ยุกติ มุกดาวิจิตร: นักการเมืองรัฐราชการ

บทสนทนาระหว่าง นายอานันท์ ปันยารชุน กับนายภิญโญ ไตรสุริยธรรมา ล่าสุด เมื่อวันที่ 14 สิงหาคม 2557 ที่โรงแรมมณเฑียร มีสาระที่น่าสนใจหลายประการต่อการเข้าใจการเมืองไทย 

 

ที่สำคัญประการหนึ่งคือ ในการรัฐประหารครั้งก่อนหน้านี้เมื่อปี 2549 นายอานันท์ไม่ได้แสดงท่าทีอย่างชัดเจนอะไร แต่ในครั้งนี้จะด้วยเพราะคณะรัฐประหารได้รับความนิยมเป็นอย่างมาก หรือจะด้วยเพราะรัฐประหารครั้งนี้ยังไม่เข้มแข็งพอก็แล้วแต่ นายอานันท์ก็ได้ออกมาแสดงความเห็นทางการเมืองอย่างเต็มตัวว่าตนเองมีท่าทีตอบรับด้วยดีต่อการรัฐประหารครั้งนี้ ในอีกด้านหนึ่ง ทำให้เห็นว่าการต่อสู้ทางการเมืองที่ผ่านมาในประเทศไทยยังไม่พ้นจากยุคของการผลัดกันรุกผลัดกันรับหรือวงจรอุบาทว์ของอำนาจรัฐราชการและอำนาจประชาธิปไตยอันมีประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจสูงสุด

 

นายอานันท์ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีสองครั้ง ครั้งแรกหลังรัฐประหาร 2534 โดยการแต่งตั้งของคณะรัฐประหาร ครั้งที่สองหลังเหตุการณ์เดือนพฤษภาคม 2535 ซึ่งเกิดการชุมนุมประท้วงการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ พลเอกสุจินดา คราประยูร หลังการเลือกตั้งทั่วไป จนเกิดการปราบปรามการชุมนุมโดยทหาร ทำให้ประชาชนบาดเจ็บและเสียชีวิต พลเอกสุจินดาลาออก แล้ว นายอาทิตย์ อุไรรัตน์ ก็เสนอชื่อนายอานันท์แทนที่จะเป็น พลอากาศเอกสมบุญ ระหงษ์ ที่แต่งตัวรอเก้อ จากนั้นนายอานันท์จึงเริ่มกระบวนการปฏิรูปการเมือง จนยังไม่เสร็จสมบูรณ์ดีกระทั่งเกิดดอกผลสำคัญในสมัยรัฐบาลพลเรือนจากการเลือกตั้งสมัย นายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นนายกรัฐมนตรี จึงได้มีรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ทำให้พรรคไทยรักไทยและทักษิณ ชินวัตร ขึ้นสู่อำนาจในเวลาต่อมา

 

การดำรงตำแหน่งทั้งสองครั้งของนายอานันท์จึงแตกต่างกัน ครั้งแรก นายอานันท์มีอำนาจจากการรัฐประหาร ครั้งที่สอง นายอานันท์มีอำนาจจากรัฐสภา เนื่องจากรัฐธรรมนูญขณะนั้นไม่ได้ระบุว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง ในแง่นี้ ความชอบธรรม การได้รับความยอมรับของนายอานันท์จากสาธารณชนจึงดูเสมือนเป็นความนิยมอันเนื่องมาจากการเป็นปฏิปักษ์กับการรัฐประหาร คนนิยมนายอานันท์ไม่ใช่เพราะเขาช่วยคณะรัฐประหาร แต่เพราะเขามากอบกู้สถานการณ์ที่ทหารทำเลวร้ายเอาไว้ก่อนต่างหาก แต่แล้วทำไมในขณะนี้นายอานันท์จึงมาแสดงท่าทีเห็นดีเห็นงามกับคณะรัฐประหารครั้งนี้ จนชวนให้คิดไปได้ว่า นายอานันท์ดูจะเห็นดีเห็นงามกับการรัฐประหารครั้งก่อนๆ นี้ด้วย

