำนาจฟ้องคดีเช่นกัน (ว่าใครมีอำนาจฟ้องคดีได้บ้าง) นี่เป็นหลักทั่วไป

กล่าวได้ว่า การเป็น "ผู้ตรวจการแผ่นดิน" ไม่ทำให้สามารถฟ้องคดีโดยปราศจากอำนาจฟ้องคดีได้ (อำนาจฟ้องคดีก่อตั้งก็แต่โดยบทบัญญัติของกฎหมาย) และการเป็น "ศาลปกครอง" ก็ไม่ทำให้สามารถรับฟ้องคดีตามอำเภอใจโดยปราศจากฐานทางกฎหมายได้ดุจกัน

_____________________________

เชิงอรรถ

^๑ "ศาลยังได้ระบุถึงอำนาจของผู้ตรวจการแผ่นดินในกรณีนี้ไว้ด้วยว่า รัฐธรรมนูญ ฯ มาตรา 47 กำหนดให้ กสทช.ซึ่งเป็นองค์กรทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ ต้องคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชนระดับชาติและท้องถิ่น และการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม ดังนั้นหากมีบุคคลใดเห็นว่า กสทช.ไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญตามที่กำหนดไว้นั้นหรือปฏิบัติล่าช้า หรือไม่มีประสิทธิภาพและไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย บุคคลนั้นสามารถใช้สิทธิร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดิน ตาม พ.ร.บ.ว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ.2552 มาตรา 23 และ 32 เพื่อให้ผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาและสอบสวนข้อเท็จจริงและให้ความเห็นพร้อมข้อเสนอแนะในการปรับปรุงแก้ไข กับกสทช. เพื่อให้ทราบและดำเนินการต่อไปด้วย ขณะที่ผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นตัวแทนของรัฐในการปกป้อง ดูแลและคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ หากพบเห็นการกระทำทางปกครองที่น่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมายย่อมจะใช้ดุลพินิจที่จะเสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลปกครองได้ทันทีเพื่อให้ศาลตรวจสอบการกระทำทางปกครองนั้นที่จะเป็นเหตุให้ประโยชน์สาธารณะอย่างหนึ่งอย่างใดต้องเสียไป ซึ่งผู้ตรวจการแผ่นดินจะมีสิทธิและหน้าที่เสมือนหนึ่งเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีได้ตามมาตรา 43 ของ พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครอง ฯ โดยไม่จำเป็นต้องรอให้มีผู้ใช้สิทธิร้องเรียนหรือต้องรอให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนเสียก่อน" (ดู http://www.thanonline.com/index.php?option=com_content&view=article&id=149730:3&catid=176:2009-06-25-09-26-02&Itemid=524 ).

^๒ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๔๗ วรรคสอง บัญญัติว่า "ให้มีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระองค์กรหนึ่งทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ตามวรรคหนึ่ง และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ".

^๓ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒ มาตรา ๑๓ (๑) (ก) บัญญัติว่า "การไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย หรือปฏิบัตินอกเหนืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น".

^๔ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒ มาตรา ๑๓ (๑) (ค) บัญญัติว่า "การตรวจสอบการละเลยการปฏิบัติหน้าที่หรือการปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายขององค์กรตามรัฐธรรมนูญและองค์กรในกระบวนการยุติธรรม ทั้งนี้ ไม่รวมถึงการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของศาล".

^๕ "องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ" ในที่นี้จะหมายความรวมถึง องค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยแท้ และ องค์กรตามรัฐธรรมแบบเทียม/องค์กรที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ อันนี้กล่าวในทางทฤษฎี แต่จะไม่ขยายความในที่นี้.