ไทยวิกฤต: การบริหารภัยพิบัติที่ล้มเหลว คือทางไปสู่รัฐล้มเหลว

คนเราจะวัดความเป็นรัฐบุรุษที่แท้ได้ก็เมื่อวิกฤตการณ์มาถึง แล้วเขาสนองตอบต่อวิกฤตการณ์นั้นอย่างไร

หลายปีก่อน ผมมักจะอ้างคำพูดจากนักการทหารที่ว่า “ความโกรธเกรี้ยวของนักการทหารนั้นเป็นอัปมงคลต่อบ้านเมือง” ความเกรี้ยวกราดของผู้นำในยามวิกฤตนอกจากจะไม่เป็นผลดีต่อกองทัพแล้ว ขวัญกำลังใจของทหารยิ่งตกต่ำ

การจัดการบ้านเมืองยามวิกฤตต่างไปจากการบริหารชาติตามปกติ เพราะคนที่อยู่ในงานบริหารรู้ว่าในรอบหลายปีมานี้ นอกจากภาคธุรกิจจะนำเอาหลักคิดเรื่องการบริหารความเสี่ยงมาใช้ในภาคธุรกิจแล้ว ยังมีการบังคับให้หน่วยราชการ สถานศึกษาประเมินความเสี่ยงของหน่วยงานและธุรกิจที่ทำอยู่ เพื่อทำการบริหารความเสี่ยง (risk management) แต่เมื่อเกิดวิกฤตการณ์ขึ้นจริงๆ จะต้องเปลี่ยนปรับยกระดับเป็นการบริหารวิกฤต (crisis management)  เมื่อวิกฤตผ่านแล้ว ค่อยปรับตามสถานการณ์ลงเป็นการบริหารความเสี่ยง

แต่ที่หนักที่สุดก็คือ ความตระหนักรู้และเตรียมตัวโดยการประเมินและรับความเสี่ยงเป็นเรื่องในยามปกติ แต่เมื่อความเสี่ยงนั้น ไม่ใช่ความเสี่ยงอีกต่อไป  แต่เป็นภัยที่คุกคามการดำรงอยู่ของหน่วยงาน องค์การ สถาบัน มันก็คือวิกฤตที่ต้องถูกบริหาร จัดการ เพื่อมิให้เป็นวิกฤต หรือภัยคุกคาม  

แต่โอกาสความเป็นไปได้ที่หนักที่สุดก็คือเมื่อวิกฤตการณ์นั้นได้เปลี่ยนเป็นภัยพิบัติ (disaster) การบริหารภัยพิบัติจึงไม่ใช่การบริหารสถานการณ์ปกติ แต่ต้องปรับตัวสนองตอบต่อสถานการณ์อยู่เสมอ ประเมินความเสี่ยงและวิกฤตที่จะเกิดขึ้นอยู่เสมอ ไม่ใช่นั่งๆ นอนๆ สั่งการ และผู้นำการบริหารวิกฤตจะต้องไปยืนแถวหน้าของวิกฤต มิใช่ที่โต๊ะบัญชาการ

ในการบริหารวิกฤต ยังมีสิ่งที่เรียกว่า จุดที่ไม่อาจหวนคืน (the point of no return) คือจุดที่ไม่อาจจะทวนย้อนกลับไปได้อีก เปรียบเปรยเช่น เราเชื่อว่าเราสามารถใช้ลาบรรทุกฟางได้ การวางฟางเส้นแล้วเส้นเล่าบนเครื่องบรรทุกบนหลังลาคือการเพิ่มน้ำหนักและความตึงเครียดให้กับลา แต่หากไม่คำนึงถึงจุดที่ลาแบกน้ำหนักไม่ไหว เพราะผู้วางเส้นฟางทึกทึกเอาว่าลาทนได้ หรือหลังลารับน้ำหนักไหว ก็ใส่เส้นฟางลงไปเรื่อยๆ จนหลังของลาทานน้ำหนักบรรทุกไม่ได้และหักลง

เช่นเดียวกับจุดที่เราต้องการวัคซีนที่ดีที่สุด ในห้วงเวลาที่จำเป็นที่สุด แต่เมื่อเราได้มานเวลาที่ต้องการทันท่วงที เพราะวัคซีนมีระยะที่ไปทำปฏิกิริยากับร่างการให้กระตุ้นและสร้างภูมิคุ้มกัน ถึงได้วัคซีนมา วิกฤตก็จะทบทวีไปอีกรูปแบบหนึ่ง

