การนัดหยุดงานของบุคลากรภาครัฐในฝรั่งเศส

ปิยบุตร แสงกนกกุล
 

การนัดหยุดงาน ในภาษาฝรั่งเศสใช้คำว่า “grève” คำนี้มีที่มาจาก จตุรัส grève (Place de Grève) ซึ่งปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็น จตุรัส Hôtel-de-Ville (Place de l'Hôtel-de-Ville) อันเป็นที่ตั้งของเทศบาลนครปารีส ในสมัยโบราณ จตุรัส grève เป็นจุดที่เรือเทียบท่า คนตกงานจำนวนมากจะมารวมตัวกันที่นี่ เพราะเป็นจุดที่หางานทำได้ง่าย โดยเฉพาะงานแบกสินค้าขึ้นเรือ

สิทธิการนัดหยุดงานปรากฎในฝรั่งเศสเป็นเวลานาน แต่จำกัดเฉพาะผู้ใช้แรงงานภาคเอกชนเท่านั้น ข้ารัฐการหรือผู้ทำงานในภาครัฐไม่มีสิทธินัดหยุดงาน คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดี Winkell เมื่อวันที่ ๗ ส.ค.๑๙๐๙ ยืนยันว่า “เมื่อการนัดหยุดงานเป็นผลมาจากการร่วมมือกันของข้ารัฐการในการปฏิเสธไม่ยอมทำงาน การนัดหยุดงานนั้นจึงถือเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย”

นอกจากศาลไม่ยอมรับสิทธินัดหยุดงานของบุคลกรภาครัฐแล้ว ศาลยังมองว่าการนัดหยุดงานเป็นการกระทำผิดทางอาญาอีกด้วย ทั้งๆที่รัฐบัญญัติลงวันที่ ๒๕ พ.ค.๑๘๖๔ ได้ปลดให้การนัดหยุดงานไม่ถือเป็นความผิดทางอาญาแล้วก็ตาม แต่ศาลบอกว่ากฎหมายนั้นจำกัดเฉพาะการนัดหยุดงานในภาคเอกชนเท่านั้น ศาลเห็นว่าแม้จะไม่มีกฎหมายใดห้ามข้ารัฐการนัดหยุดงานไว้อย่างชัดเจน แต่การใช้สิทธินัดหยุดงานของข้ารัฐการ ไม่สอดคล้องกับหลักความจำเป็นที่บริการสาธารณะต้องมีความต่อเนื่อง และกระทบต่อความสงบเรียบร้อยและอำนาจรัฐ ต่อมาศาลปกครองสูงสุดได้ยืนยันซ้ำอีกครั้งในคดี Dlle. Minaire เมื่อวันที่ ๒๒ ต.ค.๑๙๓๗ ว่า “ข้ารัฐการที่นัดหยุดงานเป็นข้ารัฐการที่อยู่นอกกฎหมายและกฎเกณฑ์”

หลังสงครามโลกครั้งที่สอง สิทธิการนัดหยุดงานได้การรับรองให้เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานในระดับรัฐธรรมนูญเมื่อปี ๑๙๔๖ ดังคำปรารภของรัฐธรรมนูญ ๑๙๔๖ ได้รับรองไว้ว่า “สิทธิในการนัดหยุดงานต้องเป็นไปตามขอบเขตที่กฎหมายกำหนด” แม้รัฐธรรมนูญ ๑๙๔๖ ได้ถูกยกเลิกไปแล้ว แต่บทบัญญัติในคำปรารภนี้ยังคงมีค่าบังคับอยู่ถึงปัจจุบัน ในฐานะเป็น “หลักการเฉพาะอันจำเป็นอย่างยิ่งในยุคสมัยของเรา” (le principe particulièrement nécessaire à notre temps)

อย่างไรก็ตามถ้อยคำในคำปรารภดังกล่าว เป็นเพียงการรับรองสิทธิไว้อย่างกว้างๆ แต่เงื่อนไขและวิธีการต้องเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด นอกจากนี้ คำปรารภไม่ได้พูดถึงว่าสิทธิในการนัดหยุดงานจะครอบคลุมไปถึงบุคลากรภาครัฐด้วยหรือไม่? และเมื่อยังไม่มีกฎหมายออกมากำหนดขอบเขตและเงื่อนไขของการใช้สิทธินัดหยุดงาน จะถือว่าสิทธินัดหยุดงานมีผลบังคับแล้วหรือไม่?

