ธรรมชาติของการใช้อำนาจรัฐโดยกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย ว่าด้วยการอภิวัฒน์ ๒๔ มิ.ย.๒๔๗๕

 ธรรมชาติของการใช้อำนาจรัฐโดยกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย

ว่าด้วยการอภิวัฒน์ ๒๔ มิถุนายน ๒๔๗๕*

พุฒิพงศ์ พงศ์เอนกกุล

๑.มุมมองทางกฎหมายรัฐธรรมนูญว่าด้วยการอภิวัฒน์ ๒๔ มิถุนายน ๒๔๗๕

ในคราวเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองและสถาปนารัฐธรรมนูญดั้งเดิมขึ้นในสยาม (๒๗ มิ.ย.๒๔๗๕) ภายใต้กระแสความคิดในยุคร่วมสมัยของการเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดินและสถาปนารัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรขึ้นในประเทศสยาม เป็นบรรยากาศภายหลังสงครามโลกครั้งที่ ๑ ยุติลง การก่อกำเนิดรัฐเอกราชขึ้นใหม่ได้ปรากฏขึ้นเป็นจำนวนมาก จากการแยกตัวจากดินแดนที่เคยอยู่ในอาณัติของเยอรมัน, จากเขตแคว้นที่แยกตัวออกเป็นอิสระภายหลังการล่มสลายของสหภาพของรัฐออสเตรีย – ฮังการี, จักรวรรดิออตโตมัน และการปฏิวัติในรัสเซียแล้วสถาปนาสหภาพสาธารณรัฐโซเวียต เป็นต้น บรรดา ‘รัฐที่ก่อกำเนิดขึ้นใหม่’ จำเป็นต้องใช้เครื่องมือที่เป็นรูปธรรมยืนยันสถานะความเป็นรัฐเอกราช วิธีการดังกล่าวคือ การจัดทำรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร^๑ เพื่อประกาศอำนาจอธิปไตยของรัฐตนในทางระหว่างประเทศ และยืนยันอำนาจภายในรัฐของสถาบันการเมืองต่างๆ โดยแสดงให้ปรากฏผ่านเอกสารทางกฎหมาย สะท้อนอำนาจภายในรัฐ (Constitution - Reflet ; รัฐธรรมนูญกระจก)^๒ รัฐธรรมนูญที่ถือกำเนิดขึ้นในยุคนี้จึงมีลักษณะที่ไม่ทำลายล้าง “องค์กรทางการเมืองในระบอบเก่า” ภายในรัฐ  ผ่านวิธีการต่างๆ เช่น การรับรองสถาบันทางการเมืองเดิมให้ดำรงอยู่ แล้วประนีประนอมให้ ‘ตัวแทนองค์กรทางการเมืองในระบอบเก่า’ เป็นผู้ใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ด้วยความจำนนยอม กระทำการตามวัตถุประสงค์ของผู้ก่อการ (Pacte) ดังเช่นปรากฏในการสถาปนารัฐธรรมนูญดั้งเดิมของสยาม เมื่อวันที่ ๒๗ มิถุนายน พ.ศ.๒๔๗๕