ธรรมชาติของการบริหารวิกฤตจึงเป็นเรื่องเร่งด่วนและรอไม่ได้

แต่หากวิกฤต ยกระดับกลายเป็นภัยพิบัติที่จำนวนความเสียหายเกินกว่าสังคม สถาบัน องค์กร หรือหน่วยเล็กๆ ของสังคมจะรับได้ องค์กรนั้น สถาบันการเมืองนั้นก็จะพังทลาย เสียรูปยิ่งกว่าปราสาททราย หรือเกิดความเปลี่ยนแปลงที่คาดไม่ถึง เพื่อสนองตอบต่อวิกฤต และแสวงหาดุลยภาพการบริหารใหม่

แต่ถ้าองค์กรนั้น ไม่ใช่ห้างร้านเอกชน แต่องค์กรภาครัฐ เป็นสถาบันการเมืองที่ออกแบบมาเพื่อป้องกัน ธำรงชีวิตพื้นฐานแล้ว วิกฤตที่เกิดขึ้นตามมาจะหนักหนาสาหัสหลายเท่าตัว ดังคำว่า รัฐล้มเหลว (failed state) ซึ่งเป็นคำยอดนิยมเมื่อหลายปีก่อนในช่วงที่รัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตรจะถูกกดดันและปิดสถานที่ทำการทางราชการเพื่อกดดันไม่ให้รัฐบาลทำงานได้ และเกิดการรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 ตามมาในที่สุด

นักคิดคนสำคัญ โนอัม ชอมสกี้ (Noam Chomsky) เขียนไว้ในหนังสือ Failed States: The Abuse of Power and the Assault on Democracy (2006) เล่าว่าแนวคิดเรื่องรัฐล้มเหลวเป็นแนวคิดที่พัฒนามาจากประเทศไฮติไม่สามารถจัดการความวุ่นวายภายในได้ มีการกดขี่ประชาชนและไม่สามารถคืนสู่ประชาธิปไตยได้ ดังนั้นรัฐบาลของบิล คลินตัน จึงได้ทำการ “แทรกแซง” (แต่ถึงที่สุดก็ล้มเหลวเช่นกัน) ที่น่าสนใจก็คือ นี่คือพัฒนาการของคำเรียกและการอธิบายลักษณะเฉพาะของรัฐในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ กล่าวคือ เป็นสิ่งที่ต่างประเทศโดยเฉพาะประเทศมหาอำนาจมองเข้าไปและต้องการจะ “ช่วยจัดการ” แก้ปัญหาเชิงมนุษยธรรมในประเทศที่เป็นรัฐล้มเหลว สู่การเข้าไปจัดการโดยข้ออ้างที่รุนแรงขึ้นเช่น เป็นรัฐนอกกฎหมาย (outlaw state) เป็นรัฐอันธพาล (rogue state) หรือกระทั่งรัฐล้มเหลว (failed state) ในฐานะรัฐที่ล้มเหลวในการจัดการภายในจนอาจคุกคามต่อความมั่นคงในภูมิภาค หรืออาจใช้ในความหมายที่ไม่มีอำนาจรัฐที่เป็นผล เกิดภาวะสุญญากาศทางอำนาจ (power vacuums)

ก่อนจะเกิดภาวะรัฐล้มเหลวนั้น มีสัญญาณส่งออกมาก็คือการเป็นรัฐที่พังทลาย (collapsed state) คือภาวะที่องค์กรต่างๆ ของรัฐที่มีภารกิจ มีหน้าที่ในการดำเนินงาน แต่ไม่สามารถปฏิบัติภารกิจนั้นได้ ปล่อยให้องค์กรเอกชน หรือองค์กรระดับรองลงมา (subnational bodies) เข้ามาจัดตั้งกันเอง เพื่อปฏิบัติหน้าที่อันควรเป็นหน้าที่รัฐ

ชอมสกี้เห็นว่ารัฐจะต้องทำหน้าที่พื้นฐานที่เป็นวาระหลัก คือการธำรงไว้ซึ่งสวัสดิการสังคมต่อเพื่อนมนุษย์ สิทธิทางสังคมต่างๆ กล่าวอย่างรวบรัด คือการแสดงความรับผิดชอบดูแลชีวิตมนุษย์ทุกคนในรัฐ

