ข้อโต้แย้งการตราพระราชกำหนดว่าด้วยคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง

ข้อโต้แย้งการตราพระราชกำหนดว่าด้วยคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง

พุฒิพงศ์ พงศ์เอนกกุล

ขณะนี้ มีข้อเสนอของ TDRI^[๑] และนักกฎหมายบางคน^[๒] เสนอให้รัฐบาลตราพระราชกำหนดจัดตั้งองค์กรปฏิรูปการเมืองก่อนจัดให้มีการเลือกตั้ง ผมจะรอดูว่า "รัฐบาลซึ่งถอยทะลุซอยมาแล้วนั้น จะถอยอีกหรือไม่" และถ้ามีการ "ถ อ ย" อีกในคราวนี้ ต่อไปพวกคุณจะทำบ้าทำบออะไรอีกก็เชิญเลย!

การเสนอให้ตราพระราชกำหนดนั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ^[๓] ลักษณะของการตราพระราชกำหนดนั้น จะต้องเป็นกรณีที่เกิดภยันตรายขึ้นแล้วและไม่ปรากฏว่ามีกฎหมายในระบบกฎหมายขณะนั้นที่จะใช้ระงับภยันตรายเช่นว่านั้นได้ กล่าวคือ เป็นภยันตรายในลักษณะที่ออกกฎหมายบังคับใช้ก่อนมิได้หรือไม่ทันการ นั่นเอง และพระราชกำหนดที่ตราขึ้นนั้นต้องตราขึ้นเพื่อให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่รัฐในอันที่จะมีเครื่องไม้เครื่องมือในการระงับภยันตรายที่เกิดขึ้น นั่นเอง มิใช่ว่า เกิดภยันตรายอะไรขึ้น ก็จะตราพระราชกำหนดอะไรขึ้นก็ได้

ขณะนี้ เกิดกบฏสุเทพ เทือกสุบรรณขึ้น ระบบกฎหมายนั้น "มีมาตรการ" กำจัดภยันตรายของกบฏอยู่เพียงพอแล้ว "ภยันตราย" กับ "มาตรการที่ใช้" ต้อง adequate กัน จะเห็นได้ว่า การตราพระราชกำหนดจัดตั้งองค์กรปฏิรูปการเมือง(หรือทำนองเดียวกัน) ไม่ใช่เป็นไปเพื่อให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่รัฐในการระงับการก่อกบฏสุเทพ เทือกสุบรรณ และไม่ใช่มาตรการที่เป็นประโยชน์ให้บรรลุเจตนารมณ์ในการระงับภัยเช่นว่านั้น กล่าวคือ นอกจากรัฐจะมีมาตรการทางกฎหมายอย่างเพียงพอในการกำจัดกบฏสุเทพ เทือกสุบรรณแล้ว การตั้งสภาปฏิรูปฯ ก็ไม่ใช่มาตรการที่ทำให้การชุมนุมของกบฏสุเทพ เทือกสุบรรณ ระงับสิ้นลงด้วย

หลักการดังกล่าวยังปรากฏในรัฐธรรมนูญฯ ซึ่งกำหนดเงื่อนไขและแบบพิธีในการตราพระราชกำหนดไว้ ๓ ประการ ดังนี้

ประการที่ ๑. การตราพระราชกำหนดจะกระทำได้ก็แต่เฉพาะเพื่อรักษาความปลอดภัยประเทศ หรือความปลอดภัยสาธารณะ หรือความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือปัดป้องภัยพิบัติสาธารณะ

คำว่า "เพื่อรักษาความปลอดภัยประเทศ" หมายถึง ประเทศตกอยู่ในภาวะสงคราม และพระราชกำหนดที่ฝ่ายบริหารตราขึ้นบังคับใช้นั้นมีเจตนารมณ์เพื่อให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐในอันที่จะทำการขับไล่ศัตรูหรือระงับปราบปรามในสงคราม

คำว่า "เพื่อรักษาความปลอดภัยสาธารณะ" หมายถึง ได้มีภยันตรายต่อความสงบเรียบร้อยขึ้น เช่น เกิดการกบฏ หรือจลาจล และพระราชกำหนดที่ฝ่ายบริหารตราขึ้นบังคับใช้นั้นมีเจตนารมณ์เพื่อให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐในอันที่จะปราบปรามคณะผู้ก่อการกบฏหรือการจลาจล

คำว่า "เพื่อรักษาความมั่นคงในเศรษฐกิจของประเทศ" หมายถึง ภยันตรายคุกคามประเทศในทางเศรษฐกิจ เช่น ฐานะเศรษฐกิจของประเทศตกต่ำ และพระราชกำหนดที่ฝ่ายบริหารตราขึ้นบังคับใช้นั้นมีเจตนารมณ์ในอันที่พยุงฐานะในทางเศรษฐกิจของประเทศ

