ประการที่สอง เรื่องการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งผมเห็นว่าเป็นเรื่องกระบวนการทางการเมืองควรได้พิจารณาจากบทเรียนความรุนแรงทางการเมืองและความพยายามแสวงหาทางออก ซึ่งมีบทเรียนสำคัญจากสองกรณี ได้แก่
กรณีแรก บทเรียนจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 นั้น ภายหลังเหตุการณ์ความรุนแรงทางการเมือง บรรดาสมาชิกสภานิติบัญญัติที่ถูกแต่งตั้งโดยคณะรัฐประหาร ต่างทยอยลาออก เพื่อเปิดทางให้มีการแต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติใหม่ ในสภาพสุญญากาศทางการเมือง ก็เกิดกระบวนการ “ราชประชาสมาศัย”ขึ้น ทำให้เกิดสมัชชาแห่งชาติที่ประชุมที่สภาสนามม้าเพื่อเลือกกันเองและนำไปสู่การโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติชุดใหม่
กรณีที่สอง คือกรณีพฤษภาคม 2535 ซึ่งเริ่มต้นด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในขณะนั้น แต่กว่าจะเกิดกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ก็ต้องใช้เวลากว่าสามปี จึงได้มีคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง (คปก.) ในรัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา ที่ประกาศนโยบายปฏิรูปการเมืองหลังการเลือกตั้ง 2 กรกฎาคม 2538 และสร้างรูปธรรมขึ้นมาด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2535 มาตรา 211 เพื่อให้มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญและสภาร่างรัฐธรรมนูญ โดยกำหนดกรอบวิธีการทำงานและร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จในระยะเวลาที่กำหนด แล้วนำเสนอให้รัฐสภาพิจารณา และถึงแม้ว่าจะมีกระแสทัดทาน คัดค้าน จนถึงต่อต้าน เราก็ได้มีรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ที่ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางที่สุด
จนถึงทุกวันนี้ รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ยังมีสถานะที่สำคัญในฐานะรัฐธรรมนูญที่มีส่วนร่วมจากประชาชนอย่างกว้างขวาง และไม่ถูกขัดขวางเมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ
ทั้งนี้ ต้องพิจารณาประกอบด้วยว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 เกิดขึ้นและใช้ในช่วงเวลาที่ประเทศไทยเผชิญกับความท้าทายสำคัญคือวิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่รู้จักกันในชื่อวิกฤตการณ์ต้มยำกุ้ง การมีกติกาหลักของประเทศที่เป็นหลักประกันความชอบธรรม ความเสมอหน้าในการบังคับใช้กฎหมายละกระบวนการตรวจสอบที่ดี ทำให้ประเทศไทยมีศักยภาพในการฟื้นฟูเศรษฐกิจรวดเร็วที่สุด เพราะเกิดความเชื่อมั่นจากประชาชนและอารยะประเทศ
แต่การใช้รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 เกิดขึ้นและใช้ในช่วงเวลาที่เรากำลังเผชิญกับวิกฤตการณ์ภายใน เป็นวิกฤตที่เกิดจากการไม่ยอมรับหลักการพื้นฐานและทำลายกติกาพื้นฐานมาโดยตลอด ซึ่งขาดความชอบธรรมอย่างเห็นได้ชัด เมื่อเทียบกับฉบับ 2540 แม้ภายหลังบังคับใช้ ฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านก็มีฉันทามติร่วมกันเพียงหนึ่งเดียวคือการพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จึงเป็นที่มาของการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาปัญหา หลักเกณฑ์และแนวทางการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยสภาผู้แทนราษฎรเมื่อเดือนธันวาคม พ.ศ. 2562 ที่ผ่านมา
อย่างไรก็ดี คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ คณะนี้ เกิดขึ้นก่อนสถานการณ์การแพร่ระบาดของไข้หวัด Covid-19 ทำให้ต้องขยายระยะเวลาและจะหมดหน้าที่ในอีกไม่ช้า แต่ในฐานะกรรมาธิการคนหนึ่ง ขอกล่าวว่า ยังไม่เห็นความหวังใดๆ ที่จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เป็นรูปธรรม