เมื่อคณะราษฎรก่อการยึดอำนาจพระมหากษัตริย์ได้สำเร็จ ในวันที่ ๒๔ มิถุนายน พ.ศ.๒๔๗๕ เป็นอันยุติการปกครองวิธีเผด็จการโดยรูปแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มีข้อสังเกตว่าระหว่างวันที่ ๒๔ ถึง ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕ ซึ่งอยู่ในระหว่างเปลี่ยนผ่านระบอบและยังไม่มีการสถาปนารัฐธรรมนูญนั้น ระบบกฎหมายภายในของประเทศสยามดำรงความสืบเนื่องภายในของรัฐไปพลางก่อนด้วยการปกครองโดย ‘คณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหาร’ ซึ่งเป็นหน่วยหนึ่งของคณะราษฎร เพื่อดำรงความสืบเนื่องของระบบกฎหมายภายในรัฐในช่วงเวลาระหว่างสถาปนาโครงสร้างบรรทัดฐานแห่งระบบกฎหมายขึ้นมาใหม่ ทั้งนี้ มีข้อน่าพิจารณาว่า ในระหว่างที่ปกครองโดยคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหาร เพื่อสถาปนารัฐธรรมนูญดั้งเดิม (๒๗ มิถุนายน พ.ศ.๒๔๗๕) คณะราษฎร ไม่เคยออกประกาศคณะราษฎรให้ยกเลิกกฎหมายแต่อย่างใด ซึ่งแตกต่างกับคณะรัฐประหารในยุคต่อๆ มา หากแต่คณะราษฎรปล่อยให้เป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรที่ได้รับมอบอำนาจมาจากรัฐธรรมนูญใช้อำนาจตรากฎหมายยกเลิกองค์กรในระบอบเก่า เช่น องคมนตรีสภา^๓ และอภิรัฐมนตรีสภา^๔ เป็นต้น เลยอันเป็นข้อแตกต่างประการหนึ่งจากกรณีก่อการรัฐประหารเพื่อล้มล้างรัฐธรรมนูญในต่อๆ มา คณะราษฎรได้เคลื่อนหน่วยของ “อำนาจรัฐ” จากเดิมที่เคยสถิตอยู่ที่กษัตริย์ ให้เคลื่อนมาดำรงอยู่ที่ราษฎรทั้งหลาย (ปวงชน) โดยประกาศยืนยันเป็นลายลักษณ์อักษรในรูปของเอกสารทางกฎหมาย ที่เป็น “รัฐธรรมนูญ” เมื่อวันที่ ๒๗ มิถุนายน พ.ศ.๒๔๗๕ “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕”