คำว่า "เพื่อปัดป้องภัยพิบัติสาธารณะ" หมายถึง ได้มีภัยพิบัติสาธารณะเกิดขึ้นแล้ว และพระราชกำหนดที่ฝ่ายบริหารตราขึ้นบังคับใช้นั้นมีเจตนารมณ์เพื่อให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในอันที่จะขจัดภัยพิบัตินั้นให้หมดสิ้นไป

ประการที่ ๒. พระราชกำหนดที่ฝ่ายบริหารตราขึ้นใช้บังคับนั้นจะต้องกำหนดมาตรการที่เป็นประโยชน์แก่การให้บรรลุเจตนารมณ์หรือความมุ่งหมายในประการที่ ๑. ถ้ามาตรการที่พระราชกำหนดนั้นได้กำหนดไว้ไม่เป็นประโยชน์แก่การดำเนินการให้บรรลุเจตนารมณ์เช่นว่านี้เลย พระราชกำหนดฉบับนั้นก็ "ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่ง" (ขัดรัฐธรรมนูญฯ นั่นเอง)

"ในกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะ..." แสดงให้เห็นอยู่ในตัวว่า มาตรการในพระราชกำหนดต้องเป็นมาตรการที่ประจักษ์แก่วิญญูชนว่าสามารถดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้ เช่น ภยันตรายที่เกิดขึ้นคือ กบฏสุเทพ เทือกสุบรรณ มาตรการที่พระราชกำหนดนั้นใช้คือ การตั้งสภาปฏิรูปการเมือง (เพื่อตรวจสอบรัฐบาล และเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจรัฐ) ย่อมไม่ใช่มาตรการที่จะทำให้การกบฏนั้นหมดสิ้นลงในสายตาวิญญูชน

"การตราพระราชกำหนด...ให้กระทำได้เฉพาะ...เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้" แสดงให้เห็นอยู่ในตัวว่า การตราพระราชกำหนดนั้นเพ่งไปยัง "ภยันตราย" ที่เกิดขึ้นในขณะนั้น หาใช่เพ่งไปยังมาตรการหรือความมุ่งหมายที่จะ "ก่อตั้งมาตรการ" ขึ้นตามอำเภอใจ โดยอาศัยเหตุ "ภยันตราย" เป็นเพียงข้ออ้างไม่

การปฏิรูปการเมืองนั้น ไม่ใช่มาตรการที่จะใช้สำหรับภยันตรายที่เป็น "กรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้" แต่อย่างใด

ประการที่ ๓. การตราพระราชกำหนดนั้นเป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีก็จริงอยู่ แต่รัฐธรรมนูญฯ กำหนดโดยชัดแจ้งว่า ต้องมี "สภาผู้แทนราษฎร" และ "วุฒิสภา" ให้ความเห็นชอบหรืออนุมัติพระราชกำหนด "โดยไม่ชักช้า" หากอยู่นอกสมัยประชุมสภา คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการเรียกประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญโดยไม่ชักช้า

ขณะนี้อยู่ในระหว่าง "ยุบสภาผู้แทนราษฎร" เพื่อให้มีการเลือกตั้งใหม่ ขณะนี้ไม่มี "สภาผู้แทนราษฎร"

จากประการที่ ๑-๓ ที่อธิบายจะเห็นได้ว่า การตราพระราชกำหนดปฏิการเมืองนั้น (หรือทำนองเดียวกัน) ไม่เข้าเงื่อนไขการตราพระราชกำหนด และเป็นโมฆะ จะหยิบยกขึ้นกล่าวอ้างความเป็นโมฆะขึ้นเมื่อใดก็ได้

นอกจากการตราพระราชกำหนดนั้นขัดรัฐธรรมนูญฯแล้ว จุดมุ่งหมายของการปฏิรูปนั้น ไม่มี consensus ว่าจะปฏิรูปอะไร และนำไปสู่เป้าหมายคืออะไร และ consensus ของใคร? ต่างฝ่ายต่างมี "มโนทัศน์" เป็นของตนเอง เช่น กปปส. ต้องการปฏิรูปการเลือกตั้งให้ ๑ คน มีสิทธิเลือกตั้งไม่เท่ากันหรือก่อตั้งสภาของสุเทพ เพื่อชี้นำอำนาจทั้งปวงในรัฐ เป็นต้น แต่ไม่ยอมให้ "ประชาชนแสดงเจตจำนง" เลือก ว่าจะปฏิรูปในกรอบเพียงใด ซึ่งหนทางที่ดีที่สุดคือ การเลือกตั้ง และประชาชนจะเลือกตามนโยบายพรรคการเมือง