 

ในการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครั้งแรก นายอานันท์เข้ามาทำให้ภาพลักษณ์ของคณะรัฐประหารดีขึ้น แต่นายอานันท์ก็ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงอะไรได้ พูดง่ายๆ คือ นายอานันท์ไม่ได้สามารถช่วยให้การรัฐประหารเป็นรัฐประหารที่ดีได้ ครั้งที่สอง เห็นได้ชัดว่านายอานันท์เข้ามาเป็นปฏิปักษ์กับคณะรัฐประหาร ทั้งในแง่ที่เข้ามาขัดผลประโยชน์อันอาจจะเกิดจากการสืบทอดอำนาจของคณะรัฐประหารผ่านพรรคการเมืองที่คณะรัฐประหารหนุนหลัง และเป็นปฏิปักษ์กับคณะรัฐประหารด้วยการมีส่วนวางพื้นฐานไปสู่การสร้างรัฐธรรมนูญ 2540 ที่เน้นการกระจายอำนาจและการสร้างความเข้มแข็งให้การเมืองระบอบรัฐสภา เห็นจะมีก็แต่การสร้างระบบการตรวจสอบด้วยองค์กรอิสระนั่นแหละ ที่นายอานันท์อาจจะภาคภูมิใจมากที่สุดจนถึงปัจจุบัน อย่างไรก็ดี การที่นายอานันท์ยกการเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหลังการรัฐประหารของตนเองมาเพื่อเป็นตัวอย่างของ "การรัฐประหารที่อาจจะดี" นั้นจึงค่อนข้างผิดฝาผิดตัว

 

การเมืองไทยก่อนและหลังพฤษภาคม 2535 แตกต่างกันอย่างยิ่ง ทำให้เราไม่สามารถเทียบเคียงการเมือง 2 ยุคอย่างตรงไปตรงมาได้ง่ายๆ และการรัฐประหารปี 2534 ก็แทบจะเป็นคนละเรื่องกันกับการรัฐประหาร 2557 ที่สืบทอดต่อยอดการรัฐประหาร 2549 แต่ก็กล่าวได้เช่นกันว่าการรัฐประหาร 2557 คือความสืบเนื่องกันของการรัฐประหารปี 2535 และอีกหลายครั้งก่อนหน้านั้น นั่นคือการสืบทอดอำนาจของ "นักการเมืองรัฐราชการ"

 

นายอานันท์ยืนอยู่ตรงไหนกันแน่ในการรัฐประหารเหล่านี้ ย่อมปรากฏจุดยืนของเขาอย่างชัดเจนในการสนทนาของเขากับนายภิญโญล่าสุดนี่เอง

 

ถ้าจะสรุปย่อง่ายๆ การเมืองแบบรัฐราชการ (bureaucratic  polity) ก็คือการเมืองที่อำนาจการบริหาร การกำหนดนโยบาย และการใช้กำลัง อยู่ในมือของข้าราชการเสียเป็นส่วนใหญ่หรือเกือบทั้งหมด อำนาจในการบริหารอาจเป็นของนักการเมืองส่วนหนึ่ง แต่หัวหน้าคณะรัฐบาลและผู้นำรัฐบาลในตำแหน่งสำคัญๆ มักจะเป็นตำแหน่งของข้าราชการ และส่วนใหญ่แล้วคือนายทหารในราชการ ส่วนฝ่ายใช้กำลัง ตั้งแต่กำลังอาวุธสงครามไปจนถึงกระบวนการยุติธรรมทั้งหมด แน่นอนว่าอยู่ในมือของข้าราชการ ส่วนฝ่ายมันสมองที่เรียกกันว่าเทคโนแครต (technocrats) หรือที่ อาจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ เคยเรียกว่า "ขุนนางนักวิชาการ" เป็นกลุ่มคนที่เสนอนโยบาย คนเหล่านี้อาจเป็นข้าราชการหรือใครก็ตามที่ข้าราชการเชิญมาช่วยงาน แต่ที่สำคัญคือ ขุนนางนักวิชาการเหล่านี้มักไม่มีศรัทธาต่อการเลือกตั้ง ไม่เอาตัวเองไปคลุกคลีกับการเมืองของการเลือกตั้ง ไม่คิดจะลงเลือกตั้ง แต่รอคอยเวลาที่จะถูกใช้โดยนักการเมืองรัฐราชการ นายอานันท์นับเป็นนักการเมืองรัฐราชการคนหนึ่งที่จัดได้ว่าเป็นขุนนางนักวิชาการ