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดี Dehaene เมื่อวันที่ ๗ ก.ค. ๑๙๕๐ ได้ทำให้ประเด็นปัญหานี้กระจ่างชัดขึ้น ศาลวางหลักใน ๓ ประเด็น ได้แก่ ประเด็นแรก บุคลากรภาครัฐมีสิทธินัดหยุดงานตามคำปรารภในรัฐธรรมนูญ ๑๙๔๖ เพื่อใช้เรียกร้องประโยชน์ในอาชีพของตน ประเด็นที่สอง แม้จะยังไม่มีกฎหมายกำหนดขอบเขตและเงื่อนไขของการนัดหยุดงาน สิทธินัดหยุดงานของบุคลากรภาครัฐก็มีผลใช้บังคับแล้ว ประเด็นที่สาม ในกรณีที่ฝ่ายนิติบัญญัติละเลยไม่ยอมตรารัฐบัญญัติเพื่อกำหนดขอบเขตและเงื่อนไขในการใช้สิทธินัดหยุดงาน ฝ่ายบริหารสามารถออกกฎที่มีเนื้อหาดังกล่าวแทนได้

ต่อมารัฐสภาได้ตรากฎหมายเพื่อยืนยันสิทธิดังกล่าวอีกครั้งในรัฐบัญญัติลงวันที่ ๑๓ ก.ค. ๑๙๘๓ โดยกำหนดขอบเขตและเงื่อนไขในการใช้สิทธินัดหยุดงานของบุคลากรภาครัฐ และล่าสุด คณะตุลาการรัฐธรรมนูญพึ่งมีโอกาสวินิจฉัย ในคดี Connolly เมื่อวันที่ ๖ มีนาคม ๒๐๐๑ ให้สิทธิการนัดหยุดงานที่คำปรารภของรัฐธรรมนูญ ๑๙๔๖ รับรองไว้นั้น ให้นำไปใช้บังคับกับข้ารัฐการด้วย

เป็นอันว่า สิทธิการนัดหยุดงานของบุคลากรภาครัฐ ได้รับการรับรองทั้งในระดับรัฐธรรมนูญ ในคำพิพากษา และในกฎหมายเฉพาะ

อย่างไรจึงถือเป็น “การนัดหยุดงาน”?

การนัดหยุดงาน คือ การรวมตัวกันนัดหยุดงานของคนงานโดยมีข้อเรียกร้องเกี่ยวกับอาชีพของตน เช่น การเรียกร้องประเด็นค่าจ้าง สวัสดิการ สภาพการทำงาน ระยะเวลาการทำงาน การลดจำนวนคนงาน ดังนั้น การนัดหยุดงานเพื่อเรียกร้องประเด็นทางการเมืองย่อมไม่ถือเป็นการนัดหยุดงานที่กฎหมายรับรอง และการหยุดงานโดยคนคนเดียวก็ไม่อาจถือเป็นการนัดหยุดงานได้

การนัดหยุดงานในบางกรณี ไม่ถือว่าเป็นการใช้สิทธินัดหยุดงานตามกฎหมาย เช่น การนัดหยุดงานโดยรวมตัวเข้ายึดสถานที่ทำงาน การกีดขวางบุคคลอื่นที่ไม่ได้ร่วมนัดหยุดงานด้วยจนบุคคลเหล่านั้นไม่สามารถทำงานได้ตามปกติ เป็นต้น การหยุดงานในบางลักษณะ ก็ไม่อาจถือเป็นการนัดหยุดงาน แต่เป็นการหยุดงานที่มีเจตนารมณ์ไปในทางที่ผิด เช่น การรวมตัวกันลาป่วย เป็นต้น ดังนั้น หากบุคลากรภาครัฐนัดหยุดงานในลักษณะดังกล่าว ย่อมมีโทษทางวินัย และอาจมีความรับผิดตามกฎหมายอื่น เพราะกฎหมายไม่ได้คุ้มครองถึง

การนัดหยุดงานใน ๓ กรณีต่อไปนี้ ถือเป็นการใช้สิทธินัดหยุดงานโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย

หนึ่ง การนัดหยุดงานกระทันหัน

บุคลากรภาครัฐไม่อาจนัดหยุดงานได้โดยกระทันหัน ตรงกันข้าม กฎหมายกำหนดให้บุคลากรภาครัฐที่ต้องการรวมตัวกันเพื่อนัดหยุดงานต้องแจ้งต่อผู้บังคับบัญชาล่วงหน้าเป็นเวลาอย่างน้อย ๕ วัน หนังสือแจ้งนัดหยุดงานนั้นต้องประกอบไปด้วย ข้อเรียกร้องจากการนัดหยุดงาน, เวลาเริ่มต้นนัดหยุดงาน, ระยะเวลาทั้งหมดที่จะหยุดงาน, สถานที่นัดหยุดงาน และรูปแบบการนัดหยุดงาน เมื่อผู้บังคับบัญชาได้รับแจ้งแล้ว การนัดหยุดงานก็เริ่มต้นได้ทันทีโดยไม่จำเป็นต้องให้ผู้บังคับบัญชายินยอม

