ประเด็นทางกฎหมายที่น่าสนใจจากกรณีการประมูลคลื่นความถี่ 3 จี ( 3) : อำนาจ กทค.ในการออกใบอนุญาต 3 จี

 

 

การประมูลคลื่นความถี่ 3 จี เมื่อวันที่ 16 ตุลาคม ที่ผ่านมา ก่อให้เกิดประเด็นปัญหาทางกฎหมายให้ถกเถียงกันอย่างมาก นอกจากประเด็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง และการประมูลนี้อยู่ภายใต้กฎหมายฮั้วหรือไม่ ตามที่ผู้เขียนได้เขียนไปในตอนที่ 1 และ 2 ไปแล้วนั้น ยังมีประเด็นเกี่ยวกับอำนาจของคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ในการออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากล ย่าน 2.1. GHz 

 

ภายหลังการประมูลเสร็จสิ้น คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ได้มีมติรับรองผลการประมูล และเลขาธิการ กสทช. ได้ลงนามในประกาศสำนักงาน กสทช. เรื่องผลการประมูลฯในวันที่ 18ตุลาคม เมื่อได้ผลการประมูลและผู้ชนะการประมูลได้ชำระเงินงวดแรกแล้ว ขั้นตอนต่อไป คือ การออกใบอนุญาตให้แก่ผู้ชนะการประมูล

 

มีผู้เห็นว่า การจัดการประมูลเป็นอำนาจของ กทค. แต่การออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากล ย่าน 2.1. GHz  ให้แก่ผู้ชนะการประมูลนั้นเป็นอำนาจของ กสทช. ตามมาตรา 27 (4) ของพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ.2553 ดังนั้น แม้ กทค. จะมีมติรับรองการประมูลและประกาศผลการประมูลไปแล้ว กทค. ก็มีไม่มีอำนาจในการออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ 3 จีให้แก่ผู้ชนะการประมูล แต่ต้องนำเรื่องเข้าที่ประชุม กสทช. เพื่อพิจารณาว่าจะออกใบอนุญาตหรือไม่ จึงเกิดปัญหาว่า ตกลงแล้ว กทค. หรือ กสทช. กันแน่ที่มีอำนาจในการออกใบอนุญาต? 

 

ต่อประเด็นปัญหาดังกล่าว จำเป็นต้องพิจารณาโครงสร้างของ กสทช. ตามพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ.2553  เสียก่อน 

 

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 มาตรา 47 กำหนดให้มีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระองค์กรหนึ่งทำหน้าที่ดำเนินการจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ และมาตรา 305(1) บัญญัติให้กฎหมายจัดตั้งองค์กรที่ตราขึ้นจะต้องมีสาระสำคัญให้มีคณะกรรมการเฉพาะด้านเป็นหน่วยย่อยภายในองค์กรนั้นแยกต่างหากจากกัน ทำหน้าที่กำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ และกำกับการประกอบกิจการโทรคมนาคม 

 

จากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ มาตรา 47 และมาตรา 305 (1) จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญต้องการให้มีองค์กรดำเนินการจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม เป็นองค์กรหนึ่ง โดยภายในแยกออกเป็น 2 องค์กร ได้แก่  องค์กรกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ และองค์กรกำกับการประกอบกิจการโทรคมนาคม 

 

ก่อนหน้านั้น มีพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ.2543 ให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ (กสช.) ขึ้นมาทำหน้าที่กำกับกิจการวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ และ คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) ขึ้นมาทำหน้าที่กำกับกิจการโทรคมนาคม โดยแบ่งแยกองค์กรกันอย่างเด็ดขาด และให้มีการประชุมร่วมกันระหว่าง กสช. และ กทช.เฉพาะกรณีเรื่องใหญ่ๆเช่น การจัดทำแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ เป็นต้น  

 

ต่อมา เมื่อรัฐธรรมนูญ 2550 ประกาศใช้ จึงต้องมีการตรากฎหมายใหม่ให้เป็นไปตามหลักการของรัฐธรรมนูญ นั่นคือ พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ.2553 กฎหมายนี้แตกต่างจากเดิม ตรงที่กำหนดให้มีคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (กสทช.) ประกอบด้วยกรรมการ 11 คน ให้ 1 คนเป็นประธาน กสทช. จากนั้นกรรมการที่เหลืออีก 10 คน ให้แบ่งแยก 5 คนเป็นกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ (กสท.) และอีก 5 คนเป็นกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ทั้งนี้เป็นไปตามหลักการที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 305 (1) บัญญัติไว้

 

