พรบ.ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามฯ:ว่าด้วยการจัดองค์กรรัฐสู่"ระบอบใหม่"

พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวฯ : ว่าด้วยการจัดการองค์กรของรัฐสู่"ระบอบใหม่"

พุฒิพงศ์ พงศ์เอนกกุล

"หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองได้ไม่กี่วันก็มีประกาศโอนกรมตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งขึ้นอยู่ในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ และกรมร่างกฎหมายซึ่งขึ้นอยู่ในกระทรวงยุติธรรมมาขึ้นตรงต่อคณะกรรมการราษฎร...ต่อมาภายหลังจึ่งได้มีประกาศยุบเลิกกรมราชเลขาธิการ (ซึ่งเป็นกระทรวงมุรธาธรในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์) และตั้งกรมเลขาธิการคณะรัฐมนตรีขึ้นมีเลขาธิการเป็นหัวหน้า ในชั้นนี้ เป็นแต่เพียงรวมเอากรมต่าง ๆ ซึ่งมีอำนาจและหน้าที่ไม่สมควรที่จะให้ขึ้นอยู่ในกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งมาขึ้นตรงต่อคณะกรรมการราษฎร (ซึ่งต่อมาภายหลังเปลี่ยนเป็นคณะรัฐมนตรี เมื่อมีรัฐธรรมนูญฉบับลงวันที่ ๑๐ ธันวาคม พ.ศ.๒๔๗๕ คือฉบับที่ ๒ แล้ว) เพื่อช่วยให้คณะกรรมการราษฎรสามารถบริหารราชการตามนโยบายและควบคุมการปฏิบัติราชการในกระทรวงทบวงการต่าง ๆ ให้เป็นไปตามแนวเดียวกันได้สะดวกเท่านั้น"^[๑]

การที่เป็นเช่นนั้น [เข้าใจว่า] เนื่องจากในระหว่างวันที่ ๒๗ มิถุนายน พ.ศ.๒๔๗๕ ถึงวันที่ ๑๐ ธันวาคม พ.ศ.๒๔๗๕ นั้น ประเทศสยามปกครองด้วยพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕^[๒] ในบทบัญญัติมาตรา ๓๑ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ให้เสนาบดีกระทรวงต่าง ๆ เป็นผู้รับผิดชอบต่อคณะกรรมการราษฎรในกิจการทั้งปวง" แสดงถึง "งานประจำ" ซึ่งเป็นตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงต่าง ๆ มิได้ถูกยุบเลิกไปหากแต่ดำรงตำแหน่งในฐานะข้าราชการประจำ(เทียบเท่าตำแหน่งปลัดกระทรวงในปัจจุบัน) ด้วยเหตุนี้ กรมต่าง ๆ ที่มีความสำคัญเช่นเกี่ยวกับการคลัง งานธุรการฝ่ายบริหาร (ขณะนั้นยังไม่มีสำนักนายกรัฐมนตรี) จำต้องกีดกันให้พ้นจากการควบคุมของเสนาบดีในระบอบเก่า สาเหตุที่ต้องให้เสนาบดีในระบอบเก่าดำรงอยู่ต่อไปนั้น คงเป็นเพราะในช่วงเปลี่ยนระบอบ ต้องการความสืบเนื่องในการดำเนินกิจการของรัฐ โดยกำหนดกรอบหรือกฎเกณฑ์การใช้อำนาจเสนาบดีที่สืบเนื่องจากระบอบเดิมไว้ในมาตรา ๓๑ วรรคสอง บัญญัติว่า [เสนาบดีกระทำ...] "สิ่งใดซึ่งเป็นการฝ่าฝืนต่อคำสั่งหรือระเบียบของคณะกรรมการราษฎร หรือกระทำไปโดยธรรมนูญไม่อนุญาตให้ทำได้ ให้ถือว่าการนั้นเป็นโมฆะ" และคณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ทรงอำนาจที่แท้จริงในการ "ปลดเสนาบดี" (ดูมาตรา ๓๕ ประกอบมาตรา ๗)

หากมองในโครงสร้างภาพรวมของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕ นั้น คณะกรรมการราษฎร อยู่ภายใต้การควบคุมของสภาผู้แทนราษฎร ตลอดจนกิจการเชิงนโยบายบริหารของคณะกรรมการราษฎร ตกอยู่แก่สภา และสภาผู้แทนราษฎรก็มีอำนาจถอดถอนกรรมการราษฎร (ดูมาตรา ๙) กล่าวได้ว่า เป็นการปกครองในระบบสมัชชา มิใช่ระบบรัฐสภา [เลียนโครงสร้างมาจาก รัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส ฉบับลงวันที่ ๓ กันยายน ค.ศ.๑๗๙๑^[๓] ]เราจะเห็นได้ว่า บรรดาองคาพยพทั้งปวงของ "ระบอบเก่า" ถูกโอนมาสู่ "คณะกรรมการราษฎร" ถ่ายหนึ่ง โดยกิจการบางส่วนที่สำคัญ ก็ได้โอนเข้าสังกัดคณะกรรมการราษฎรอย่างเป็นเอกเทศ (พิทักษ์การปกครองใน "ระบอบใหม่" ในความสืบเนื่องของกิจการของรัฐ) เป็นการจัดลำดับชั้นความสำคัญของกรมที่สืบเนื่องมาใน "ระบอบเก่า" โดยที่คณะกรรมการราษฎรอยู่ภายสภาผู้แทนราษฎรอีกชั้นหนึ่ง (ซึ่งประกอบไปด้วยฝ่ายคณะราษฎร)

กล่าวได้ว่าการออกแบบโครงสร้างรัฐธรรมนูญในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕ ร่างโดยเล็งเห็นผลเลิศใน "ระยะเปลี่ยนผ่าน" บรรดาองคาพยพต่าง ๆ ของรัฐให้เข้าสู่ระบอบรัฐธรรมนูญโดยกิจการต่าง ๆ ไม่หยุดชะงักลง ดำรงความสืบเนื่องของกิจการสาธารณะมิให้สะดุดชะงักลงโดยแปรสภาพเสนาบดีให้กลายเป็นปลัดกระทรวงเสีย และกำจัดองค์กรอันเป็นเสี้ยนหนามต่อระบอบรัฐธรรมนูญ เป็นการป้องกันการโต้อภิวัฒน์ไว้ด้วยผ่านกลไกทางสภาผู้แทนราษฎรตรากฎหมาย เช่น การยุบเลิกองคมนตรี การยุบเลิกอภิรัฐมนตรี การยุบเลิกสำนักราชเลขาธิการ เป็นต้น อันเป็นองค์กรที่มีธรรมชาติเป็นเสี้ยนหนามแก่ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยแท้.
________________________
เชิงอรรถ :
^[๑] ไพโรจน์ ชัยนาม, คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (โดยสังเขป) เล่ม ๒. พิมพ์ครั้งที่ ๑, พระนคร : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๔๙๕, หน้า ๓๒๙.

^[๒] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๔๙ ลงวันที่ ๒๗ มิถุนายน พ.ศ.๒๔๗๕ (ดูออนไลน์ : http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2475/A/166.PDF )

^[๓] ชาญชัย แสวงศักดิ์, กฎหมายรัฐธรรมนูญ. แนวคิดและประสบการณ์ของต่างประเทศ. พิมพ์ครั้งที่ ๑, กรุงเทพฯ : วิญญูชน, ๒๕๕๒, หน้า ๓๑๐ ประกอบกับหน้า ๒๕๙-๒๖๑.