๒.การสถาปนารัฐธรรมนูญ ๒๗ มิ.ย.๒๔๗๕

กระบวนการดังกล่าวข้างต้นเกิดขึ้นโดยการใช้อำนาจในสภาวะว่างเปล่าหรือปราศจากพันธะอ้างอิงจากอำนาจอื่นใดในการจัดทำรัฐธรรมนูญ เราเรียกอำนาจดังกล่าวว่า “อำนาจก่อตั้งหรืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญแบบดั้งเดิม” (Pouvoir Constituant Originaire) และ ผู้ใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญดังกล่าว (๒๗ มิ.ย.) ได้แก่ “พระปกเกล้าฯ” (กษัตริย์ในระบอบเก่า) โดยอาศัย “อำนาจที่(พระปกเกล้าฯ)ได้รับมอบหมาย” (Attribution)  มาจาก “คณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหาร” ดังนั้น การสถาปนารัฐธรรมนูญ ฉบับลงวันที่ ๒๗ มิถุนายน พ.ศ.๒๔๗๕ มิใช่การใช้ “อำนาจเก่า” (Prerogative) ของ “พระปกเกล้าฯ” ในฐานะกษัตริย์ผู้ทรงอำนาจตามระบอบเดิม ในการสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับนั้น เพราะ “หน่วยอำนาจรัฐ” ได้เคลื่อนตำแหน่งแห่งที่ ไปจากองค์กษัตริย์แล้ว (ตั้งแต่วันที่ ๒๔ มิ.ย.) หากแต่เป็น "พระราชอำนาจ" (Attribution ; อำนาจที่[กษัตริย์] ได้รับมอบหมายให้กระทำการ) โดยได้รับมอบหมายหน้าที่จาก "คณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหาร" (องค์กรผู้มีอำนาจที่แท้จริง) ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๗๗ นายเดือน บุนนาค และ นายไพโรจน์ ชัยนาม อธิบายเรื่อง^๕ ‘การใช้อำนาจของกษัตริย์’ หรือ ‘พระราชอำนาจ’ โดยกำกับเป็นภาษาอังกฤษด้วยคำว่า Attribution เพื่ออธิบายว่าเป็นอำนาจที่พระมหากษัตริย์ได้รับมอบหมายจากคณะรัฐมนตรี  แต่ภายหลังรัฐประหาร ๒๔๙๐ ในปี ๒๔๙๓ นายหยุด แสงอุทัย นายเพียร ราชธรรมนิเทศ และพระยาศรีวิสารวาจา ทั้งสามท่านเป็นกรรมาธิการพิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญ (๒๔๙๒) ได้ร่วมกันแปล ‘รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย’ (ลงวันที่ ๒๓ มีนาคม พ.ศ.๒๔๙๒) ฉบับแปลเป็นภาษาอังกฤษ สำหรับคำว่า ‘พระราชอำนาจ’^๖ ด้วยคำว่า Prerogative (อาทิ มาตรา ๑๒, มาตรา ๘๓, มาตรา ๙๗, มาตรา๑๕๒ – ๑๕๗,  มาตรา ๑๗๔) จากคำแปลดังกล่าว นายไพโรจน์ ชัยนาม ในปี ๒๔๙๕ ได้ตั้งข้อสังเกตว่า “ความจริงพระราชอำนาจตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหมายถึงอำนาจหน้าที่บางอย่าง…โดยทางคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบเท่านั้น จะทรงใช้โดยลำพังพระองค์เองมิได้ มิฉะนั้นจะเป็นการผิดต่อระบอบการปกครองโดยรัฐสภาไป”^๗ ควรกล่าวด้วยว่า แม้รัฐธรรมนูญฉบับ ๒๔๙๒ บังคับใช้ได้ในระยะเวลาอันสั้น แต่ ‘คำแปลรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (๒๔๙๒) เป็นภาษาอังกฤษ’ ก็เป็นต้นแบบในการแปลรัฐธรรมนูญในสมัยต่อๆ มา รวมทั้ง กลายเป็น ถ้อยคำทางตำรา เดินตามในยุคต่อมาจนถึงปัจจุบัน การให้ความหมาย ‘พระราชอำนาจ’ ผ่านการอ้างอิง Prerogative ยิ่ง สร้างความไม่เข้าใจให้แก่บุคคลทั่วไปหรือผู้ศึกษา เนื่องจากเป็นศัพท์ซึ่งมีบริบทเบื้องหลังคำอธิบายความหมาย การทำความเข้าใจ Prerogative นั้นจำเป็นต้องอาศัยคำอธิบายร่วมไปด้วย ทั้งที่จริง ถ้อยคำในทางตำราเดิม ; Attribution มีความหมายชัดแจ้งลำพังโดยถ้อยคำอยู่แล้ว, อาจกล่าวได้ว่า เป็นการสร้างหมอกควันต่อมุมมอง "พระราชอำนาจ" ให้บิดผันไปจากความหมายที่แท้จริง (Attribution ; อำนาจที่ [พระมหากษัตริย์] ได้รับมอบหมายให้กระทำ)