สาเหตุที่กฎหมายต้องกำหนดโครงสร้างให้มี คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (กสทช.) คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ (กสท.) และ คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) เช่นนี้ ด้วยเหตุผล 2 ประการ 

 

ประการแรก ทั้งกิจการวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ต่างก็เป็นกิจการที่ต้องอาศัย “คลื่นความถี่” ในการดำเนินกิจการ พูดง่ายๆ คือ ต้องมีคลื่นความถี่เป็น “ปัจจัยการผลิต” เหมือนกับเกษตรกรต้องมีที่ดิน และเครื่องมือการทำเกษตรกรรม เพื่อมิให้กิจการวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม แย่งกันใช้คลื่นความถี่หรือใช้คลื่นความถี่ทับซ้อนกัน จำเป็นต้องมีการจัดสรรคลื่นความถี่ระหว่างสองกิจการนี้ ดังนั้น จึงต้องมีคณะกรรมการชุดหนึ่งต่างหากที่ทำหน้าที่ดังกล่าว 

 

ประการที่สอง ในขณะเดียวกัน ด้วยลักษณะของกิจการที่แตกต่างกันระหว่างกิจการวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม หากให้รวมทั้งสองกิจการนี้ไว้เป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรเดียวก็ไม่เหมาะสม 

 

ดังนั้น กฎหมายจึงกำหนดให้มี กสทช. องค์กรหนึ่ง มีอำนาจหน้าที่ในภาพรวม เช่น การวางแผนแม่บทการใช้คลื่นความถี่ การจัดสรรคลื่นความถี่ระหว่างกิจการกระจายเสียงและโทรทัศน์ กับกิจการโทรคมนาคม การวินิจฉัยและแก้ไขปัญหาเรื่องการใช้คลื่นทับซ้อน การออกประกาศต่างๆ เป็นต้น และกำหนดให้มี กสท. มีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลการประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ และ กทค. มีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลการประกอบกิจการโทรคมนาคม

 

ในส่วนของโครงสร้างของ กสทช. ที่แบ่งแยกเป็น กสทช. กสท. และ กทค. ดูไม่มีปัญหามากเท่าไรนัก แต่มามีปัญหาให้ต้องขบคิดในเรื่องการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ระหว่าง กสทช. กสท. และ กทค. เพราะ บทบัญญัติในมาตรา 27 เขียนให้อำนาจหน้าที่ในทุกเรื่องเป็นของ กสทช. แล้วค่อยไปเขียนไว้ในมาตรา 37ให้ กสท. มีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติการแทน กสทช. ตามมาตรา 27 (4) (6) (8) (9) (10) (11) (13) (16) (18) เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการกำกับกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ และในมาตรา 40 ให้ กทค.  มีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติการแทน กสทช. ตามมาตรา 27 (4) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13) (16) เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการกำกับกิจการโทรคมนาคม

 

หากอ่านมาตรา 27 มาตรา 37 และมาตรา 40 ประกอบกันแล้ว เพื่อให้ง่ายต่อการเข้าใจ เราสามารถแบ่งแยกอำนาจระหว่าง กสทช. กสท. และ กทค. ได้ดังนี้

 

อำนาจหน้าที่ของ กสทช. ได้แก่ อำนาจหน้าที่ตามมาตรา 27 (1) (2) (3) (5) (14) (15) (17) (19) – (25)

 

อำนาจหน้าที่ของ กสท. ที่ใช้อำนาจหน้าที่ปฏิบัติการแทน กสทช.ได้แก่ อำนาจหน้าที่ตามมาตรา 27 (4) (6) (8) (9) (10) (11) (13) (16) (18) เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์

 

อำนาจหน้าที่ของ กทค. ที่ใช้อำนาจหน้าที่ปฏิบัติการแทน กสทช.ได้แก่ อำนาจหน้าที่ตามมาตรา 27 (4) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13) (16) เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับกิจการโทรคมนาคมและกิจการวิทยุคมนาคม

 