เนื่องจากอุปสรรคสำคัญของการแก้ไขปัญหาการเมืองคือการสร้างฉันทานุมัติเพื่อขับเคลื่อนสังคมไปข้างหน้า แต่โครงสร้างสถาปัตยกรรมทางการเมืองที่ออกแบบมาในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันไม่สามารถทานต่อความท้าทายใหม่ที่เกิดการการแพร่ระบาดของไวรัสในระดับโลกาวินาศ การแทรกและพลิกของโรคระบาดส่งผลอย่างสำคัญต่อภาวะเศรษฐกิจ ดังผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองหลายท่านระบุแล้วว่าจะเกิดสึนามิของมหาวิกฤตเศรษฐกิจในระดับที่น้อยไปกว่าทศวรรษ 1930 หรือในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกและส่งผลสะเทือนต่อสถาปัตยกรรมทางการเมืองไทยที่ไม่สามารถรองรับปรับตัวต่อความท้าทายใหม่นั้นได้
ผมเชื่อว่ามีสิ่งที่ทุกคนรู้สึก แต่ยากจะเอ่ยปากออกมา โดยเฉพาะบุคคลที่อยู่ในแวดวงของอำนาจ
ความท้าทายใหม่นี้จำเป็นจะต้องมีสถาปัตยกรรมทางการเมืองที่พร้อมรับกับวิกฤตที่ปรับตัวเร็ว ดังนักบริหารหลายท่านใช้คำว่า resilient
แต่รัฐธรรมนูญ 2560 สร้างระบอบการเมืองที่แปลกพิกล ด้วยการปิดกั้นเก็บกดเสียงข้างมากธรรมดา ด้วยข้อหาเผด็จการรัฐสภา ทำให้พรรคที่มีเสียงในสภาผู้แทนราษฎรมากที่สุดอันดับหนึ่งไม่สามารถตั้งรัฐบาลได้ ทำให้พรรคการเมืองที่มีเสียงดันดับสองตั้งรัฐบาลร่วมกับพรรคต่ำสิบ แถมยังมีพรรคการเมืองที่ยุบรวมตัวเข้าสังกัดพรรครัฐบาลโดยไม่คำนึงคะแนนเสียงที่ลงให้ในคำสัญญาต่างๆ ได้หน้าตาเฉย ตลอดจนสูตรคำนวณแบบจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบพิสดารที่ทำให้มีสมาชิกคะแนนต่ำอย่างน่าใจหายเข้ามารับเงินเดือนจากภาษีอากร มิพักต้องกล่าวถึงความพิกลพิการของระบบตรวจสอบฝ่ายเดียวที่ทำให้เกิดวิกฤตศรัทธาต่อกระบวนการการตรวจสอบนักการเมืองซ้ำซาก
นอกจากนี้ ยังมีสถาปนาอำนาจใหม่ๆ ที่เข้ามากำกับการทำงานของรัฐบาลจากการเลือกตั้ง เช่น ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี หมวด 16 การปฏิรูปประเทศ ทำให้รัฐบาลใดๆ ยังอยู่ภายใต้กำกับของโครงสร้างอำนาจที่ออกแบบมาเพื่อกำกับอนาคต โดยบททดสอบสำคัญที่สุดก็คือ การรับมือกับมหาวิกฤติเศรษฐกิจ ที่เชื่อมโยงกับการเมืองที่กำลังจะมาถึงในไม่ช้า
แต่กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญปัจจุบันก็ถูกออกแบบมาให้การแก้ไขกระทำได้ยาก โดยขอยกกระบวนการในหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาดังนี้ โดยผู้ที่สามารถยื่นญัตติหรือริเริ่มขอแก้รัฐธรรมนูญได้ต้องเป็น คณะรัฐมนตรี หรือ ส.ส.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 (100 คน ขึ้นไป) หรือ ส.ส.ร่วมกับ ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของทั้งสองสภา (ส.ส. ร่วมกับ ส.ว. 150 คนขึ้นไป) หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน
ในการเสนอญัตติแก้ไขเพิ่มต้องเสนอเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมต่อรัฐสภาและให้รัฐสภาพิจารณา 3 วาระ
ถึงแม้ว่าในวาระที่หนึ่งและสองจะเป็นการกำหนดจำนวนผู้เห็นชอบเป็นเสียงข้างมาก โดยวาระที่หนึ่ง ให้ใช้เสียงอย่างน้อยครึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งหมดที่มีอยู่ของทั้งสองสภา แต่ต้องมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบอย่างน้อย 1 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่ของวุฒิสภา
ในวาระที่สอง ใช้เสียงข้างมากธรรมดา