สอง การนัดหยุดงานระยะสั้นทีละน้อยๆ

บุคลากรภาครัฐไม่อาจรวมตัวกันนัดหยุดงานในระยะเวลาสั้นๆโดยนัดหยุดงานบ่อยๆ กล่าวคือ กฎหมายไม่ยอมให้นัดหยุดงานทีละขยัก เช่น นัดหยุดงาน ๑ ชั่วโมง กลับมาทำงานอีก ๒ ชั่วโมง แล้วนัดหยุดงานอีก ๑ ชั่วโมง เป็นต้น การนัดหยุดงานทีละขยักเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต เพราะต้องการหลบเลี่ยงให้ถูกหักเงินเดือนน้อยลง และยังทำให้การจัดทำบริการสาธารณะสะดุดลงอีกด้วย

สาม การนัดหยุดงานด้วยการยึดสถานที่ทำงาน 

การนัดหยุดงานโดยรวมตัวกันยึดสถานที่ทำงาน เป็นการละเมิดกรรมสิทธิ์ของเจ้าของสถานที่ และยังเป็นการละเมิดเสรีภาพของบุคคลอื่นที่ต้องการเข้าทำงาน

ในบริการสาธารณะบางประเภทมีความสำคัญ และไม่อาจขาดความต่อเนื่องได้เป็นอันขาด กฎหมายก็กำหนดห้ามไม่ให้มีการนัดหยุดงาน เช่น ตำรวจ ผู้คุมนักโทษ ผู้พิพากษา ทหาร แต่ในบริการสาธารณะบางประเภท กฎหมายก็ลดความเข้มงวดลงมา โดยอนุญาตให้มีการนัดหยุดงานได้ ภายใต้เงื่อนไขที่ว่าฝ่ายปกครองต้องจัดให้มีการบริการสาธารณะ “ขั้นต่ำ” เป็นอย่างน้อย (service minimum) เช่น บริการสาธารณะเกี่ยวกับวิทยุและโทรทัศน์ การควบคุมการเดินทางทางอากาศ ล่าสุดรัฐบาลได้ผลักดันกฎหมายกำหนดให้บริการสาธารณะประเภทขนส่งมวลชน ต้องมีบริการขั้นต่ำในกรณีที่มีการนัดหยุดงาน

ในสถานการณ์พิเศษอย่างยิ่ง เช่น สงคราม หรือเพื่อป้องกันความสงบเรียบร้อย กฎหมายก็อนุญาตให้รัฐบาลสามารถห้ามการนัดหยุดงานได้ หรือเกณฑ์ให้บุคคลกลับเข้าทำงานได้ นอกจากนี้ หากมีความจำเป็น หน่วยงานอาจจ้างบุคคลทั่วไปเข้าเป็นลูกจ้างชั่วคราวตามระยะเวลาที่กำหนดเพื่อทำงานแทนข้ารัฐการที่นัดหยุดงานได้

เมื่อมีการนัดหยุดงาน ผลลัพธ์ที่ตามมาในกรณีเงินเดือน คือ ผู้นัดหยุดงานจะถูกหักเงินเดือนตามระยะเวลาที่ไม่ได้ทำงานโดยคำนวณเป็นวันด้วยการนำจำนวนเงินเดือนหารด้วย ๓๐ ในกรณีที่นัดหยุดงานไม่เกินครึ่งวัน ให้หารด้วย ๕๐ และในกรณีที่นัดหยุดงานไม่เกิน ๑ ชํ่วโมง ให้หารด้วย ๑๖๐ อนึ่ง การหักเงินเดือนเช่นว่านี้ ไม่ถือเป็นการลงโทษทางวินัยแก่ผู้ที่นัดหยุดงาน เพราะ การนัดหยุดงานที่ชอบด้วยกฎหมายย่อมเป็นสิทธิของบุคลากรภาครัฐ แต่เหตุที่ต้องลดเงินเดือนนั้น ก็เพราะผู้ที่นัดหยุดงานนั้นไม่ได้ทำงานตามปกตินั่นเอง