ดังกล่าวข้างต้น ในทางตำรากฎหมายมหาชนเราอาจอธิบายธรรมชาติของการใช้อำนาจใดๆ โดยกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย โดยอาศัยหลัก Avis Conforme ในการปรับคำอธิบายธรรมชาติของการใช้อำนาจโดยกษัตริย์ในทุกกรณี กล่าวคือ^๘ พระปกเกล้าฯ เป็นองค์กรผู้รับคำแนะนำซึ่งจำต้องยอมปฏิบัติตามคำแนะนำของคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารซึ่งเป็นองค์กรที่ให้คำแนะนำ และในทางกฎหมายถือว่าองค์กรที่ให้คำแนะนำที่ทำให้องค์กรผู้รับคำแนะนำจำต้องยอมปฏิบัติตามที่แนะนำคือองค์กรผู้มีอำนาจที่แท้จริงในระบบกฎหมาย ควรกล่าวด้วยว่าหลัก Avis Conforme ยังใช้อธิบายอำนาจวีโต้ร่างกฎหมายได้ด้วย โดยประการที่อำนาจวีโต้ร่างกฎหมายเป็น 'อำนาจที่(กษัตริย์)ได้รับมอบหมายให้กระทำ' (Attribution) ตามคำบงการของ ‘คณะรัฐมนตรี’ ให้กษัตริย์แสดงเจตนา 'คืนร่างพระราชบัญญัติไปยังสภาฯ' ทั้งกรณีโดยชัดแจ้ง (พระราชทานคืนมายังรัฐสภาโดยไม่ลงปรมาภิไธย) และกรณีโดยปริยาย (เมื่อพ้น ๙๐ วันแล้วมิได้พระราชทานคืนมายังรัฐสภา) ซึ่งเป็น "มาตรการชั่วคราว" (ส่งผลไม่เด็ดขาด) หรือ "เครื่องมือ" อย่างหนึ่งของคณะรัฐมนตรีในฐานะฝ่ายบริหาร ‘ถ่วงดุลอำนาจรัฐสภา’ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง 'สภาผู้แทนราษฎร'  นอกไปจากมาตรการ “ยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งขึ้นใหม่” เราจะเห็นได้ว่ากรณีวีโต้ร่างพระราชกำหนดหรือร่างพระราชกฤษฎีกานั้นย่อมไม่อาจปรากฏขึ้นได้เลยโดยสภาพ และหลักคิดนี้เป็นมูลฐานที่ใช้อธิบายเนื้อหาการใช้อำนาจอื่นโดยกษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยได้เป็นหลักการทั่วไป

๓.ข้อพิจารณาบางประการ : บริบททางกฎหมายก่อนการอภิวัฒน์

การก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ๒๔ มิ.ย.๒๔๗๕ จึงเป็นการกระทำเพื่อยุติ ‘ความสืบเนื่อง’ และ ‘พัฒนาการ’ (Evolution) ของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และมุ่งต่อผลคือ ‘การอภิวัฒน์’ (Revolution)^๙ ด้วยการใช้วิธี ‘ยึดอำนาจรัฐ’ (Coup d'état) ซึ่งอำนาจรัฐเป็นของราษฎรอยู่เดิมโดยธรรมชาติ แต่กษัตริย์ทึกทักยึดเอาอำนาจนั้นไปครองไว้เด็ดขาดแต่ผู้เดียว คณะราษฎรนำอำนาจนั้นคืนมาให้แก่ราษฎรผู้เป็นเจ้าของอำนาจนั้น หาใช่ ‘การแย่งอำนาจ’ (Usurpation) อันเป็นของกษัตริย์ไปไม่ แม้ว่าราษฎรบางคนอาจไม่รู้ตัว เพราะถูกผู้อื่นทึกทักเอาอำนาจ (Presumed Power) จนเคยชิน ตลอดจนมาตรการกีดกันการสื่อสารของรัฐบาลสมบูรณาญาสิทธิราชย์อย่างแข็งขัน พิจารณาในระบบกฎหมายนอกจากกฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ.๑๒๗ มาตรา ๙๘ มาตรา ๑๐๐ และมาตรา ๑๐๔ (๑) อันเป็นบทบัญญัติห้ามหมิ่นพระบรมเดชานุภาพแต่เดิมแล้ว ในปี ๒๔๗๐ ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๐๔ กฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ.๑๒๗ ข้อ ง) เพิ่มเติมความผิดในการกระทำ “เพื่อจะกวนให้เกิดขึ้นซึ่งความเกลียดชังระวางคนต่างชั้นก็ดี” ตามมาตรา ๔ พระราชบัญญัติแก้ไขกฎหมายลักษณะอาญา พุทธศักราช ๒๔๗๐^๑๐ อันเป็นการรักษาไว้ซึ่งการแบ่งชนชั้นเอาไว้อย่างแข็งแรง