แต่ในวาระที่สาม เป็นขั้นสุดท้าย ต้องได้รับเสียงเห็นชอบเกินครึ่งหนึ่งของทั้งสองสภา คือ ส.ส.+ส.ว. ต้องได้ไม่น้อยกว่า 375 เสียง แต่กำหนดเงื่อนไขพิเศษว่าต้องมี ส.ส. จากพรรคที่ไม่มีสมาชิกเป็นรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือรองประธานผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน
การกำหนดหมากกล เม็ดพรายขั้นเทพ จึงทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้แก้ยาก จนถึงแก้ไม่ได้
กูรูทางการเมืองทุกคนจึงเห็นว่าเงื่อนไขเดียวที่จะแก้ไขได้ ก็คือการรัฐประหาร ดังที่เคยมีมาเท่านั้น
กลับมาที่ข้อเรียกร้องของเยาวชน สองข้อที่เหลือ ถ้าหากพิจารณาปัญหาการเมืองไทยแล้ว การร่างรัฐธรรมนูญและการยุบสภาคืนอำนาจให้ประชาชน เหมือนกับปัญหาไก่กับไข่อะไรเกิดก่อนกัน
หลายท่านเห็นข้อเรียกร้องของเยาวชนที่ประสานเสียงดังก้องทั่วประเทศไม่อาจจะมีทางออกได้อย่างปกติ กระทั่งอย่างสันติ
ในฐานะกรรมาธิการจากสายวิชาการ มีข้อเสนอทางการเมืองที่เป็นรูปธรรม ดังนี้
- ขอให้สมาชิกวุฒิสภาลาออกทั้งหมด เพราะกระบวนการที่มาของวุฒิสมาชิกชุดนี้ สืบเนื่องจาก คสช. ซึ่งเป็นคู่ขัดแย้งทางการเมืองและเป็นผู้สรรหาสมาชิกวุฒิสภาชุดนี้ โดยเฉพาะสายข้าราชการทหาร ที่เป็นข้าราชการประจำ
การที่ “ข้าราชการประจำ” เข้ามาใช้อำนาจนิติบัญญัติ นั้นจะอ้างด้วยเหตุผลหรือหลักวิชาการใด ก็ย่อมผิดเพี้ยนไปจากหลักการประชาธิปไตย
อีกทั้ง ข้อบัญญัติในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ก็กำหนดจำนวนสมาชิกวุฒิสภาไว้เพียงจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ ซึ่งไม่ได้กำหนดว่าต้องอยู่ครบจำนวน 250 คน
การลาออกของสมาชิกวุฒิสภาสายทหารและสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งชุดนี้ จะได้รับเสียงสรรเสริญจากคนทั้งประเทศว่าท่านเห็นแก่อนาคตของชาติ และรักชาติโดยแท้
- เมื่อปลดล็อควุฒิสภาแล้ว ในระหว่างนั้น ก็ให้รัฐบาลกำหนดให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ โดยผลแห่งการประชามติไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ จะต้องผูกพันองค์กรต่างๆ ภายใต้รัฐธรรมนูญให้ต้องปฏิบัติตาม (binding) ให้เกิดสภาร่างรัฐธรรมนูญ
หรือ หากเลือกไม่ทำประชามติ รัฐบาลอาจดำเนินการริเริ่มแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ ด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมให้สามารถมีสภาร่างรัฐธรรมนูญได้ทันที
- ในช่วงระยะเวลาเดียวกับที่แก้รัฐธรรมนูญ ให้สภาร่างรัฐธรรมนูญทำหน้าที่สรรหา คณะกรรมการการเลือกตั้งเสียใหม่
- เมื่อกระบวนการประชามติเพื่อเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญผ่านแล้ว หรือถ้าใช้วิธีการแก้รัฐธรรมนูญโดยรัฐบาล และมีสภาร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ให้รัฐบาลลาออก เป็นรัฐบาลรักษาการเท่านั้น และให้อำนวยความสะดวกการร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จโดยเร็ว ไม่ชักช้า จากนั้นให้ทูลเกล้าฯ ถวายร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย
- ให้จัดการเลือกตั้งทั่วไป ตามรัฐธรรมนูญใหม่ ภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด เพื่อให้มีรัฐบาลใหม่
ข้อเสนอดังกล่าว เป็นเพียงข้อเสนอเบื้องต้น เพื่อถกเถียงและเสนอทางออกให้กับประเทศ เพื่อเลี่ยงความพยายามยกระดับความขัดแย้งให้ความรุนแรงในสังคมและการรัฐประหารที่อาจเกิดขึ้น
เราเสียเวลา เสียโอกาสในการพัฒนาชาติมานานกว่าทศวรรษ
จึงไม่ควรลังเลที่จะคืนอนาคตให้ลูกหลานของเรา
(ตีพิมพ์ครั้งแรก มติชน (รายวัน) กรกฎาคม https://www.matichon.co.th/article/news_2287544)