ทั้งสภาวิชาชีพก็ปรากฏให้เห็นในสภาพัฒน์ฯ ซึ่งมีผลงานที่ประสบความล้มเหลวเพียงใดเป็นที่ประจักษ์กันอยู่แล้ว

ข้อพิจารณา การปฏิรูปการเมืองนั้น ย่อมมีวัตถุประสงค์ในการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจรัฐ ซึ่งกฎเกณฑ์ในทางกฎหมายที่จะ "เปลี่ยนโครงสร้างอำนาจรัฐ" ต้องกระทำในระดับ รัฐธรรมนูญ โดยตราเป็นรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หากมี "ใคร" เสนอให้ตรากฎหมายศักดิ์ต่ำกว่า "รัฐธรรมนูญ" เช่น ตราเป็นพระราชกำหนด ก็ดี นั่นคือ การใช้ให้รัฐบาลกระทำรัฐประหารตนเอง แล้วผสมโรงกับศาลรัฐธรรมนูญที่จะชี้ว่าพระราชกำหนดที่จะเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจรัฐ ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ เช่นนี้เข้าสูตรรัฐประหารสำเร็จ และเป็นการทำให้ "มีผลบังคับ" ของประกาศคณะรัฐประหารในรูป "พระราชกำหนด" ด้วยการยืนยันความสมบูรณ์โดยศาลรัฐธรรมนูญ

ข้อเสนอของ TDRI อาจกระทำได้ในรูปของ "คณะกรรมการธรรมดา" ซึ่งมีรัฐบาลเป็นเจ้าภาพ โดยไม่ตรากฎหมายรองรับ ที่สุดคือ เท่านี้ครับ

บทส่งท้าย

รัฐบาลพรรคเพื่อไทย ทำความผิดพลาดครั้งมหันต์มาหลายครั้งแล้วในการ "ละเมิดหลักการ" และ "ขัดรัฐธรรมนูญ" นับแต่คราว พรบ.เหมาเข่ง, การถอนร่างรัฐธรรมนูญฯ คืนมาจากกษัตริย์ ซี่งจะทำลายบูรณภาพของอำนาจตามรัฐธรรมนูญในภายหน้าซึ่งจะได้เห็นอีกไม่ช้านานนี้ --- ในคราวนี้ รัฐบาลพรรคเพื่อไทย จะทำ "ละเมิดหลักการ" และ "ขัดรัฐธรรมนูญ" โดยเลื่อนวันเลือกตั้ง หรือตั้งสภาหรือคณะกรรมการปฏิรูป/คนกลาง ก่อนการเลือกตั้ง ซ้ำรอยเดิมอีกหรือไม่ และการยินยอมเกี้ยเซี้ยคราวนี้อีก ก็จะเป็นอนันตริยกรรมของรัฐบาลพรรคเพื่อไทยที่ไม่รักษาการเลือกตั้งไว้ และการตั้งคณะกรรมการปฏิรูปฯ โดยมีคนกลางต่างๆ ประกอบด้วยวิชาชีพใดๆ นั้น ในท้ายที่สุดจะแปลงร่างไปเป็นอะไรอีกก็สุดจะหยั่งถึง นับวันรัฐบาลก็ถอยออกจากหลักการไปเรื่อย ๆ หากปล่อยให้ "กบฏ" หรือ "ความคิดของฝ่ายกบฏ" มาชี้นำหรือโค่นการเลือกตั้ง ย่อมเป็นการขุดหลุมฝังรัฐบาลเอง และให้อำนาจนอกรัฐธรรมนูญเข้ามาจราจรในระบบรัฐธรรมนูญเยี่ยงการรัฐประหารอีกครั้ง และหากไม่มีการเลือกตั้งเกิดขึ้น คนที่ "ก่อความผิดร้ายแรงที่สุด" ก็คือ รัฐบาลพรรคเพื่อไทย.
_________________

เชิงอรรถ

^[๑] สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์: ข้อเสนอต่อกระบวนการปฏิรูปประเทศไทย http://www.prachatai.com/journal/2013/12/50633

^[๒] Siripan Nogsuan Sawasdee
http://www.facebook.com/siripan.nogsuansawasdee/posts/764618386889483

^[๓] รัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๑๘๔ บัญญัติว่า "ในกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ พระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชกําหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติก็ได้

การตราพระราชกําหนดตามวรรคหนึ่ง ให้กระทําได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจําเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้"