อำนาจหน้าที่ของ กสท. และ กทค. ข้างต้นนี้ เป็นอำนาจของ กสท. และ กทค. เองที่กฎหมายกำหนดให้ กสท. หรือ กทค. ใช้อำนาจหน้าที่ปฏิบัติการแทน กสทช. ไม่ใช่กรณีที่เป็นอำนาจของ กสทช. แล้ว กสทช. มอบอำนาจให้ กสท. หรือ กทค. ปฏิบัติหน้าที่แทน พูดง่ายๆ คือ เป็นเจตนารมณ์ของฝ่ายนิติบัญญัติตั้งแต่แรกแล้วว่า ให้เรื่องเหล่านี้เป็นอำนาจหน้าที่ของ กสท. หรือ กทค. ที่ใช้แทน กสทช. หากกฎหมายต้องการกำหนดให้เป็นอำนาจของ กสทช. ก็ต้องเขียนในลักษณะที่เป็นอำนาจของ กสทช. และ กสทช. ต้องมอบอำนาจให้ กสท. หรือ กทค. ทำนองเดียวกันกับกฎหมายอื่นๆที่กำหนดเรื่องการมอบอำนาจให้ทำแทน และอาจตั้งข้อสังเกตต่อไปได้อีกว่า ในมาตรา 37 และมาตรา 40 เขียนแบ่งแยกเป็นสองกรณี ได้แก่ กรณีที่เป็นอำนาจหน้าที่ของ กสท. หรือ กทค. ที่ปฎิบัติหน้าที่แทน กสทช. (มาตรา 37 ตอนแรกและมาตรา 40 ตอนแรก) และกรณีที่เป็นอำนาจหน้าที่ของ กสทช. แต่มอบอำนาจให้ กสท. หรือ กทค. (มาตรา 37 ตอนท้าย และมาตรา 40 ตอนท้ายที่เขียนว่า “และปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่ กสทช. มอบหมาย”)

 

การออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ในกิจการโทรคมนาคม เป็นอำนาจของ กทค. (5 คน) ที่ปฏิบัติการแทน กสทช. ตามมาตรา 40 ประกอบกับมาตรา 27 (4) ไม่ใช่อำนาจของ กสทช. (11 คน) ทำนองเดียวกันกับการออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ ก็เป็นอำนาจของ กสท. (5 คน) ที่ปฏิบัติการแทน กสทช. ตามมาตรา 37 ประกอบกับมาตรา 27 (4) ไม่ใช่อำนาจของ กสทช. (11 คน) 

 

เมื่อการออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเป็นอำนาจหน้าที่ของ กทค. ตามมาตรา 40 ประกอบมาตรา 27 (4) หากมีการปฏิบัติตามขั้นตอนต่างๆครบถ้วน และเงื่อนไขในทางกฎหมายครบถ้วน กทค. ก็ไม่เหลือดุลพินิจอีกแล้ว เหลือเพียงอำนาจผูกพันต้องออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ ดังนั้น กทค. ก็มีหน้าที่ต้องออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคม 

 

กรณีการออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ 3 จีนั้น ประกาศ กสทช. เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากล ย่าน 2.1. GHz พ.ศ.2555 ข้อ 13 กำหนดว่า “คณะกรรมการจะออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ IMT ย่าน 2.1 GHz และใบอนุญาตประกอบกิจการโทรคมนาคมแบบที่สามให้แก่ผู้ชนะการประมูลแต่ละราย ภายหลังจากผู้ชนะการประมูลได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขการดำเนินการก่อนรับใบอนุญาตครบถ้วนและถูกต้อง” ส่วนข้อ 12 กำหนดให้ผู้ชนะการประมูลต้องชำระเงินประมูลคลื่นความถี่ IMT ย่าน 2.1 GHz งวดที่หนึ่ง พร้อมจัดส่งหนังสือคํ้าประกันจากสถาบันการเงินเพื่อค้ำประกันการชำระเงินประมูลคลื่นความถี่ IMT ย่าน 2.1 GHz งวดที่สองและงวดที่สาม ภายใน 90 วันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้งว่าเป็นผู้ชนะการประมูล 

 

หากผู้ชนะการประมูลได้ดำเนินการตามข้อ 12 ครบถ้วนแล้ว กทค. ก็มีหน้าที่ออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากล ย่าน 2.1 GHz ให้แก่ผู้ชนะการประมูล หาก กทค.ไม่ออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ หรือ กทค. นำเรื่องเข้าที่ประชุม กสทช. เพื่อพิจารณาออกใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ ก็อาจเป็นกรณีที่ กทค. ละเลยการปฏิบัติหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าได้  

 

ผู้เขียนเห็นว่า ในอนาคต เพื่อมิให้เกิดปัญหาในการตีความเรื่องการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ระหว่าง กสทช. กสท. และ กทค. ก็สมควรแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายโดยแบ่งบทบัญญัติแยกเป็นรายมาตราไปเลยว่า เรื่องที่เป็นอำนาจหน้าที่ของ กสทช. ก็มาตราหนึ่ง เรื่องที่เป็นอำนาจหน้าที่ของ กสท. ก็มาตราหนึ่ง และเรื่องที่เป็นอำนาจหน้าที่ของ กทค. ก็เป็นอีกมาตราหนึ่ง