 

สรุปรวมความแล้ว ผู้กุมอำนาจที่เป็นข้าราชการและผู้ได้รับเชิญเข้ามาเกี่ยวข้อกับผู้กุมอำนาจในระบอบนี้ ก็ล้วนเป็น "นักการเมือง" ด้วยกันทั้งสิ้น หากแต่พวกเขารังเกียจที่จะนับตัวเองอย่างนั้น ทั้งๆ ที่พวกเขาก็เข้าสู่เวทีอำนาจ ช่วงชิงอำนาจกับนักการเมืองในระบบเลือกตั้งเช่นกัน พวกเขาเพียงแต่เป็นนักการเมืองในคราบข้าราชการ อิงแอบอำนาจกับรัฐราชการ จึงเรียกได้ว่าเป็น "นักการเมืองรัฐราชการ" (bureaucratic politicians)

 

ในระบอบการเมืองแบบรัฐราชการ ประชาชนถูกกีดกันจากการมีส่วนร่วมในการปกครอง นโยบายประเทศถูกกำหนดมาแล้วโดยขุนนางนักวิชาการ รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง จึงไม่มีโอกาสได้นำเสนอนโยบายที่ตนไปหาเสียงเข้าสู่สภาได้เต็มที่นัก ในระบอบรัฐราชการ พรรคการเมืองจึงเล็ก ลีบ และแตกกระสานซ่านเซ็นไม่เป็นปึกแผ่น มีแนวโน้มแก่งแย่งอำนาจกันเพื่อเป็นใหญ่เพียงส่วนตัวชั่วคราว มีแนวโน้มที่นักการเมืองจากการเลือกตั้งจะเข้ามาสู่ตำแหน่งเพื่อกอบโกยผลประโยชน์ รัฐราชการจึงเป็นที่มาของการฉ้อฉลของนักการเมืองจากการเลือกตั้ง เพราะนักการเมืองจากการเลือกตั้งไม่มีความจำเป็นในระบบเท่านักการเมืองรัฐราชการ นักการเมืองจากการเลือกตั้งในที่สุดก็กลายเป็นเพียงผู้รับใช้นักการเมืองรัฐราชการ และเพราะการเลือกตั้งไม่สามารถสะท้อนเสียงของประชาชนได้ ดังนั้น การเลือกตั้งจึงไม่มีความหมาย การซื้อเสียงขายเสียงจึงเกิดขึ้นทั่วไป อันเนื่องมาจากการกระจุกตัวของอำนาจในหมู่ข้าราชการ อันเนื่องมาจากการตรวจสอบควบคุมจากประชาชนไม่มีความหมายนี่เอง

 

หากแต่หลังการสร้างระบบการเลือกตั้งและระบบพรรคการเมืองแบบใหม่ พร้อมทั้งการออกแบบให้อำนาจการบริหารและการกำหนดนโยบายกระจายไปสู่การเมืองท้องถิ่นมากขึ้น ผ่านการเลือกตั้งกำนันและผู้ใหญ่บ้านตามวาระและผ่านการเลือกตั้งนายกและสมาชิกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนการกระจายงบประมาณ เงินทุนลงสู่ท้องถิ่น และให้ท้องถิ่นสามารถเก็บภาษีท้องถิ่นไว้บำรุงตนเองได้มากขึ้น ส่งผลให้องค์กรท้องถิ่นเหล่านี้สามารถดำเนินนโยบายตอบสนองท้องถิ่นได้มากขึ้น การเลือกตั้งทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่นจึงมีความหมายมากยิ่งขึ้น ยิ่งเมื่อพรรคการเมืองใหญ่อย่างไทยรักไทยดำเนินนโยบายที่ส่งผลให้เกิดการยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชนอย่างกว้างขวาง พรรคการเมือง นักการเมือง และการเมืองระบอบรัฐสภาจึงมีความหมายมากขึ้น