และรัฐต้องคำนึงด้วยว่ารัฐมีหน้าที่หลักคือการอำนวยให้มนุษย์สามารถมีชีวิตที่เป็นปกติสุขได้ ชอมสกี้มองว่าภัยคุกคามสำคัญในยุคของเรา (ขณะนั้น) ได้แก่ ภัยจากสงครามนิวเคลียร์ หายนะจากภัยพิบัติธรรมชาติ และตัวรัฐบาลเอง (โดยเฉพาะหากวิเคราะห์จากมุมของชอมสกี้ ตัวรัฐบาลเองอเมริกันเองมีสถานะที่สามารถคุกคามโลกด้วยเช่นกัน) ซึ่งอาจทำตัวเป็นภัยคุกคามต่อตัวเราด้วย

รัฐล้มเหลวจึงรวมไปถึงรัฐที่อาจก่อภัยคุกคามต่อชีวิต ความมั่นคงในชีวิตของคนในรัฐ

ที่กล่าวมาทั้งการยกระดับการบริหารวิกฤตเป็นการบริหารภัยพิบัติ กับประเด็นเรื่องรัฐล้มเหลวนั้น จะเห็นได้ว่ารัฐบาลไทยผ่านจุดวิกฤตครั้งแล้วครั้งเล่า จนเกิดภัยพิบัติ และกำลังส่งสัญญาณเตือนความล้มเหลวที่หนักกว่าการปิดสถานที่ราชการก่อนรัฐประหาร 2557

เพราะที่กล่าวมานี้ เป็นภัยคุกคามจากโรคระบาดในระดับโลก (global scale) ที่ไม่เคยมีมาก่อน เป็นภัยคุกคามความมั่นคงที่มองไม่เห็นและจะป้องกันได้ด้วยวัคซีนที่มีประสิทธิภาพสูงสุด และในเวลาที่เหมาะสม

ใครๆ ก็รู้ว่าประเทศอย่างสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) เผชิญกับภัยนี้ระลอกแล้วระลอกเล่า นับแต่วันแรกเราที่โลกตระหนัก แต่อัตราการตายสะสมของเกาหลีที่เผชิญมาสองปี ยังน้อยกว่าอัตราการตายสะสมประเทศไทยที่เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญในรอบสองสัปดาห์

การที่รัฐบาลไทยเผชิญกับภัยพิบัตินี้และตอบสนองล่าช้า ทั้งๆ ที่มีเวลาเตรียมตัวมานานกว่าหลายๆประเทศ ทั้งยังมีทัศนคติที่เบี่ยงเบนไปมากจากเหตุผลปกติ ไม่ว่าจะเป็นการยึดถือกับวัคซีนบางยี่ห้อ (ซึ่งเท่ากับมีปัจจัยเสี่ยงที่จะล้มเหลวในการจัดการกับปัญหาสูงขึ้น) แทนที่จะลดระดับความเสี่ยง รัฐบาลกลับยกระดับความเสี่ยงขึ้นเรื่อยๆ ไม่ว่าจะเป็นการประกาศวันหยุดสงกรานต์ให้คนเดินทางไปต่างจังหวัด การทำกระบะทรายเพื่อทดลองเปิดการท่องเที่ยว (แต่ล้มเหลวในทันที) การตั้งทำนบ (barrier) ในการจองวัคซีนโดยภาคเอกชน จนเอกชนต้องไปพึ่ง “องค์กรรองระดับชาติ” เพื่อชิงการนำเข้าวัคซีนที่ประสิทธิภาพสูงกว่า

ไม่นับความล้มเหลวจากการกำหนดวิสัยทัศน์และดำเนินการแก้ปัญหาเศรษฐกิจที่หยุดนิ่งและถดถอยทางเศรษฐกิจมาอย่างต่อเนื่อง

ถ้าไม่เรียก “ไทยวิกฤต” ครั้งนี้ว่ารัฐล้มเหลว จะเรียกอย่างไรได้?

(ตีพิมพ์ครั้งแรก มติชน วันที่ 17 กรกฎาคม 2564 https://www.matichon.co.th/article/news_2834711)