ต่อมาภายหลังอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตยอันพึงเคารพหลักความเสมอภาคนั้น รัฐบาลคณะราษฎรได้ตั้งคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่งเพื่อพิจารณาชำระสะสางบรรดากฎหมายที่ตราขึ้นในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ว่าขัดระบอบประชาธิปไตยหรือไม่^๑๑ ในกาลนี้เอง ปี ๒๔๗๘ สภาผู้แทนราษฎรได้ยกเลิกความผิดฐาน "เพื่อจะกวนให้เกิดขึ้นซึ่งความเกลียดชังระวางคนต่างชั้นก็ดี" ออกไปเสีย โดยอำนาจตามมาตรา ๔ พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลักษณะอาญา พุทธศักราช ๒๔๗๘ (ฉบับที่ ๗)^๑๒ เป็นการยกเลิกพันธนาการในการจำกัดเสรีภาพทางวาจาในการวิพากษ์วิจารณ์ระบบชนชั้นในสังคมอันต้องห้ามตามบทบัญญัติกฎหมายในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ในทางก่อให้เกิดความตระหนักรู้ถึงการถูกกดขี่ในระบบชนชั้นศักดินา

 ในสภาพการณ์ซึ่งกษัตริย์ ฉกฉวยอำนาจรัฐไปใช้เป็นราชสิทธิ์ส่วนตน และพอกพูนพวกญาติบริวารอันมากมายด้วยทรัพย์สินของประชาราษฎร ยิ่งไปกว่านั้น พระบรมราชตระกูล^๑๓ ยังมีเอกสิทธิ์ (Privileges) ต่างไปจากสามัญชนธรรมดา โดยวางตนอยู่เหนือกฎหมายเช่นเดียวกับกษัตริย์^๑๔ เอกสิทธิ์ดังกล่าวยังครอบคลุมไปถึงเสนาบดีเจ้ากระทรวงทั้งปวงซึ่งเป็นตำแหน่งที่มีสถานะอำนาจต่ำกว่าอภิรัฐมนตรีและองคมนตรี ด้วยเหตุนี้เอกสิทธิ์ดังกล่าวนั้นจึงครอบคลุมถึงอภิรัฐมนตรีและองคมนตรีไปด้วยโดยปริยาย^๑๕ ภายใต้ภาวการณ์เช่นนี้ พระประศาสน์พิทยายุทธ์ (วัน ชูถิ่น) บุคคลระดับหัวหน้าผู้ก่อการของคณะราษฎรฝ่ายทหาร อธิบายไว้น่าสนใจว่า “อนึ่ง การแบ่งชั้นวรรณะ มีเจ้ามีข้า ทำให้คนเป็นทาสโดยนิสสัย และมีความรู้สึกเป็นทาษปัญญา ผู้ที่มีสิทธิอยู่ในชั้นเจ้านายก็สบายคอยแต่จะใช้คนทั้งหลายมาปรนปรือตน และส่งเสริมความเหิมเห่อของตน หารู้ไม่ว่าตนผู้ซึ่งกินเบี้ยหวัดเงินปีของชาตินั้นเองที่มีหน้าที่จะต้องทำการงานให้แก่ปวงชน สภาพอย่างนี้เรียกว่าความเหลื่อมล้ำต่ำสูง แบ่งชั้นวรรณะ ไม่มีความเสมอภาค (Equality) ประชาธิปไตยจะต้องมีความเสมอภาค”^๑๖

______________________________

เชิงอรรถ

*เผยแพร่ครั้งแรกใน วารสารฟ้าเดียวกัน ปีที่ ๑๐ ฉบับที่ ๑ (มกราคม - มิถุนายน ๒๕๕๕) หน้า ๑๓๗ - ๑๔๒.