 

กล่าวอีกอย่างหนึ่งได้ว่า การสลายอำนาจของนักการเมืองรัฐราชการส่งผลให้การเมืองไทยพัฒนาไปสู่สิ่งที่ อาจารย์ประภาส ปิ่นตบแต่ง เรียกว่า "ประชาธิปไตยที่กินได้" ในแง่นี้ สิ่งที่ อาจารย์นิธิ เอียวศรีวงศ์ เรียกว่าเป็น "รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน" จึงเปลี่ยนไป รัฐธรรมนูญฉบับประชาชนฉบับใหม่นี้นักการเมืองรัฐราชการมีอำนาจน้อยลง มีการยอมรับอำนาจของประชาชนมากขึ้น ยอมรับการมีส่วนร่วมของประชาชนมากขึ้น ประชาชนเห็นความสำคัญของการเลือกตั้งมากขึ้น

 

ประชาชนเชื่อมั่นในอำนาจของตนเองมากขึ้น เพราะประชาธิปไตยกินได้ เพราะเสียงจากการกากบาทแล้วหย่อนบัตรลงไปถูกนับรับรู้ มีตัวมีตนมากขึ้น เพราะนโยบายพรรคการเมืองสะท้อนเสียงของพวกเขาเหล่านั้นมากขึ้น     

 

อย่างไรก็ดี ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนฉบับใหม่ยังมีกลไกของรัฐราชการซุกซ่อนอยู่ กลไกที่ว่านั้นคือองค์กรอิสระ ที่ช่วยให้นักการเมืองรัฐราชการสืบทอดอำนาจต่อไปได้ ในบทสนทนากับ นายภิญโญ ไตรสุริยธรรมา นายอานันท์ ปันยารชุน แสดงให้เห็นอย่างเดนชัดว่านายอานันท์เชื่อมั่นในระบบ "ธรรมาภิบาล" เหนือระบบการเลือกตั้ง ธรรมาภิบาลของเขาจะหมายถึงอะไรหากไม่ใช่รัฐราชการ นั่นเพราะเขาเชื่อว่าการรัฐประหารโดยทหารในครั้งนี้มีโอกาสที่จะนำมาซึ่งระบบธรรมาภิบาลที่ดีได้ นายอานันท์จึงไม่เชื่อในธรรมาภิบาลที่วางอยู่บนระบบการมีส่วนร่วมของประชาชน ไม่เชื่อในระบบการตรวจสอบด้วยอำนาจของประชาชนส่วนใหญ่ ไม่เชื่อในระบบตัวแทน นายอานันท์จึงเป็นปากเป็นเสียงให้กับนักการเมืองรัฐราชการอย่างเต็มที่

 

เมื่อผสานกับรัฐธรรมนูญฉบับทางการที่มีระบบการตรวจสอบนักการเมืองผ่านองค์กรอิสระแล้ว ทำให้อำนาจของประชาชนที่ได้รับการยอมรับมากขึ้นจากรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนหลัง 2540 กลายเป็นไม้เบื่อไม้เมากับอำนาจรัฐราชการ ที่คอยเข้ามากระแซะบ่อนเซาะทำลายอำนาจประชาชนทั้งในการรัฐประหาร 2534, 2549 และ 2557 เมื่อมองย้อนกลับไปโดยตลอดของประวัติศาสตร์การเมืองไทยแล้ว เราคงจะยังต้องอยู่กับการต่อสู้ขับเคี่ยวกันระหว่างนักการเมืองจากการเลือกตั้งกับนักการเมืองรัฐราชการอันมีนายอานันท์เป็นตัวอย่างที่เด่นชัดไปอีกนาน

 

มติชนรายวัน 20 สิงหาคม 2557